新农村建设的路径选择与对策*<br/>——以农民权利为中心的制度创新和法律保障为视角

新农村建设的路径选择与对策*
——以农民权利为中心的制度创新和法律保障为视角

2011-02-19管伟

政法论丛 2011年4期

管伟

(山东政法学院法学院，山东济南250014)

建国以来，特别是自改革开放以来，中国的农村一直处于不断的变革之中。但由于历史所形成的原因，城市优先发展的战略使农村和农民的平等权长期得不到有效的重视，使当前中国已有的农村变革，始终欠缺围绕提高农民权利话语的改革，从而在长期的发展中演变成一系列阻碍农村发展的制度性障碍，而农民权利的缺失则进一步强化了制约农村发展的种种的制度性因素。因此，新农村的建设决非是仅仅在于增加财政投入和从农村内部挖潜，而是首先应从国家权力与农民权利的关系界分入手，并通过自上而下的制度创新和法律保障，使这种关系达到和谐、平衡、互动的理想状态，从而使农村及农民逐渐形成自我创生和自我发展的良性之路。

笔者认为，要实现党和国家所提出的新农村建设的目标，就必须在党中央城乡统筹的理念指引下，以切实尊重农民平等权保障的宪法精神为核心，要围绕着提高、尊重农民权利中心而展开相应的制度创新。唯有如此，我们才有可能在农村建设真正的小康社会，农村才能成为真正意义上的新农村。

一、放权农民:营造实现农民与国家之间对称性互动的良性机制

自新中国成立后，由于新中国所面临的国际环境，使共和国的领导者们提出了优先发展城市的工业化战略。因此，为了实现从农业提取积累用于工业建设，实现对乡村社会的资源控制，国家权力通过一次次规划的社会运动而渗透到乡村社会的底层，至此，农村社会的建设和农民生产及生活的安排，完全依赖于自上而上的命令或指令而无任何的自主权。在国家控制和农民服从的前提下，形成了农民与国家之间不对称的互动局面。即使是进入二十一世纪我国提出建设社会主义新农村的发展战略以来，农民与国家之间不对称的互动局面也并未出现实质性的改观。

于建嵘曾经提到，新农村建设的“解决方案将农民这个社会主体排除在外，没有看到农民自己的力量，没有将农民放在农村社会发展的主体地位，事实上，讨论农村问题，如果离开农民这个视野，是不可能得出真正意义的结论的。”［1］当然，国家决策者事实上也认识到了新农村建设过程中重视农民自主地位的重要性。2005年12月31日中共中央国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中的第28条明确规定:切实维护农民的民主权利。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权等等。因此，关注农民各项民主权利，关注农民在新农村建设中的主体地位，为他们充分表述自己意愿提供必要的平等性的制度化渠道，是当前新农村建设的关键所在。

(一)人民代表大会制度的创新:为农民提供平等的利益博弈的制度平台

作为体现人民民主制度的人民代表大会制度，从其内在机理而言，也是最能体现人民当家主，最能让作为弱势群体的农民与政府沟通、进行利益表达的途径。因为要使分散的农民群体的利益诉求有效地向上传输并产生实质性影响，离不开能有效整合弱势群体的分散的多元化的利益诉求的“利益代表”。因此，在新农村建设过程中应紧紧围绕着发展与完善人民代表大会制度而进行，使人民代表大会制度能够成为农民平等的利益表达制度平台，使他们的需求和价值期待平等地进入到政府的视野。

在十一届全国人大三次会议通过的《选举法》修正案对于人民代表大会制度的完善起到了积极的促进作用，特别是确立了“城乡按相同人口比例选举人大代表”的选举原则在一定意义上对于实现农民的平等选举权意义重大，从而保障他们在事关社会资源及利益分配的公共政策之制定及实施过程中，拥有与农民群体数量相适应的农民代表参与利益博弈，同时，在选举程序等方面也作出了重要的修改。无疑，《选举法》的修改为营造农民与政府对称性互动的良性机制迈出了坚实的一步。但是，要真正使人民代表大会制度成为农民与国家之间对称的良性互动机制的重要平台，《选举法》仍存在着改革的巨大空间，特别是实现人大代表从身份代表到利益代表的转换方面，我们仍需要进行与时俱进的制度改革与创新。

