开发区的创建与发展：中央与地方的互动——以秦皇岛经济技术开发区为例

丁莉婷

中国开发区的产生与发展是与改革开放紧密联系在一起的。设立开发区是中国改革开放的创举，是邓小平理论指导下的伟大实践。开发区设立的初衷是“在特定区域实行特殊政策、特殊体制，在整体环境不具备的条件下，在局部环境上努力创造适应市场经济要求的制度环境”①李森等：《困境和出路——转型期中国开发区发展研究》，中国财政经济出版社，2008年，第159页。，“一方面打开渠道，一方面积累经验”②中国开发区协会会长刘培强2007年6月13日的讲话“中国开发区的发展历程和趋势”，http：//www．sx．chinanews．com/jc/2009/0121/175．html，2010年7月21日访问。。可见，开发区是中国改革开放进程中由计划经济体制向市场经济体制转轨的一个“突破口”，也是推进渐进式改革的重要步骤。因而创立之初开发区被赋予的功能定位是中国对外开放的“窗口”、改革的“试验田”和经济发展新的增长点。既然是改革的“试验田”，就必然具有创新性、前瞻性与引领性的特点，这也是开发区之所以在体制创新、产业结构调整、经济增长模式等方面不断实现跨越式发展、创造丰富经验的原因。因此，对开发区的研究大多集中于以体制创新为对象的管理视角的研究、以产业发展为对象的经济视角的研究以及以开发区未来发展走向为对象的发展视角的研究。作为地方政府的派出机构，开发区是中国政治体系中一个独特且重要的组成部分，因其诞生伊始就纠结于中央与地方关系的变化与转型之中①薄贵利在论述“改革开放以来我国中央与地方关系的调整”时指出，“进一步开放沿海十四个城市”是调整内容之一，中央向这些城市下放了诸多权力。参见薄贵利：《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社，1991年，第118页。而这些下放权力的最直接对象与受用者就是处于沿海开放城市最前沿的开发区。，而其近30年的发展历程同样贯穿着中央与地方关系的发展变迁。然而以往关于中央与地方关系的研究大多从中央政府或地方政府一方入手，鲜有以开发区为视角的研究。实际上，诚如本文题目所述，开发区的创建与发展正是中央与地方互动的结果，其发展过程也正是中央与地方关系变迁转型的过程。因而某种程度上，开发区充当了中央与地方关系互动的一个媒介。通过对这个“第三方”的研究，可以使我们跳出以往“非中央即地方”的研究模式，从而更全面、客观地审视中央与地方的互动过程，更深刻地理解中央与地方关系的内含。而且，这样一个兼具创新性、前瞻性与引领性的改革“试验田”必然吸收了诸多新鲜血液，这些新因子会作用于中央与地方关系，使之表现出与众不同的新动向。

本文以秦皇岛经济技术开发区为例，再现开发区创建与发展过程中中央与地方的互动历程，从开发区的视角审视中央与地方关系的变迁。

一、互动历程

秦皇岛是中国首批沿海开放城市之一，1983年从唐山分离建市，1984年便成为我国首批14个国家级经济技术开发区的建区地之一。建区之初，秦皇岛经济技术开发区面临着母城基础设施薄弱、技术落后、资金不足、人才短缺等重重困难。经过20多年的发展，其在区域经济建设上取得了显著成就。实现了从“低起点”向“高成就”的跨越。作为开发区，秦皇岛开发区并不是最成功的，笔者之所以把其作为研究对象，正是因其巨大的跨越——这种跨越为中央与地方关系的变化提供了广阔的空间，变化前后的对比也更加明显。本文以秦皇岛开发区为具体案例，试图通过对具有代表性的“点”的微观研究，来反映“面”的宏观面向，以此来审视开发区视角下的中央与地方关系。

秦皇岛开发区的创建是中央政府大力推进的结果，其发展更是时时伴随着秦皇岛市政府及其自身与中央政府的互动。因而秦皇岛开发区的创建与发展历程，就是中央与地方的互动过程。笔者把秦皇岛开发区与中央政府的互动划分为四个阶段。本文的目的是以开发区的创建与发展历程为切入点来审视中央与地方关系。因而本文存在着三个主体：开发区、地方政府与中央政府。既然是以开发区的创建与发展历程为研究对象，因而本部分主要着墨于开发区与中央政府的互动。然而由于开发区与地方政府有着紧密联系，使得此过程无法完全摆脱地方政府而成为中央政府与开发区的“独奏”。因此本部分的历程再现中，第一阶段侧重于地方政府与中央政府的互动，后三个阶段则主要关注开发区与中央政府的互动。

