构建危机应对协同联动机制的思考

□黄小勇

(中共中央党校 政法部，北京 100091)

构建危机应对协同联动机制的思考

□黄小勇

(中共中央党校 政法部，北京 100091)

现代社会复杂性和集约性酝酿着复合性的危机灾难，要求建立综合性、协同性的危机应对模式。传统政府结构中的管理壁垒、区域壁垒、条块壁垒严重制约了综合协同应对模式的产生，过多依赖于“高位介入”来实现协同联动，需要从组织机构建设、协同联动运行机制设计、信息资源共享、信息技术应用等方面来突破各类壁垒，构建综合性协同性的危机应对模式。

危机管理;管理壁垒;协同联动

社会正变得日益现代化，现代化给我们带来了舒适便利的生活和享受。然而，日益现代化的社会却隐藏着令人担忧的脆弱性。现代化将社会各种要素集成化、集约化从而创造了发达的现代社会，使得社会具有越来越明显的复合性，但同时集成化和复合性的现代社会潜伏着灾难的祸根，对电力的过度依赖导致都市往往无法承受大面积断电的冲击，信息化带来便利的同时也让社会在信息瘫痪时举步维艰，发达的交通和物流带来了大流感全球性爆发的威胁，2008年初发生的“低温雨雪冰冻灾害”更突出地展现了现代社会的脆弱性:“铁路交通依赖电力，电力依赖煤炭，而煤炭又依赖交通”，构成了一个脆弱的循环，一环中断，全盘瘫痪，再加上电煤战略规划中电煤消费地与原煤产地的南北分割格局加大了对煤炭运能的依赖。上述产业规划布局中隐含的脆弱性，与大电网集中供电模式、交通干线建设的集聚纵向布局、城乡户籍制度导致的人口移动季节性大潮等等因素集成作用下，共同导演了一场复合性灾难——“低温雨雪冰冻灾害”。

现代社会中由于其集约性和脆弱性，由单一原因引发“复合性突发事件”的频率越来越高，突发事件的危害跨区域、跨行业现象非常明显，复合性事件中经常伴生着各类次生灾害和衍生灾害，这要求政府危机应对工作要从传统的单灾种、单一性突发事件的专业(分散)应对模式中转变过来，构建适应应对“复合性突发事件”的综合性、联动性应对模式。与现代社会的脆弱性和灾害的复合性对危机应对工作提出的新要求相比，政府应急能力建设还有相当大的提升空间，其中应急处置中常常遇到的各种壁垒尤其难以应对复合性突发事件的需要。这些壁垒主要包括因政府部门职能分工形成的部门管理壁垒、不同地域之间的区域壁垒、条块关系下的壁垒以及政府和企业之间的壁垒，是经常阻碍应急处置工作的因素。厘清和分析这些壁垒的现状、危害及其应对之策，对于提高政府应急能力非常必要。

一、危机应对中阻碍协同联动的毒瘤:“管理壁垒”

危机应对中的协调联动机制，是指在危机管理过程中有效地组织政府及其部门之间、政府与社会之间的有效沟通与互补，通过建立有效的机制，实现信息沟通，资源整合，共同行动，协调处理危机的规律性运作模式。然而由于政府职能的独立性、法规制度的缺位性和协同联动机制的发育不足，［1］协同联动在现实的危机应对中困难重重。

从危机管理的实践来看，危机应对中的协同联动障碍主要来自几个方面:

(一)日常管理中部门职能分工形成的管理壁垒

基于部门职能分工基础上形成的职能领域往往演变成管理壁垒，容易阻碍部门协作，难以形成共同应对突发事件的合力。首先，部门壁垒导致日常管理中缺乏部门间的联动机制。如各部门之间信息交流不够，信息的部门分割使得信息不全面，无法正确认知事件发生的性质，导致危机信息的监测不能有效提供预警，不利于实现“早发现、早处理”的应对原则，延误采取应对措施的最佳时机。其次，进入应急处置状态下，管理壁垒对部门协作联动产生阻碍。目前，尽管各专业部门的应急建设和应急力量比较充实，但日常管理过程中的部门分工和分管体制经常阻碍部门协作，难以形成共同应对突发事件的合力。尤其在遇到综合性突发事件，需要多部门联合行动时，依然沿用日常管理的办法，由部门及其分管领导临时组建领导小组或指挥部，或实行联席会议制度，一把手挂帅，籍此打破管理壁垒。部门各自为政，自扫门前雪的现象是突发事件应对中的大忌，有的地方在应急指挥决策会议上甚至还出现部门相互指责对方应该承担事件责任的现象，而非联合起来积极寻找有效应对措施和协同作战。

