新中国成立初期新疆实行民族区域自治的实践与启示

陈国裕

民族区域自治，是中国共产党正确处理中国民族问题的一项基本政策，也是中华人民共和国的一项基本政治制度。新疆维吾尔自治区是我国实行民族区域自治制度的一个缩影，具有典型性和代表性。首先，作为新中国成立之后建立的第一个省级民族自治地方，它的建立充分体现了以毛泽东为代表的中国共产党人正确解决民族问题，全面做好民族工作的政治智慧和远见卓识，既凝结着新民主主义革命时期党在民族问题和民族工作上积极探索实践的丰富成果，又展示了全面执政后党在民族问题和民族工作上不断创新发展的重大成就，并为以后广西、宁夏、西藏建立自治区，实行民族区域自治提供了经验，树立了榜样。其次，作为我国五大少数民族自治区之一，新疆维吾尔自治区辖区内还建立了5个自治州、6个自治县、43个民族乡，分别占全国30个自治州的1/6、120个自治县的1/20、1125个民族乡的3.7％①参见国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司：《中国民族统计年鉴》，民族出版社，2007年，第872、876、884页。，是全国唯一的集自治区、自治州、自治县三级民族自治地方架构和民族乡俱全的省级民族自治地方。因此，新疆实行民族区域自治过程情况更加复杂，任务更加艰巨，工作要求更加严格细致，方法步骤更加慎重稳妥。回顾和研究新中国初期党在新疆开展民族区域自治的这段历史，对于我们今天进一步坚持和完善民族区域自治制度，依然有现实的启示意义。

一、民族区域自治的筹划与酝酿

民族区域自治是指在党和国家统一领导下，以少数民族聚居地方为基础实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，体现了维护国家统一的原则和国家充分尊重和保护少数民族处理本民族内部事务权利的精神。

新疆地处祖国的西北边陲，新中国成立之初，与蒙古、苏联、阿富汗、巴基斯坦、印度等国接壤，边界线长达5600多公里，对于维护国家安全和统一，具有特殊重要的战略地位。新疆幅员辽阔，多民族聚居，多宗教并存，在166万多平方公里区域内，共同生活着维吾尔、汉、哈萨克、蒙古、回、柯尔克孜、锡伯、满、塔吉克、乌孜别克、塔塔尔、达斡尔、俄罗斯等13个世居民族，各民族群众分别信仰伊斯兰教、佛教、道教、喇嘛教、东正教、基督教等宗教，社会情况复杂。据1953年人口普查统计，新疆少数民族人口为449万，占全省人口的93.01％，其中维吾尔族人口361万，约占全省人口74％。①《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》下册，中共党史出版社，2000年，第1079—1081页。因此，实行民族区域自治解决好新疆的民族问题，成为党在新疆的一项极其重要的工作。

1949年9月7日，新中国成立前夕，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表所做的《关于人民政协的几个问题》的报告中，就国家制度涉及民族政策的重大问题正式提出：“我们主张民族区域自治，行使民族自治的权力，把各民族团结成一个大家庭”②中共中央统战部、中共中央文献研究室：《周恩来统一战线文选》，人民出版社，1984年，第139、140页。。9月21日至30日，政协第一届全体会议在北平召开，新疆省维吾尔族代表赛福鼎·艾则孜等以双重代表的身份即作为新疆少数民族的代表和新疆省的代表参加了会议。会议通过了由毛泽东主持起草的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第六章第五十一条明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”《共同纲领》具有临时宪法的性质和作用，它表明中国共产党和新中国第一代领导人从新中国成立之始就把民族区域自治纳入法制化轨道，作为处理民族问题的一项基本政策和国家的一项基本政治制度确立下来，也成为解决新疆民族问题的正确方略。

新疆国民党军政当局于1949年9月25日、26日宣布和平起义，人民解放军10月12日由玉门出发进军新疆，20日先头部队到达迪化（今乌鲁木齐市）。1949年10月12日，经中共中央批准，中共中央新疆分局成立，以王震为书记，新疆历史上首次建立起党的组织及其领导机构。11月28日至12月3日，彭德怀主持召开具有政治协商会议性质的新疆各族各界代表会议，议定新疆省政权机关为新疆省人民政府委员会。12月16日中央人民政府政务院第11次政务会议通过决议，批准新疆省人民政府委员会由33人组成，包尔汉·沙赫德拉任省人民政府主席，高锦纯、赛福鼎·艾则孜任副主席。