长时间以来，人大代表常常被视为地位和荣誉的象征。事实上，我们在人大代表的选举及职权履行方式的制度建设方面，也是在不断强化着人们视人大代表为身份代表的印象，而无形中则弱化了人大代表的利益代表性，虚置了人大代表的代议职能。因此，新形势下的人大代表制度发展与完善的根本就是通过制度上创新，实现人大代表从身份代表到利益代表的转换，使人大代表特别是基层的人大代表更应成为选民利益的直接代言人，对选民负责，承担起为选民直接利益争取的责任。

因此，我们希望在下一步应以强化人大代表的利益代表性为核心的改革，强化人大代表的选民真实代言人的角色，特别是“在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级”，由于人大代表由选民直接选举产生，因此，要逐步改革基层人大代表在侯选人的遴选上过分强调形式上各行各业代表性而非选民所希望的选民直接利益或行业利益的代表性的问题。事实上，在现代社会，参政、议政主要是要能真正代表某一行业或某一区域内成员利益，至于其是否来源于这个行业并非是一个非常重要的问题。因此，基层人大代表制度的选举，特别侯选人的遴选首先要体现公开和竞争性，侯选人的提名要基于侯选人的能力、素质以及是否具有真心为选民服务的意愿。在选举阶段要引入不同候选人公开辩论和竞争承诺的程序，只有那些有参政、议政的能力并且能代表所在选区群体利益的人，才能被所在选区的选民所认可，也才有可能成为真正的选民的利益代表、选民所信赖的利益诉求和表达的对象。

(二)完善信访制度，切实成为我们党和政府与农民联系的桥梁和纽带

作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，信访制度在我国发挥了“不可或缺、不能代替、不容忽视”的作用。在新的历史条件下，要彰显和加强作为我们党和政府与农民联系的桥梁和纽带的作用，唯有完善和创新，明确信访制度自身的定位，特别是彰显其民众利益表达渠道的功能，并通过法治的手段予以规范。

1．规范信访的职权界限，明确信访自身的定位。我们必须通过制度化的形式明确信访制度作为利益表达和利益救济的政治制度与诉讼救济渠道司法制度的区别。信访实践中所呈现出的混乱与无序，因此如何将大量的涉法特别是涉刑的信访事项排除于信访受理范围之外，还权法院，使相关事项的解决回归至诉讼的途径，维护司法裁判的权威，是我们下一步必须改革的重点。

2．疏通信访的通道，惟有切实畅通信访的渠道，并善待信访群众应当是各级政府尤其是基层政府官员提升社会秩序的的明智之举，因此，规范信访制度不仅强调上访公民要自觉遵守有关上访的法规规章，更要通过立法明确为上访者提供有效的法律帮助和法律支持是各级政府尤其是基层政府的法定义务。

3．信访运行机制的规范化、程序化。“依法信访”不仅仅在于使信访的公民要自觉遵守有关信访的法规规章，更重要的是信访的运行要纳入法治化的轨道。不但受理、处理及解决事项的回复，均应依法建立制度化的、强制性的体系。同时，对于信访事项的解决，还应进一步的引入回避制度、评议制度和听证制度，构建对重大疑难信访事项必须组织评议和听证等，通过制度创新使传统的信访制度焕发出新的生机活力。