(二)不同区域政府之间区域分割形成的管理壁垒

区域政府之间存在的地域分割造成应急联动协作障碍，严重制约协调联动的应对局面。目前突发事件的影响往往超出一定的行政区域，涉及到两个甚至两个以上的同级行政区域，区域之间政府的协调联动将极大影响突发事件的处置效果。当前，区域之间政府(县际、＜地＞市际、省际)的协作非常薄弱是一个非常突出的问题。对于不同行政区域政府之间的协调联动，《中华人民共和国突发事件应对法》规定，如果两个区域政府拥有共同的上级政府，则通过上级政府的行政命令来实现协作;如果两个区域的政府各自隶属于不同的上级政府，则可能需要两个上级政府的共同的上级政府进行行政性协调。无论是哪一种方式，都要耗费时间，与突发事件应对的应急性和时间的紧迫性特征相违背，容易产生延误，坐失良机。协调联动机制的各种问题在四大类突发公共事件处置中都有明显的表现，需要引起高度的重视。

(三)因条块关系状况下的矛盾而产生的壁垒

这主要指地方政府与上级政府主管部门之间的协同障碍，也就是条块关系上产生联动障碍。我国的行政组织呈条块分割，虽然上级政府部门对下级政府部门不是领导关系而是指导关系，但是我国单一制中央集权国家的行政体制使得上级政府部门往往掌握着相当丰富的权限、资金和资源，因此条块分割的行政体制下经常出现这样的管理现象，上级政府部门习惯于要求下级对口部门按其意志行事，致使下级部门在服从上级部门指导和服从本级政府领导之间出现两难。如果上级部门不恰当地使用其权限，就有可能妨碍当地政府的统一行动部署，引发协同问题。这种局面不仅不利于常规状态之下进行良好的管理，也远远不能满足危机管理的要求，特别是当综合性的危机发生时，如果上级部门与地方政府缺乏协同联动，擅自决定支援地方政府的各种应急资源的使用方向，将极大地制约应急资源的综合统筹使用效果。

(四)地方政府与驻地企业之间协作缺失形成的壁垒

地方政府与驻地企业之间的联动缺乏机制支撑，如果驻地企业属于央企系统或由更高层级政府管辖时，联动尤其缺乏。在日常管理中，企业和地方政府难以就灾难隐患等信息进行有效的沟通，地方政府在应急规划中难以将驻地企业统筹考虑在内，双方各自按照自身体系运转。在突发事件发生后，政府和企业往往各自为战，难以形成应对合力，影响应对效果。

二、应急协同联动的基础:组织体制和机制

从应急管理成熟国家的实践经验来看，解决应急中存在的各种管理壁垒的方法一般有两种，即组织体制和运行机制。前者主要是在组织领导体制上建立一个高规格高权威的综合性应急协调机构，来统一指挥协调多方应急主体的行动，达到联动效果。后者则是通过在各种预案中详尽地规定危机应对中卷入的相关主体、各自职责、相互关系和行动任务，通过具体预案中的精细设计，为各方协调联动提供一个尽可能完备的操作手册。上述两种协调联动工具在目前我国的应急管理工作尚显欠缺。

就综合性应急协调机构而言，当前各级政府在应急组织体制上基本都建立了政府应急管理办公室，但目前政府应急管理机构的设置规格与应急管理机构承担职能之间普遍存在着一定的不匹配现象，应急办功能欠缺，很多退化为只注重贯彻落实有关领导的督察、部署，制约了政府应急管理机构有效履行职能，尤其影响综合协调、运转枢纽的功能。其次，政府应急管理机构建设落后于各部门专项应对机构，导致政府应急管理机构与专项应急指挥机构之间的关系与其各自职责不相符合。这种不平衡状态影响应对工作的有效开展，在突发事件应对中以部门职能为中心的部门主义倾向比较严重，缺少功能强大的统一应急指挥组织管理系统。第三，政府应急系统与非政府应急系统(主要是各行业和企业各自的应急系统)的应急资源布局不合理，存在分割、分散的问题，降低了资源的功效。