1949年12月17日，彭德怀主持召开了新疆省人民政府委员会成立大会暨第一次全体委员会议，讨论通过了《新疆省人民政府委员会目前施政方针》。《施政方针》共十条，其中第三条为坚决执行《共同纲领》所规定的民族政策。1950年3月22日，中央民族事务委员会致电新疆省，要求调查研究各民族的政治、经济、文化、教育和阶级、历史等情况及各民族之间的关系等，研究如何建立各民族自治区域的政权机关。③《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，中共党史出版社，2000年，第303页。新疆分局发出《关于春季地方工作的指示》，要求全疆各地认真学习《共同纲领》、《施政方针》、各项政策，进行详细确实的社会调查，有步骤地实行施政方针。这表明建立民族区域自治地方的筹划酝酿开始起步。1950年6月26日，周恩来在政务院第37次政务会议上讨论西北地区民族工作时强调：“我们根据《共同纲领》规定的民族政策来办事，基本上是成功的。”“我们主张实行民族区域自治。这样做对国家统一、民族团结有好处。各自治区政府应有少数民族人士担任领导职务。在各族各界人民代表会议中，应包括各方面少数民族的代表，人数的比例要有原则规定，少数民族代表的比例可以大一些。”①国家民族事务委员会政策研究室：《中国共产党主要领导人论民族问题》，民族出版社，1994年，第47、49页。这充分体现了党和国家对民族工作的亲切关怀与高度重视，及对民族区域自治工作明确而又具体的政策要求。

1951年2月5日，政务院发布《关于民族事务的几项决定》，要求各级政府认真推行民族区域自治。2月18日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上指出：认真在各少数民族中进行工作，推行区域自治和训练少数民族自己的干部是两项中心工作。②《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999年，第146页。1951年2月，中央《关于民族区域自治试行条例（草案）》和西北局民委关于推行民族区域自治的征询意见调查大纲下发。4月24日，政务院下发《关于人民民主政权建设工作的指示》，强调：“少数民族聚居地区的各级人民政府，应根据当地具体情况，认真地推行民族区域自治，适时地建立民族自治机构。”③《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社，1992年，第232页。遵照中央指示，新疆分局对新疆推行民族区域自治工作作出部署：（1）积极培养实行民族区域自治所需的干部；（2）召开分局扩大会议，研究实行民族区域自治的意见；（3）做好群众工作。同时，新疆分局在各族各界中组织座谈和讨论，广泛听取了解各方面对推行民族区域自治的意见和建议。

通过一系列座谈和讨论，新疆分局了解到由于长期遭受反动统治者的民族压迫，各族干部和群众对党的民族政策是非常拥护和支持的，对实现民族平等的要求是很强烈的。但在如何实现这一要求的问题上个别人认识上也出现一些偏激、错误的倾向以及提出存在严重政治错误的主张。这些错误意见大体上可归纳为三类：一是鼓吹新疆“独立”，成立“东突厥斯坦共和国”；二是主张新疆脱离中国，加入苏联，成为苏联的加盟共和国；三是要求新疆成为中华人民共和国的一个维吾尔斯坦加盟自治共和国。这方面的问题突出地表现在1951年3月初召开的“伊犁50余人座谈会”上。④《中国共产党新疆历史大事记》上册，新疆人民出版社，1993年，第51页。

伊犁座谈会情况反映到新疆分局后，王震、张邦英3月8日向西北局并党中央报告，建议召开一次新疆分局扩大会议，批判狭隘的民族主义倾向，在党的民族政策问题上统一思想。党中央和西北局分别复电新疆分局，同意召开分局扩大会议，并就民族区域自治工作作了指示。3月21日，西北局复电指出：新疆“各族劳动人民、大部分干部、青年知识分子是会拥护共同纲领，依靠共产党的领导，接受汉族干部的帮助，逐步实现正确的民族区域自治的……只要我们在党内外进行有效的思想教育工作，就完全有把握将大批的有民族主义倾向的地方干部说服教育过来，使极少数大土耳其主义分子孤立起来。”“多启发当地民族干部讲意见，多经过他们自己去认识党的民族政策及批判民族主义倾向的错误。王震同志讲话中，应就积极进行区域自治由下而上、由小到大积累经验，有条件的就先行试办，条件不够的就积极准备等多谈一点，启发大家多提积极意见，展开热烈讨论，然后做出一致的结论”。⑤《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第303页。3月31日，党中央复电强调：“（1）新疆省是多民族地区，不能看做维吾尔一个民族的聚居区，因此省人民政府只能是民族民主联合政府，不应成为维吾尔族为主的自治机关。此一原则必须明确地坚持和解释。（2）省内各民族聚居区，必须分别实行区域自治。此点必须强调指出以争取主动。（3）有关主张将全省各分成以维、汉、哈三族为主的三个等于行署或省的自治区，是不妥当的，不应再提出。（4）在会议中，要对正确或比较正确的民族干部，加以鼓励，然后对民族主义作适当批评（这是必要的）；但批评态度须注意分析与说理，须知：‘这种斗争是长期的，开始进行时尤必须理由充足态度适当’。”①《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第303、304页。

1951年4月13日至19日，新疆分局扩大会议召开。与会同志认真学习党的民族政策。许多民族干部运用学习和掌握的马克思主义民族观分析、批评错误主张。王震、徐立清作了分析引导性讲话，使与会同志一致认识到民族区域自治是中国在新的历史条件下实现民族平等的唯一正确道路。