(一)第一阶段 (1984年至1991年)：中央政府主导推进，地方政府② 这里之所以使用“地方政府” (而未使用“开发区”)，是因为此阶段的前期秦皇岛开发区尚未建立，与中央政府对接的是秦皇岛市政府。因此，这里的“地方政府”具有两层含义，前期指秦皇岛市政府，后期指秦皇岛开发区。被动执行

此阶段是开发区初建阶段。前文已述，开发区不仅是中央政府非均衡战略的重要措施，也是从计划经济向市场经济转轨的“突破口”，更是中央政府培育经济增长点的沃土。因而对于推进开发区的建设，中央政府表现出极高的积极性，具体表现为优惠政策的提供与具体事宜的指导。

中央政府给予开发区大量的优惠政策，“扩大利用外资项目审批权限；对外商投资的生产性企业，所得税减按15％征收；在国家统一政策指导下，自主经营进出口贸易；在一定期限内，区内进口建筑材料、自用的交通工具和办公用品减免关税；在一定期限内，开发区财政收入全部留作开发基金……”①秦皇岛经济技术开发区地方志编纂委员会编：《中国·秦皇岛经济技术开发区志 (1984—2003)》，海天出版社，2004年，第2页。除了政策优惠，中央政府对开发区的具体规划与筹建也是“事必躬亲”，主导推进者的角色尽展无遗。以秦皇岛开发区为例，从建立之前的准备阶段到选址建区的实施阶段，主要领导人无不亲力亲为地参与其中。1984年沿海部分城市座谈会召开后，国务院批准几个有条件的沿海开放城市兴办国家级经济技术开发区，秦皇岛便是其中之一。为了保证中央决策的有效贯彻，时任国务委员的谷牧于4月专门召集河北省政府和秦皇岛市党政领导到北京，传达沿海部分城市座谈会精神，并对秦皇岛的经济技术开发工作做了重要指示。谷牧分析了秦皇岛开展经济技术开发工作的优势并明确指出了发展方向。秦皇岛市委、市政府认真学习总结了谷牧的指示精神，拉开了秦皇岛市经济技术开发工作的序幕。②参见秦皇岛经济技术开发区地方志编纂委员会编：《中国·秦皇岛经济技术开发区志 (1984—2003)》，第38—39页。

选址阶段中央政府的主导作用更加凸显。1984年国家城乡建设环境保护规划研究所和秦皇岛市规划局经过考察和论证提出了《关于秦皇岛市经济技术开发区选址的初步意见》，经过详细讨论，决定以秦皇岛市火车站北为推荐方案。当时中央对秦皇岛开发区的选址问题十分关心。时任国务院特区组组长何椿霖、国务委员谷牧、中央政治局委员宋任穷、国务院副总理姚依林、万里先后来秦对选址情况进行视察，并多次进行了具体指示。曾有领导人表示“秦皇岛经济基础薄弱，经济技术开发区不能搞在市里面”。并最终由另一位领导人拍板决定了秦皇岛开发区的选址，放弃了先前经过详细论证的方案。③《中国·秦皇岛经济技术开发区志 (1984—2003)》，第41页。可见，此时的秦皇岛开发区几乎没有自主性，对中央政府的决策是被动执行。

较之中央政府的积极推动，地方政府远没有表现出如此之高的积极性。据秦皇岛开发区一位老领导回忆：“开发区是个新生事物，我的思想认识虽然不是十分到位，但在思想深处还是接受的。可是，相当一部分同志还不如我哩，一提开发区，不住地摇头，有的甚至认为，开发区是资本主义产物，不仅不敢接触，而且躲得远远的。令人费解的是，一些领导同志对开发区支持不够得力，个别领导还加以指责，专挑毛病，不看长处，让我们这些在开发区工作的人，心里很不踏实。”④依据对原秦皇岛开发区建设公司 (秦皇岛经济技术开发区前身)总经理的访谈，访谈日期2010年7月20日。而且，面对这样的新生事物、面对当时的重重困难，“说那时候开发区人满怀信心、满怀希望、信心十足、信心百倍，其实有些牵强，因为这里毕竟只有一片素面朝天的黄土地，在计划经济依然占据主导地位的大环境下，开发区还只是个新鲜而又陌生的概念，对大多数普通人来说，还只是个遥远的未知数。大家在环境优越得多的市区生活得好好的，有多少人情愿来这里开荒，应该可想而知了”。⑤王海津：《秦皇岛经济技术开发区的崛起之路》，http：//kfq．people．com．cn/GB/55140/57492/57539/ 4173664．html(人民网)，2010年7月20日访问。可见，建立之初，很多人对开发区是不理解、不认同的。因而某种程度上，此时秦皇岛开发区的动工、建设，更多是被动执行中央决策的需要。