二、限权:基层政府实现由指令型政府到服务型政府的转变

长期以来，我国在农村社会的管理体制上“存有两种相对独立的权力:乡(镇)政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会‘乡政村治’的总格局”。［3］在计划经济时代，在行政主导的国家发展战略下，乡镇人民政府所承担的全能式指令型政府的角色，对农村社会发展与稳定发挥了重要作用。但是在我国整体上正处于“以工补农”的重大历史转折时期，处在建设社会主义新农村的第一线的乡镇基层人民政府的行为规则也应及时调整，以适应农村社会形势的发生的巨大变化。但是，根据现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定来看，乡镇政府不但仍定位是一级职能完整的政府，且也始终未能明确地厘清与农民自治权的相互关系及其界限，致使实践中许多乡镇基层政府的职能出现了明显的错位和越位，在新农村建设过程中不但不能充分发挥其应有作用，有时甚至造成诸多负面影响。因此，通过制度建设，明确乡镇政府职能定位以及与农民自治权的界限，以转变政府职能为重点，逐步推进乡镇机构改革，构建符合“管理民主”要求的乡村治理结构模式，是社会主义新农村建设的重要目标和任务。

(一)限制国家行政权力，明确自治组织的自治权与国家行政权的界限

村民自治是使村民能够有效参与村内事务的决策、管理、监督过程，并以此维护其合法权益的有效手段，由村民直接选举的村民委员会，从性质上讲是基层群众性自治组织，不属于国家政权体系的范畴，其所拥有的权力是一种与国家行政管理权完全不同的自我管理的权利。但在具体的自治实践中。作为村民直接选举的村民委员却实际沦为执行基层乡镇政府权力并受政府行政权力的直接领导的角色，表现出明显的功能异化和角色错位。事实上也造成了作为农民自治性组织的村委会俨然成为只是对基层乡镇政府负责的下级机构，却难以实现对于直接选举其产生的农民负责。村委会与基层政府的密切关系，以及村委会自身角色定位的不明，也使得法律所赋予农民的自治权利成为形式。

因此，我们必须通过立法明确国家行政权与村民自治权的界限，厘清村民自治权与基层政府行政管理权之间的关系。“某些权利必须通过国家强制力保障实现，而某些权利则可以通过社会契约的方式由社会自治。村民自治权并不能完全替代行政权管制乡村社会，行政权也不能侵蚀村民自治权。”［4］但是，村民委员会组织法实施后，村民委员会作为基层群众直选产生的自治组织，尽管与国家政权不再是隶属关系《但村民自治权的调整范围非常广泛，几乎囊括了一般地方政府行政管理的所有领域，而且目前乡村民主制度尚不健全、民主政治生活尚不活跃，国家权力包括地方基层的行政权力完全退出乡村社会既不可能也不现实。但我们同时必须强调，基层乡镇政府在以行政权力界入过程中，也有必要引入协商民主制度，以与村民委员会进行协商、广泛征求村民意见为前提而非是简单的行政命令的方式。

(二)培育并放权于农村民间自治组织，实现乡镇政府从“控制”到“支持”乡村的角色转型

随着我国社会主义市场体制改革的深入进行，作为市场经济主体的农民平等进入市场参与竞争、发展成为下一步农村社会发展的必然趋势。但由于单个农民的力量是有限的，且各种社会资源的占有量严重不足，只有农民组织起来才能节约生产成本、销售成本和消费成本并获得更好的经营效率，以应对市场的残酷竞争。更为重要的是，作为个体农民与外界发生联系的组织中介，农村民间组织的充分的发展，不但可以使农民在市场的竞争中更有利加强利益博弈和利益保障的能力，而且更是个体农民与政府进行合作、向政府表达诉求的组织桥梁。