行政行为的协调在我国尚缺乏系统性和法定性的规定，在许多情况下，行政协调是按照行政领域一系列潜规则和行政惯例而运作的，具有突出的非正式性、随意性特点。［2］P4－5在应急联动的运行机制层面，表现为协调联动行动缺乏具体的操作规范，妨碍合作行动。如在部门或区域协调联动中，根据不同性质和类型的事件如何确定领导权与指挥权的归属是一个很具体的操作性问题，如果不明确特定类型突发事件处置的牵头和负责部门，则部门和区域间的协调联动是很难实现的。

在这一层面，运行机制应该落实到各类应急预案中，在各类预案中提供详细的操作规范来指导协同联动行动。但是基于两个方面的原因，严重制约了协同联动行动的可能性。一方面制约源于应急预案的粗糙和过于简化，缺乏关于协同联动的内容。应急预案是具体应对特定危机的行动计划和指南，它除了要辨识和评估潜在的重大危险、危险类型、发生的可能性及发生过程及事件破坏性后果之外，还要对应急部门及其职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动等作出规定，尤其要明确对应急指挥与协调等方面预先做出具体安排。这些方面内容的缺失使得应急预案不能为协同联动的出现提供机制平台。

另一方面，应急预案中关于协同联动内容的缺失与当前预案编制的方式有关。第一，我国预案编制工作带有相当强的“应急性质”，越往基层这一特征越明显，压力之下的预案编制不可避免地降低了预案的质量。第二，预案编制通常以部门职能为基础，部门根据自身职能管辖职责出发编制相应的预案，人为地埋下了部门壁垒的隐患，导致危机应对中各部门按照所属预案行动，看起来各司其职，实际上分离分割，难以形成联动。第三，由于部门各自为战进行预案编制，导致各部门、各区域的预案之间缺乏标准化程序，在何时采取预控措施、何时应急行动升级等方面不能形成一致行动。

三、危机应对中协同联动机制的构建

(一)强化政府综合性应急管理机构的功能，构建各方联动协同应对的结构平台

建立一体化的综合应急管理机构是世界各国危机应对长期积累的经验结晶，通过组织整合建立综合性应急联动指挥中心是联动协调机制的基础，在危机处置中由它负责资源整合和行动整合，使各种应急管理要素统一指挥，统一行动，相互协作，快速联动。针对当前政府应急管理机构与其担当职能不相匹配的局面，综合性应急管理机构的建设要坚持机构与其履行的职能相适应的原则，从提升政府应急管理机构的综合性、协调性和强化其规划、指导等宏观能力为方向，将各级政府应急管理机构建设为总揽应急管理全局工作的枢纽机构，规范政府应急管理机构指挥体系和各部门专项应急管理指挥体系之间的关系，积极整合各专项应急管理系统的各种资源，完善各应急系统的协作联动机制，使分散在各应急系统的资源和能力发挥整体效应。根据上述要求，可以在组织结构上进行如下设计:第一是决策层即危机管理委员会，该委员会拥有危机管理的必要权力，并设置专家小组为之提供技术咨询和指导。第二是指挥层即应急指挥中心，该指挥中心为常设的综合性应急管理机构，接受危机管理委员会的领导，并具体负责跟各职能部门及相关部门的联络，负责危机管理相关物资人员的调用和指挥。第三是操作层即应急指挥中心整体协调下的各种专业应急队伍体系，它们以职能部门为基础，各负其责。在这一危机管理结构中设立保障体系，统一管理应急物资储备，统一管理专项应用，最大程度整合应急物资资源，避免浪费。

(二)提升预案质量，在预案中将部门之间的联动程序化和规范化

首先，预案中要明确对应急指挥与协调等方面做出具体安排，明确突发公共事件发生前、发生中以及善后，多个参与部门间各自负责做什么，何时做，如何做(行动策略)、依托什么资源、行动责任如何划分和承担等。要实现政府指挥系统和各部门指挥系统的有机衔接，通过具体的规定来融合各部门之间的联合行动，做到一旦发生事件，各相关部门能根据预案立刻采取有效联合行动。其次，在预案修编中，为了提升预案质量，应该转变编制方式，从以往“以部门为本”的编制方式向“以突发事件为本”的编制方式转变，围绕特定突发事件，涉及到的相关部门共同参与来编制预案，为部门协同联动行动奠定基础。第三，以演练促协作。预案中对各部门职责和策略的规定还需要通过预案演练来进一步完善，在演练中发现预案的缺失，不断提高预案的科学性和可操作性。政府应急管理机构应定期举行综合应急演练，将预案中部门协作在实践中不断进行磨合，进一步加强部门协调，理顺和完善协作机制。