可见，本阶段开发区的发展更多是中央政府主导推进、大力支持的结果——无论是大量优惠政策的支持，还是准备阶段的指明方向，抑或是选址建区阶段的“力排众议”……与之形成鲜明对比的是开发区的被动态度，人们对这一新生事物尚未完全认识、接受，种种工作的推进更多的是对中央政府决策的被动执行。

(二)第二阶段 (1992年至1994年)：中央政府权力下放，开发区开始主动探索发展路径

1992年邓小平南方谈话掀起了中国对外开放的又一次高潮。随着这股强劲的发展潮流，开发区迎来了蓬勃发展的黄金岁月——利用外资的数量和水平大幅提高；引进项目的技术含量和档次提高，很多项目填补了国家空白，占据了国内同行业的技术制高点；外商的投资热 点出现了由特区向开发区转移的趋势……在这期间，国家级开发区的经济总量以超常规速度增长，实现了质的飞跃。这种超常规的发展一方面得益于对外开放及优惠政策力度的增大，诸多外资纷纷涌入开发区；另一方面则得益于中央政府对开发区的权力下放。这种权力下放体现在两个方面，一是具体的权力下放，如1993年秦皇岛开发区开始享有颁发“外商投资企业批准证书”的权力①《中国·秦皇岛经济技术开发区志 (1984—2003)》，第127页。、开发区自身利用外资项目的审批权限扩大，可大体上比照经济特区的规定执行……；另一方面则是一改第一阶段“事无巨细、事必躬亲”的领导模式，不再对开发区的各项事务“一一过问”，而是以制定宏观战略的方式指明发展方向，具体措施则由开发区根据自身情况自主制定。如是，开发区拥有了一定的自主权，开始主动探索发展路径。如邓小平南方谈话之后，中央政府要求开发区在新形势下实现两个转变：从依靠政策优势向依靠综合环境优势转变；从吸引外资的经济效益向吸引外资的质量效益转变，工作重点是从土地经营转变到资本经营和技术经营上来，从经济开发转向经济和技术开发并重上来。②根据中央政府的指示，秦皇岛开发区经过反复研究，结合自身情况，提出了符合自身发展的具体举措，即坚定不移地发展高新技术产业，实现“以高新技术为导向，以现代工业为基础，第三产业协调发展的外向型经济区”为目标的战略构想。此外，20世纪90年代以来，中央政府提出了从粗放型经济增长转变到集约型经济增长的要求。在这一大背景下，为了促进发展，秦皇岛开发区及时改变发展战略，由原来的“拣到篮子里就是菜”，转向重视单位产出，追求引进项目的规模效应；重视质量产出，追求引进项目的科技含量；重视产业配套，追求引进项目的关联效应。而且，为了更好地发展，经国务院批准，此阶段秦皇岛开发区的面积扩大到5平方公里，并将扩大区域内的6个村成建制整体划入，使开发区的实际控制面积达到10．96平方公里。由于可控土地面积增加、自主权扩大，秦皇岛开发区的发展空间宽广了许多。于是，秦皇岛开发区在遵循中央宏观战略指导的前提下，在依照自身发展构想的基础上，在结合实际情况的条件下，创造性地实现了“筑巢引凤”和“引凤筑巢”相结合的方式，包片开发、垫资开发、融资开发多措并举。这种灵活机动且适于秦皇岛开发区实际情况的方式，大大加速了秦皇岛开发区土地开发和基础设施建设的步伐。到1994年底，新开发土地3平方公里，有近100家三资企业投产。