但是，自新中国成立以来，特别是改革开放以后，农村民间组织的发展却始终存在着诸多的障碍性因素，一是存在诸多农村民间组织发展的制度和政策性限制，二是普遍存在的小农意识使农民对于团结互助、合作共赢的现代农村民间组织的重要性缺乏共鸣，从而也限制了农村民间组织的发展壮大。事实上，中国当前社会的各个阶层，几乎都有自己的全国性的以及地方性的正规组织，而作为中国第一大阶层的农民阶层，却基本上没有全国性以及全省性的正规化组织。因此，构建符合“管理民主”要求的乡村治理结构模式，就首先要求地方各级人民政府必须树立起鼓励、支持农民民间组织发展壮大的现代农村治理理念，并通过有效的宣传教育，改变农民观念，实现农民的组织化生存方式的转变。

实现农村民间组织的主体能动地位，发挥其积极功用，关键在于政府对于农村民间组织的充分信任，并在一定程度上向民间组织开放生存空间。因此，对于各级人民政府而言，要充分认识到农村民间组织的存在及其社会功能的发挥与政府对农村进行治理的目标的一致性。政府是服务者，农村民间组织也是服务者，农民是二者共同的服务对象，二者的共同目标是改善和服务民生。民间组织与政府的关系是合作伙伴，而不是敌对的互相抑制的关系。［5］正如美国学者朱莉．费希尔所言:“政府和NGO的联合努力要比单独一方的努力更为有效。”［6］(P128)因此，“管理民主”式的乡村治理结构模式，就必须改变传统的国家权力特别是基层人民政府的行政权力对于农村各领域的绝对控制的局面，着重培育并逐步放权于农村民间自治组织，让农村利益主体组织化和民间化。同时，充分利用农村民间组织与政府组织两方面资源优势，加强双方合作，对新农村建设、村民自治权的实现和农村“民生”的改善意义重大。

当然，需要强调的是，在当前中国农村，囿于资金、人才、智识、习惯等因素的限制，农村民间组织总体上自我服务、自我管理、自我发展的水平还比较低，正处于发育成长的初期阶段。因此农村民间组织的发展壮大，离不开政府的引导和政策上的扶持。但前提是必须尊重农村民间组织作为独立法人主体的平等地位，应该在依法引导而不是行政干预，政策扶持而不是代替包办，平等协商而不是行政指令的基础上建立政府与民间组织的指导、协作关系。［7］

(三)转变职能，从指令型政府到公共服务型政府的转变

“乡村社会的发展离不开政府的作用，而新农村建设的过程也正是一个政府学会怎样运用新的理念和方式治理农村的过程，政府应本着‘有所为有所不为’的原则，力避过度的行政干预手段的介入，将其职能的落脚点专注于公共服务”。［8］因此，在新农村建设中，各级人民政府一方面要充分尊重农民在新农村建设中的自主地位，同时也必须确立新的执政理念，转变乡镇政府职能以改善治理方式，尽可能减少对乡村社会的行政管理和控制，树立公共服务型政府角色。首先，基层政府的行政权力逐步退出对农村各领域的控制，放权于农村民间自治组织，并不意味着国家权力对于农村的发展完全放任，而主要是指对损害最广大农民群众根本利益的一切特权以及旨在对于农村政治、经济行为直接而具体控制的行政干预，都必须作出有计划主动退出的制度安排，给民间组织发展以空间。但由于当前中国农村民间组织总体上自我服务、自我管理、自我发展的水平还比较低，正处于发育成长的初期阶段，因此农村民间组织的发展壮大，离不开政府的引导和政策上的扶持。因此，在现阶段，国家对于乡村社会管理经济和政治的方式首先从直接管理和控制农村社会到创造条件积极扶持农村民间组织自治权的行使，并对组织运行进行规范、监督和引导。其次，要切实做好职能转变和精官简政的工作。国家权力在减少对农村社会的行政管理和控制的同时，对于农村社会整体规划、协调关系、调控资源等基本任务却不能因此而减弱，必须同时强化乡镇基层人民政府的社会性公共服务职能和经济性公共服务职能，加强对农村公共服务的力度。同时，与职能转变相适应的是，要减少乡镇基层人民政府的行政层级，合理设置机构和领导职数，精官简政。中央明确规定，五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增，这是机构改革必须坚守的“底线”。