(三)通过组织机制、会商机制实现各类危机信息重组共享

危机应对中的联动协同除了需要综合性的协调机构来加以保障外，还可以在危机应对的不同环节设计联动机制，如可以建立统一的综合性信息中心平台和信息共享机制，实现对危机信息的整合。如日本非常重视在组织结构上建立统一的权威性信息管理机构——内阁情报调查室，来完成平时或灾害发生时灾害信息的迅捷获取、分析、处理和有效利用，以推动各具体管理部门的高效协同。统一的权威性信息管理机构、覆盖各层级的信息整合机制使日本上下各部门都能综合利用其它部门的全部真实情报，从而能够正确应对灾害，使日本灾害治理成效显著。［3］我国应该积极借鉴发达国家在危机信息管理方面的整合机制，构建综合性的信息中心平台和常设性的会议机构，强化对信息进行整合和综合使用的力度，同时对当前的信息管理进行功能升级，突破仅仅限于隐患危害数据的收集和整理的层次，建设一个涵盖紧急事务管理信息、地理信息、人力资源信息、后勤信息、综合性的救灾资金管理信息等在内的危机信息管理体系，使灾害管理信息囊括灾情信息、救助条件、救助物资、救助人员、救助手段等各方面，为危机决策和应急处置与救援工作提供信息支撑。

(四)利用现代信息技术搭建协同联动桥梁

在我国，危机信息基本遵循“条块关系”的行政结构，按照“乡镇—县—市—省—中央”五个层级逐级上报，各种危机应对的指令、措施、资金、物资等则随后逐级下发，这种信息传递渠道存在层级过多、经手部门过多的弊端，一方面降低信息传输的速度，另一方面，层级过多、部门过多的传输环节又加大了区域之间和部门之间进行联动协作的难度。因此，应该适当调整以往必须分部门层层上报的机制，利用现代信息技术条件，允许在横向和纵向的信息报告制度上进行灵活创新，一是打破旧的分层级和分部门上报的做法;二是改革单向化的信息沟通体制，建构双向化的多渠道信息沟通机制，形成纵横交错、四通八达的沟通网络，确保各主体间信息沟通畅通，从而推进联动协作行为。现代信息技术的发展为这种新型信息沟通机制提供了极大的可能性。第一，现代信息网络基础设施的广覆盖和立体架构能够消除危机信息传输的信息空白和死角;第二，庞大的基层信息监测点不仅能获取丰富的危机信息，同时也能将危机信息数字化，便于现代信息技术的传输;第三，现代信息技术的发达极大提高了信息的分析和加工能力，为实现双向信息沟通提供了技术支持。通过合理使用现代信息技术，能极大地克服传统行政体制的传递障碍，实现危机应对中的协同和联动。

［1］陈彪，邵泽义，蒋华林．试论区域联动机制的建立——立基重大灾害与风险视阈［J］．电子科技大学学报(社科版)，2008(6)．

［2］杨解君．特别行政法问题研究［M］．北京:北京大学出版社，2005．

［3］李俊，聂应德．日本灾害信息系统及其运作:经验与启示［J］．东南亚纵横，2009(2)．

Some Considerations on Building the Crisis Response Synergism and Interlock Mechanism

HUANG Xiao－yong
(Department of Politics and Law，Party School of the CPC Central Committee，100091)

The complexity and intensivism of modern society ferments composite crises and disasters，calling for the establishment of integrated crisis response mechanism．In the traditional government structure，the managerial barriers，regional barriers and barriers between vertical levels or horizontal departments have seriously restricted the forming of integrated crisis response mechanism，and too much“high－rank interference”is needed for actualizing synergism and interlock．It is necessary to break through all these barriers from the organizational construction，design of interlock mechanism，information resource sharing，and application of information technology，so as to establish an integrated crisis response mode．

crisis management;managerial barrier;synergism and interlock

C933

A

1674－0599(2011)04－0098－05

2011－06－06

黄小勇(1970—)，男，湖南郴州人，中共中央党校政法部副教授，研究方向为公共管理理论、组织理论等。

(责任编辑:朱文鸿)