在中央政府权力下放和领导模式转型的促进下，秦皇岛开发区拥有了一定的自主性并不断增强，开始摆脱被动执行中央决策的行为模式，主动探索适合自身的发展路径。

(三)第三阶段 (1995年至1999年)：中央政府支持力度减小，开发区积极谋求发展空间

本阶段是秦皇岛开发区发展的关键时期，也是中央政府与秦皇岛开发区互动形式发生较大转向的时期。十几年的改革开放实践使中国对外开放的大格局已经形成，开发区的作用不再像改革开放初期那样突出，中央对开发区的政策作出了巨大调整。一方面，中央政府给首批国家级开发区的财政优惠政策到期，开发区税收不上缴、全部留用的优惠不再；另一方面，开发区利用外资的政策也发生了变化——外商投资企业进口设备不再免关税和增值税。这种政策上的“双轮刹车”，无疑给开发区的发展带来了不小的冲击。加之这一时期中国加入世贸组织的步伐不断加快以及东南亚出现经济危机，无不给开发区的招商引资工作造成了巨大压力。中央政府支持力度的减小与现实经济环境的冲击使秦皇岛开发区面临着前所未有的挑战。然而此时经济实力大大加强的秦皇岛开发区已不再是十年前“弱不禁风”的幼仔。面对前所未有的困难，秦皇岛开发区选择了自谋出路，积极发展。把发展路径从依靠中央政府政策支持调整为立足自身、积极发展、实现跨越。1995年，秦皇岛开发区在全国同类开发区中率先开。展了“第二次创业”，编制了《秦皇岛经济技术开发区“九五”期间经济社会发展纲要》，确立了“科技兴区”的战略方针和“项目是立区的生命线”的指导思想。喊出了“以人为本、奋发图强、卧薪尝胆、再创辉煌”的口号。靠体制创新、功能创新、服务创新，再造了开发区的新优势，实现了由政策优惠型向综合素质型的转化。为了实现发展空间的拓展，秦皇岛开发区在提升“自身素质”上下足了功夫。这一时期，为提高对区内企业的服务质量以吸引更多外资，秦皇岛开发区先后成立了外企服务中心、收费中心、企业合法权益投诉中心，对重点企业实行挂牌保护。为了创造良好的法制环境，组建了秦皇岛开发区法院、检察院；并于1997年进行了行政管理体制与机构改革，增强了体制优势。为了提高招商力度，先后成立了招商局、高新技术创业服务中心、大项目办公室，组建了驻北京、深圳等国内城市和德国、日本、韩国等国家的办事处 (联络处)。通过“第二次创业”，秦皇岛开发区引进外资项目226个、内资项目753个，实际利用外资4．82亿美元，占建区16年来的67．4％。秦皇岛开发区进入快速发展阶段。

可以看到，尽管本阶段中央政府的支持力度大幅减弱，但秦皇岛开发区并没有因此受到过多的影响，而是从发展战略、服务质量、法制环境、体制创新、招商措施等多方面积极谋求发展空间，并成功实现了从“瓶颈阶段”向快速发展阶段的转型。

(四)第四阶段 (2000年至今)：中央政府清理整顿，开发区自主发展并开始影响中央政策制定

本阶段是中央政府政策与秦皇岛开发区发展状况分野最大的阶段，也是二者互动关系发生最显著变化的阶段。本阶段的秦皇岛开发区在很大程度上已是自主发展，不仅自主制定发展规划①2006年，根据区域发展状况，秦皇岛开发区自主撰写了《秦皇岛经济技术开发区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对“十一五”期间开发区的发展进行了战略部署。，且在战略决策、区域规模、审批权限等方面都实现了自主发展：2000年秦皇岛开发区对山海关开发区实行统一管理；2002年海港区、抚宁县的26个村划归秦皇岛开发区管理，开发区实际控制规模达到56．72平方公里； 2002年秦皇岛开发区行使市级审批权……本阶段二者互动关系变化的最典型体现是中央政府清理整顿开发区与秦皇岛开发区二次扩区过程中的博弈。由于大规模建设开发区引起的“开发区热”造成了资源浪费、过度竞争和土地闲置等问题，从2003年开始，中央政府在全国范围内开展了大规模的开发区清理整顿，大幅度压缩开发区规模，严格土地市场管理，停止扩区批地。并于2003年连下三道通知②分别为国务院于2003年7月18日下发的 ［2003］30号文件《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、2003年7月30日下发的［2003］70号文件《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》和2003年11月3日下发的［2003］7号文件《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》。，严格整顿开发区用地问题。在这样的宏观背景下，秦皇岛开发区却提出了扩区81平方公里的申请。这一申请毫无疑问地被中央政府否决了。但秦皇岛开发区并没有就此“认命”，被动地遵照中央命令，而是积极争取市政府和省政府的支持，并通过有关领导做协调工作。在秦皇岛开发区的努力下，中央政府根据秦皇岛开发区的实际情况，同意扩区，但把原来81平方公里的扩区申请核减为16．08平方公里。在全国6000多个开发区消减至2000多个的同时，在中央政府连下三道命令严控土地之时，秦皇岛开发区却成功地实现了扩区。至此，秦皇岛开发区进入了大投入、大开发、大建设的跨越式发展阶段。