三、保障农民权利:构建保障农民权利平等享有的制度体系

“农民可以是现状的坚固堡垒，也可以是革命的突击部队。农民究竟扮演哪种角色，全看政府是否能满足其经济和物质需要而定……总之，现代化中国家的政治安定，部分是视其进行农村改革的能力如何”。［9］P380－381显然，新农村建设的成败与否的关键是我们的改革能否真正认识到现阶段“三农”问题存在的根源所在并进行有针对性地改革。毋庸置疑，长期以来为实现城市优先发展战略而忽视甚至牺牲农民所应具有的平等权利，从而导致农民与市民因社会资源及利益分配不平等而形成贫富分化的巨大差距上。“中国最重要的公民权利，当是乡民的权利，中国最重要的人权，当是农民的人权。所以，研究中国公民的权利发展，若要从中国的实际出发，就该特别关注乡民的权利，这个关注点既有别于西方人权的关注点，也有别于当前国际人权的关注点。”［10］P616忽视对于农民平等权利的保障，只在经济上的减负、经济利益的补偿只能在表面上缓解农民的贫困，并不能从根本上解决引发农民问题的深层矛盾。因此，强调在新农村建设过程中的任何制度创新或变革，都必须围绕着与实现农民应有的生存状态和社会地位紧密勾连在一起，一方面要保障农民作为建设主体和受益主体的公平性，同时也必须保障农民作为建设主体必有的发展机会的公平性。

(一)逐步完善以农民平等权实现的宪政框架

理论上讲，宪政视野下的公民本身就是以平等作为其基本价值尺度的文明产物，对公民决不应作任何制度性的分类与相应非正义的差别对待。我国《宪法》总纲第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，第二章第33条规定，“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。“国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。但是我国现实中，以户籍制度为核心的城乡二元体制的存在，使得宪法上平等的公民却人为的被分为市民与农民两类，这种基于社会资源不平等分配而进行的社会群体的划分，①使农民在国家制度层面上一开始就与非农业人口的市民处于一种不平等的地位，二者在政治、经济、文化教育、社会生活等方面存在着巨大的差距。但是，反思我国当前宪政体制下农民平等权利享有的现状，我们却发现，建国后我国为了实现城市优先发展战略而采取的户籍制度之所以在形式上不存在所谓的违宪性问题，恰恰在于我们的现行宪法，未能明确授予我国公民的自由迁徙权，或可言之，正是因为宪法对于公民特别是对于农民自由迁徙权利规定的缺失，使历史形成的城乡二元化的社会结构的相关制度有了合宪法性的基础，从而也使一些城市既得利益者采取的种种针对农民的歧视性政策有了无违宪法之虞。“户籍制度改革首先是一种观念上的变革，与户籍制度改革密切相关的乃是迁徙自由问题，迁徙自由其实是关涉‘国家尊重和保障人权’的重大法律问题”。“户籍改革是一种具有制度创新意义的制度变迁，其对经济、社会等诸多方面的深远影响不容低估”。公民的迁徙权亦称迁徙自由，从严格的法律意义上讲，是指在法律允许的范围内，公民所享有的选择、变更居住地的权利。自由迁徙权在宪法中的表现不只是其在公民权利中重要性的一个方面，而是自由迁徙权背后所包含的平等对待权。“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。要从这种相对平等的原始观念中得出国家和社会中的平等权利的结论，要使这个结论甚至能够成为某种自然而然的、不言而喻的东西。”［12］P444