可以看到，无论是战略决策、区域规模，还是审批权限，本阶段的开发区都有了极大的自主权，已然走上了自主发展的道路，并对中央相关决策产生了积极影响。

二、互动？特点

在对秦皇岛开发区与中央政府互动历程的回顾中，我们不仅清晰地看到了秦皇岛开发区近30年的发展历程，更洞见了秦皇岛开发区与中央政府关系的变化轨迹。因而对二者互动历程特点的概括，实际上也是对中国近30年来中央与地方关系变化特点的一种映射。本部分笔者将在历程回顾的基础上，提炼出秦皇岛开发区与中央政府关系变化的特点。

(一)第一阶段：主导推进vs被动执行

本阶段的中央政府是主导推进者，无论是准备阶段的指明方向，还是选址建区阶段的“力排众议”，皆尽显主导者风采。而秦皇岛开发区则是中央决策的被动执行者。

此阶段的中央政府具有绝对权威，为了打开改革开放的局面，大力推动开发区建设。这种权威性一方面表现在地方政府即便不理解，也必须遵照执行；另一方面体现在地方政府缺乏自主性，地方政府是中央政府的完全服从者和执行者。

从二者的关系看，中央政府对开发区的生存发展起着决定性作用，而开发区却不能对中央政府产生任何影响。因为开发区是中央政府的政策产物，开发区的发展完全依赖于中央政府的政策支持，且中央政府的态度又完全决定着开发区的发展走向。

(二)第二阶段：权力下放vs主动探索

本阶段中央政府与开发区的角色都发生了变化。中央政府一改第一阶段“事事过问”的作风，开始逐步脱离微观层面的细枝末节而关注宏观层面的战略制定。这种转变实质上也正是中央政府向开发区放权的过程。开发区也已不再是完全被动的服从者与执行者，而成为了初具自主性与主动性的探索者。经过第一阶段的发展，开发区人逐渐认识并接受了这一新生事物，开始在中央政府宏观战略的指引下，结合本地实际，主动探索适合自身的发展之路。

从二者的关系看，中央政府对开发区的影响仍是巨大的、决定性的。因为本阶段开发区的迅速发展无疑缘于中央政府的大力支持。但较之第一阶段此时的开发区已经开始了根据自身情况探索有效发展路径的尝试。其自主性和积极性都显著提高。这里要特别强调的是，尽管显著提高，但这种自主性仍是有限的，仍是在中央宏观战略引领下的有限探索与尝试。

(三)第三阶段：支持弱化vs积极谋求

较之前两个阶段，本阶段二者的互动关系出现了明显转向——双方对开发区的态度都出现了较大变化。中央政府一改前两个阶段对开发区大力支持的态度，开始调整政策，减小对开发区的支持力度，出现了政策上的“双轮刹车”。面对支持力度的减小，秦皇岛开发区并没有消极被动地接受现实，而是积极谋求新的发展空间。实现了从被动执行到主动探索再到积极谋求的转向。较之第二阶段，秦皇岛开发区的主动性有了进一步提升，走向了独立发展之路并取得了成功。

从二者的关系看，中央政府的影响力度明显减弱。从第一阶段中央政府是开发区发展的决定性因素，到第二阶段中央政策仍是开发区发展的根本动因，再到本阶段支持政策的弱化不仅没有给开发区带来明显的不良影响，且其发展的根本动因也已经发生了变化——由中央政府的政策支持变为开发区的自主努力。这一变化过程正是中央政府对开发区影响不断弱化的反映。虽然本阶段开发区尚未对中央政府表现出明显的影响，但二者的发展走向已出现了从相同向相异的转变——前一阶段中央政府大力支持因而开发区迅速发展，本阶段中央政府支持政策虽较以前弱化而开发区发展依旧强劲。

(四)第四阶段：清理整顿vs影响决策

较之前一阶段，双方对开发区的态度出现了更明显的变化。中央政府限制开发区发展的力度有所增强，并最终以清理整顿的方式加以实施。但此时的中央政府已不再抱有绝对权威的心态，要求地方政府对其之命必行，对其之令必遵。而是允许地方政府可以适当地进行利益表达，并能够根据实际情况对政策进行调整。随着权限的扩大、实力的增强，开发区的自主发展意识和能力都极大提升。尽管面临中央优惠政策的削减，即便时逢中央政府的清理整顿，秦皇岛开发区的发展势头依旧强劲，并在此阶段实现了跨越式发展。本阶段的秦皇岛开发区已经基本上走出了以中央政策为依托的时代，进入了自主发展时期。离开中央政府的政策优惠，依旧发展迅速；没有中央政府的力排众议，仍然坚定前行；面对中央政府的支持弱化，积极谋求转型；直面中央政府的清理整顿，实现跨越发展。

从二者的关系看，此时中央政府对开发区的影响力发生了变化——从原来开发区的“天”变为现在对其影响力度弱化；同时，中央政府对开发区的态度也出现了变化，从原来要求对其命令的绝对服从到现在开发区可以有选择、有原则的变通。相反，开发区对中央政府的影响力与日俱增，不仅可以对其决策变通性地执行，甚至可以影响其政策制定。双方在互动过程中利益共识的达成，也使得中央政府的态度有所改变。

从四个阶段双方互动特点的关键词中，我们便可清晰把握双方互动历程的发展变化轨迹。主导推进——权力下放——支持弱化——清理整顿，中央政府对开发区的态度变化和角色转变轨迹跃然纸上；被动执行——主动探索——积极谋求——影响决策，开发区对自身发展的态度变化和角色转型同样清晰可见。此外，二者的相互影响关系也呈现出一个此消彼长的过程。详言之，角色转变上，中央政府从“事无巨细”的“大家长”变为了审时度势的宏观战略制定者；秦皇岛开发区则实现了从中央决策的被动执行者向具有自主性的独立主体的蜕变。态度转变上，中央政府从最初的大力支持变为清理整顿，从“特别偏爱”转为“等同看待”，从绝对的权威心态到允许开发区适度的利益表达；秦皇岛开发区则从最初被动地接受政策调整变为积极谋求发展空间，从对中央之令必遵到积极影响中央政策制定。中央政府对秦皇岛开发区的影响方面，从对开发区全面的、绝对的影响到影响力度减弱，再到允许开发区适度变通——影响力度逐渐减小；从秦皇岛开发区对中央政府的影响看，从无法影响到可以影响中央政府政策制定——影响力度显著增强。

阶段划分的梳理方法使我们清晰地看到了中央政府和开发区态度的变化及角色的转型，也为我们更真实地了解中国近30年中央与地方关系的变迁提供了参考。如若跳出这种细分的方法而换之以整体、宏观的视角来审视秦皇岛开发区与中央政府这段互动历程，我们会发现一个贯穿始终却极为特别的互动特点—— “一个中央”与“两个地方”的互动。在本文第一部分对秦皇岛开发区与中央政府互动历程的再现中不难发现，每一个阶段都同时纠结着秦皇岛市政府与中央政府的互动——无论是第一阶段前期秦皇岛市政府作为与中央政府直接对话的主体，还是第二阶段在秦皇岛市政府大力支持下实现的扩区，抑或是第三阶段在秦皇岛市政府支持下推进的行政管理体制与机构改革，乃至第四阶段秦皇岛市政府多方协调积极促成秦皇岛开发区的扩区……可见，秦皇岛开发区每一阶段与中央政府的互动过程中都少不了秦皇岛市政府与中央政府的互动。因为在作为“准地方政府”的开发区与中央政府的互动中，由于其在行政上受地方政府管理，所以开发区与中央政府的互动不可能摆脱地方政府这一行政有机体而独立运行。同时又由于开发区在经济管理权限、政策优惠等方面享有与市政府同等乃至更高的权利，因而地方政府难以对其进行全方位的管理。即就地方政府而言，其对开发区有管理职能，但其权限却又无法覆盖开发区的方方面面。开发区在诸多方面具有相对的自主性与较大的权限，地方政府无权干涉。换言之，二者的权力域既有重合，又有各自的专属区。而重合区与专属区之间的复杂联系又使得双方都不可能完全摆脱一方单独与中央政府互动。这就造就了开发区创建与发展过程中一个独特之处：始终是“一个中央”与“两个地方”的互动。