因此，在宪法的框架内，消除对农民的种种歧视，尊重和保障宪法赋予每个公民的平等权利，是改变我国农民平等权现状的关键所在。从目前的修宪现状来看，从1982年宪法说起，这部宪法已经经过了四次修改，其主要修改目的是适应中国变化发展了的政治经济情况，特别是党的十六大以后所提出的“统筹城乡发展”新理念，在新农村建设过程中强调尊重农民主体性和平等权的情形下，为中国农民平等权利的保障和实现创造了前所未有的政治环境，自由迁徙权入宪的时机日益成熟。我们期待，在不久的将来，在公民所享有的基本权利体系中增加“公民有居住和迁徙的自由”，完善农民平等权保障的宪政框架，充实公民所享有的基本权利，从根本制度上弥补农民宪法平等权享有虚置的宪法漏洞，通过修宪来逐步撤除过去笼罩在农民身上的身份符号或象征，而还原为其本来的面目。

(二)逐步建立农民平等权利保障的制度体系

通过修宪，完善农民平等权保障的宪政框架，仅仅是实现农民平等权保障的第一步。从宪法享有到实际享有，离不开在保障公民平等权的宪政框架的指引下，通过制定、修改、废除等立法活动，逐步完善有关农民平等权利保障的制度体系，“对于当下的中国而言，要消除这种城乡差别格局，惟有政府以给农民国民待遇为核心、以转变农民身份为出发点和落脚点、以最终消除城乡居民在户籍、教育、医疗、社会保障等方面存在的二元结构为目标的强而有力的推动才是。”［13］

1．制定《户籍法》，改革现行户籍制度。尽管在进入21世纪以来，我国在户籍法律制度建设已经取得的一些新进展，但仍然存在一些不合理的因素，对农民歧视对待并没有得到实质性的改观，仍然是农村进一步良性发展和城乡差距不断扩大的制度性障碍，有学者言:“我们这样的社会主义国家，应该在人民中间拉开如此大的差距吗?今天，时光进入了21世纪，缩小前50年间形成的巨大的地区差距和城乡差距已迫在眉睫地成为中国新世纪的主要任务和战略目标。必须打破计划经济时期形成的户籍管理制度，保障各种资源在全国范围内合理流动，确立以人为本的发展战略，应当成为我们的主要思考”。［14］P194因此，根据党的十六大明确指出的“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”精神，顺应历史潮流特别是工业化和城乡一体化的趋势，就需要进一步调整和改革目前的户籍制度，同时尽可能早的制定一部符合宪法精神的《中华人民共和国户籍法》，给社会全体成员特别是农民创造一个公开的竞争机会。

2．完善土地征收法律制度。“土地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障，是农民赖以生存和发展的基础，农民承包土地的各项权利是农民的根本利益所在。”［15］P1针对我国现行的土地制度所固有的缺陷，特别是在土地征收上因缺乏公平公正的程序及合理的补偿原则而无法对于农民的土地权益提供全方位保障的现状，②就必须以保护被征地农民利益为前提的土地征收法律制度的完善。首先，完善土地征收的程序，明确征地补偿费的制定标准。尽管我国《土地管理法》第48条规定了“征收补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。要求土地征收要听取当事人意见，但如此规定形式意义多于实质，且缺乏在征收补偿方案确定前民众事先谈判、协商程序，对被征地人的权利救济措施规定不足。因而笔者建议，应在土地征收法律中专设“征收程序”一节，增强土地征收程序的透明度。同时，针对征地制度的欠缺，特别是标准不确定，利益不分配不合理的情况，应通过立法明确土地补偿安置费计算依据和方法，确立征地补偿安置方案的可操作性，避免人为操作或暗箱操作的因素。其次，建立科学的征地纠纷救济制度。该制度建立的目的在于使在土地征收过程中利益受损的农民得到有效的解决或救济机制。我国现行的《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿有争议的，有县级人民政府协调;协调不成的，有批准征用土地的人民政府裁决”，这种政府既当运动员又当裁判员的纠纷解决机制，是不符合法治要求的。因此，对于纠纷仲裁，就必须通过立法明确引入专业仲裁机构，并同时扩大被征收人及各方当事人的司法救济权利，尤其是可就土地征收没有用于公共利益目的的合法性和合理性提起行政诉讼。

3．建立城乡一体、平等享有的社会保障法律制度。尽管当前我们在改革固有的社会会保障法律制度方面已经进行了一些重要的尝试，并业已成为建立健全农民平等享有的社会保障制度的先导。但总体而言，当前的社会保障法律制度距离农民平等享有社会发展成果，与市民平等获得国家保障尚远，农民也远没有获得实现其主体良性发展的保障。当然，在当前的国情条件下，一步到位地实现全民社会保障体系也并不现实。因此，构建城乡一体、平等享有的社会保障体系需从最迫切纳入国家保障体系的农民工和失地农民入手，通过修改《失业保险条例》和《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，把保险对象拓展到所有非农产业就业人员。同时，以失地农民的土地补偿费和安置费为依托，将他们纳入城镇社会保障体系，在此基础之上，以制定全民平等享有的《社会保障法》为目标而渐次展开城乡一体、平等享有的社会保障改革，使之惠及全体农民。可以说，建立和完善农村社会保障体系，既是实现农村经济社会全面发展的重要基础条件，同时更是农村经济社会全面发展，乃至于城乡经济社会全面协调发展的内在要求。

结语

当前，随着我国进入现代化建设的快速发展，“三农”问题日益凸现，且一直是党和中央政府关注的焦点问题。但“三农”问题如何复杂，怎么变换，都离不开农民这个核心问题，而农民问题集中表现在农民与市民社会资源及利益分配不平等、贫富分化的巨大差距上。正如本文所述，农民当前的恶劣的生存及权利现状是建国以来所形成的以户籍制度为核心的一系列的歧视性制度的内在根源，而农民平等权严重缺失的现状又不断强化和固化了这一系列的歧视性的阻碍农村发展的制度性因素，在两者不断的恶性循环中，“三农”问题日益严峻。因此，新农村建设的核心问题，在于国家如何平等对待农民。故而密切关注农民权利、确认农民权利、大力保障农民权利是当下迫切需要解决的问题，也是解决农民问题的关键。

注释:

①中国社会科学院“当代中国社会结构变迁研究”课题组研究表明，如果以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来划分当代中国社会阶层结构，可以分为10个社会阶层:国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务人员、产业工人、农业劳动者、城乡无业失业人员。农民几乎处于社会的最底层。参见王天义，王贵民:《正确处理经济发展中的公平问题》，载中国改革报，2005年7月18日。

②尽管我国在2004年的宪法修正案第20、22条分别规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但是，我国的宪法修正案对于土地征收或征用的合理性补偿则没有涉及。

［1］于建嵘．中国农村的政治危机:表现、根源和对策［EB/OL］．http://rdi．cass．cn/show_News．asp?id=9785．2006－3－28．

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［4］于建嵘．我国农村集体土地所有权虚置成因［J］．伊犁师范学院学报，2001，3．

［5］李竞莹．新公共管理视角下农村民间组织的功能分析——对广西险川县民间组织的调查与思考［J］．企业科技与发展，2008，4．

［6］［美］朱莉·费希尔．NGO与第三世界的政治发展［M］．邓国胜，赵秀梅译．北京:社会科学文献出版社，2002．

［7］文国锋．加强农村民间组织的培育和规范——山东、河南农村民间组织培育发展情况的调研报告［J］．学会，2007，6．

［8］王文灿，陈建平．新农村建设中政府治理范式转型论析［J］．福建论坛(人文社会科学版)，2008，4．

［9］［美］P·亨廷顿．转变中社会的政治秩序［M］．江炳伦，张世贤，陈鸿瑜译．台北:台湾黎明文化事业出版公司，1983．

［10］夏勇．乡民公法权利的形成:原理与现实［A］．夏勇:走向权利的时代:中国公民权利发展研究［C］．北京:中国政法大学出版社，2001．

［11］刘武俊．期待户籍制度改革的突破［N］．福建日报，2007－06－04－(10)．