三、分析与评价

当身为“准地方政府”的开发区作为中央与地方关系的研究对象时，它必然具有中央与地方关系的一般性特征，但同时由于其特殊性，也势必会表现出特独之处。而前文笔者总结出的变与不变两个特点正是这种“一般性”与“特殊性”的再现。

就“一般性”而言，开发区与中央政府互动历程变化的特点不仅是开发区与中央政府关系变化的真实写照，更是中央与地方关系变迁的生动再现。因为诚如前文所述，开发区的诞生即为中央与地方关系变化的产物，而其发展同样纠结于中央与地方关系的转型。为了更好地说明开发区和中央与地方关系的密切联系，笔者将简要分析中央与地方关系的变迁对开发区兴起与发展的影响。

在对秦皇岛开发区与中央政府互动历程特点的概括中，可以看到，中央政府对开发区的态度经历了一个从极为积极主动向平淡化的转向；与之形成鲜明对比的，是秦皇岛开发区从消极被动向积极主动的转变。对于出现如此巨大转变的原因，有人认为是市场经济发展的必然结果，有人认为是放权让利带来了地方政府的角色转变，也有人认为是政治体制改革和经济体制改革双重推进的结果……然而无论从何种角度进行解读，都绕不开中央与地方关系这一最根本的制度性原因。实际上，开发区发展的每一个阶段都纠结于中央与地方关系的变化之中，且开发区与中央政府互动历程的变化也同样缘于中央与地方关系的发展与转型。

首先，开发区的兴起就是中央与地方关系变化的结果。改革开放初期，为了尽快实现从计划经济向市场经济的转型，为了尽快打开改革的局面、推进改革进程，中央政府采取了“从点到面”的非均衡发展战略。在这种“有步骤、非均衡、梯度分权”战略的指导下①参见杨小云：《论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验》，载《政治学研究》，2001年第2期，第15—16页。，出现了“不叫特区但可以实行特区的某些政策”②参见邓小平：《办好经济特区，增加对外开放城市》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1994年，第51—52页。的区域——经济技术开发区。因而从一开始，开发区就是中央政府下放权力的一种形式，就是中央与地方关系发展变化的产物。可见，中央与地方关系的变化是开发区兴起的制度背景。

第二，开发区的经济增长缘于中央政府的需求。纵观秦皇岛开发区与中央政府的互动历程，秦皇岛开发区的自主性不断增强，这种变化的最直接原因是秦皇岛开发区经济实力的增强。而这种实力的增强同样源自中央与地方关系的变化。中央政府对开发区的定位是经济增长点，为了实现这一目标，中央政府赋予开发区大量优惠政策，迫切期望开发区在经济增长上的出色表现。此外，为了实现经济增长的诉求，中央政府还使用了以“经济增长”为主要指标的考核机制。如此，地方政府便积极推动开发区发展，并形成了地方为经济增长而竞争的局面。因此，地方政府在政治晋升和财政收入的双重激励下，采取各种措施支持开发区发展。于是，中央政府对经济增长的迫切需求带来了开发区发展过程中中央政策与地方政府的双重支持。因此，开发区出现了“非常规”的跨越式发展，其自主性极大增强、积极性极大提高。需要指出的是，开发区积极性提高的背后，地方政府积极性的高涨实为更主要的推手。可见，开发区经济的高速增长，同样缘于中央政府与地方政府关系的变化——中央政府为了实现利益诉求，向地方政府下放权力；地方政府在完成中央政府命令的过程中，自身利益得到实现与满足，进而从单纯地落实中央命令变为主动寻求发展，中央与地方的关系出现了变化，并在此基础上完成了角色转换，成为地方经济发展的最有力推动者。

最后，二者出现态度转向的原因正是中央与地方关系的转型。随着开发区大量兴建，中央政府对开发区的扶持力度已有所弱化，开发区则表现为从消极被动向积极主动的转变。这种变化来自于中央与地方“二级”管理体制下双方对开发区影响作用的变化。从诞生之日起，开发区就处于中央与地方“二级”管理体制之下，即一方面，中央政府授予开发区相应的经济特权和优惠政策；另一方面，开发区却由地方政府实施管理。发展初期，开发区是中央政府实现经济增长的工具，因而中央政府对其给予极大的支持。但“分权让利”的改革以及以“经济增长”为指标的考核机制使开发区具备了背离中央角色定位的资源配置能力和内在驱动力，进而蜕变为地方政府实现政治与经济利益的工具。即在开发区的发展过程中，其从中央政府的工具变为了地方政府的工具，中央与地方在促进开发区发展中的效用大小发生了变化——从以中央政府为主变为以地方政府为主。中央与地方关系由此发生了转型。于是，对于这个已偏离设立初衷的开发区，中央政府的态度由积极主动变为平淡也就不难理解了；同样，地方政府主导下的开发区积极性不断提高也是情理之中了。可见，无论是开发区与中央政府最初的态度，还是转变后的态度，都离不开中央与地方关系的变化与转型；而二者态度的转变正是中央与地方关系转型的真实写照。

就“特殊性”而言，开发区与中央政府的互动始终处于“一个中央”与“两个地方”互动的特殊格局之中。这也正是本文开篇所言的跳出“非中央即地方”的研究模式意义之所在。因为在“非中央即地方”的研究模式中，两个主体似乎被作为一种无须言明的规则成为研究的前提，这在很大程度上缩小了研究范围，因为在现实政治生活中，开发区以及其他各类第三方已经成为中央与地方关系研究中不可忽视的重要主体。

因而对开发区的研究是一种综合“一般性”与“特殊性”的研究。这种研究不仅可以把握中央与地方关系一般性的纵向总体格局，同时也可以窥见地方政府与“准地方政府”之间相对微观的具有横切面性质的复杂互动。即从这一视角出发的研究不仅可以反映纵向的宏观格局，同时也可彰显横向的微观互动。因而这一研究视角可以使我们更全面、客观地审视中央与地方的互动过程，更深刻地理解中央与地方关系的内含。具体而言，开发区是中央政府与地方政府互动的媒介，经由这个媒介散射出的思想触角，不仅可以上达中央政府，同时可以下及地方政府，而对这个上达下及过程的探究本身就是对中央与地方关系的一种“归拢性”审视。其次，从开发区入手的中央与地方关系研究较之“非中央即地方”的研究模式更为复杂，因而全面——因在开发区与中央政府的互动中，不仅有开发区自身能动性的发挥，同时也纠结着地方政府与中央政府的互动与博弈，且在很大程度上，隐藏于开发区背后的地方政府的推动在开发区与中央政府的互动中占据着主导地位。因而对其进行研究是一种“多视角”的再现。再者，开发区本身就是中央与地方关系调整的产物，其命运发展同样取决于中央与地方关系的变迁，因而对其探讨又是一种“映射式”的研究。最后，选择开发区为研究对象的原因还在于其“试验田”和“经济发展高地”的定位，一般的地方政府在与中央政府的互动过程中通常存在诸多顾虑，更多时候会以更为隐性的方式与中央政府博弈。而具有“试验田”和“经济发展高地”地位的开发区却使地方政府减小了顾虑，因为他们可以利用开发区，以“实验”和“促进经济发展”的名义更大胆地与中央政府博弈。因而，以开发区为视角的研究可以透过“迷雾”，更真实地反映中央与地方关系的变化。而且，开发区“试验田”的地位使之成为诸多新制度、新体制的沃土，包围于种种“新因子”之中，开发区视角下的中央与地方关系也不可避免地会受到“新”的影响。因而，对其进行研究也是一种“创新性”的探索。

正是由于这是一种兼具“一般性”与“特殊性”的研究，是一种“归拢性”的审视、“多视角”的再现、“映射式”的研究、“更真实”的反映和“创新性”的探索，所以以开发区为视角的中央与地方关系的研究是重要且迫切的。但究竟如何把这种“归拢性”的脉络、“多视角”的全面、“映射式”的细节、“更真实”的写照和“创新性”的因素运用到对中央与地方关系的一般性研究中，是值得持续关注的问题。