鉴于分局扩大会议精神学习领会尚需时间，提高各族干部群众认识也有一个过程，推行民族区域自治还须分期分批培训各民族干部，中央要求新疆分局把民族区域自治的酝酿工作进行得再充分一些。根据中央指示精神，新疆分局决定在进行减租反霸斗争的同时，继续进行民族区域自治的酝酿工作，民族区域自治的推行工作放在土改完成后进行。

新疆分局扩大会议后，加强了各族党员干部学习党的民族理论和民族政策的教育，各族党员干部对实行民族区域自治的思想认识明显提高，为推行民族区域自治打下了牢固的思想基础。减租反霸斗争、土改试点工作在全疆各地深入发展，从政治、经济上削弱了封建势力，发展了生产，改善了各族群众生活，提高了党和政府的威信，为实行民族区域自治奠定了坚实的群众基础。革命和建设实践培养了一大批出身贫苦的本地民族干部，为实行民族区域自治准备好了必不可少的干部条件。剿匪和镇压反革命的胜利完成，巩固了各级政权组织，安定了社会秩序，为实行民族区域自治创造了一个良好的社会环境。为了进一步创造实行民族区域自治的条件，中央人民政府在1950年7月到1952年底，分别派出西南、西北、中南、东北4个访问慰问团，有关地方各级政府也派出了访问团、慰问团、工作团，到民族地区进行访问，加强各民族间的交流沟通，做增进团结的工作。1950年8月29日，中央西北民族访问团一行50多人赴新疆、甘肃、宁夏、青海等省访问，历时3个月。其间，于9月到南北疆视察慰问，在各族干部群众中产生了广泛而深刻的影响。新疆分局还根据中央民委要求，对新疆各民族的政治、经济、文化、教育和阶级、历史等情况开展全面调查研究；成立分局调查研究室，重点对新疆各民族的阶级关系、社会经济、人口分布等情况进行深入调查。调查报告汇编成《南疆农村社会》一书，对于新疆分局制定政策、指导工作产生了很好作用。

二、实行民族区域自治的筹备与试点

经过近3年的酝酿筹划，新疆开展民族区域自治筹备工作的条件逐渐成熟，特别是中央人民政府1952年8月8日颁布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，进一步明确实行民族区域自治的政策和方法，新疆实行民族区域自治的筹备工作启动。

新疆推行民族区域自治工作从酝酿阶段进入筹备阶段后，中央和西北局又及时指示新疆分局把推行民族区域自治的筹备工作当做巩固和加强民族团结的一项主要工作去抓，在土改工作完成后全面推进民族区域自治。新疆省民族区域自治筹备委员会在新疆分局领导下，积极着手各项筹备工作。

首先，大力开展党的民族区域自治政策的学习与宣传教育。1952年9月，广泛在全疆各族干部中组织学习中央有关民族区域自治的文件。为满足干部学习与群众宣传需要，筹委会先后编印维、汉、哈、蒙古、锡伯、俄等民族文字的政策文件、学习参考资料和宣传材料100370册，以及宣传民族政策的传单11种44万张下发各地②参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第349页。；采用报纸、广播、电影等群众喜闻乐见的形式向各族群众宣传民族区域自治政策。

同时，加大对少数民族干部和从事实行民族区域自治工作干部的培养和培训工作力度。早在1949年11月14日，毛泽东即指示彭德怀和西北局，要求青海、甘肃、新疆、宁夏、陕西各省省委及一切有少数民族存在地方的地委，都应开办少数民族干部训练班，或干部训练学校，应大量吸收和培养少数民族干部，特别强调“要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的”①《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社，1987年，第138页。。他身体力行，亲自批准维吾尔族干部赛福鼎·艾则孜加入中国共产党。赛福鼎是1949年10月15日向党中央提出志愿加入中国共产党申请的，仅隔8天，毛泽东于23日即批示同意赛福鼎入党②《建国以来毛泽东文稿》第1册，第86页。；新疆分局成立后，在12月23日即毛泽东批示两个月后，由王震主持完成了赛福鼎等15人履行入党的全部手续。中央打破惯例，安排赛直接参加中共中央新疆分局领导工作，为培养使用少数民族干部树立了光辉典范。1950年，政务院颁发《培养少数民族干部试行方案》，明确提出要普遍而大量地培养各少数民族干部的方针。根据这一方针和新疆的实际需要，新疆分局一方面送一批少数民族干部到内地民族学院学习培训，一方面积极开办各级民族干部学校和民族干部培训班，多渠道培养少数民族干部。1953年6月至9月，新疆分局在省干校开办了民族区域自治干部培训班，先后对各地选派的296名维、哈、柯、回、蒙古、塔、锡、达、满等民族的在职干部和部分积极分子及爱国人士进行培训。同时，各级党组织还特别注意从镇反、减租反霸、土改、抗美援朝运动涌现的积极分子中发现、培养少数民族干部。到1955年新疆维吾尔自治区成立时，全疆少数民族干部已由解放初期的3900多名扩大到46000多名，增加了11.8倍，为在新疆全面推行民族区域自治提供了组织和干部保障。

为使新疆各级民族区域自治的筹备工作和将来的各级自治机关能规范有效地开展工作，筹委会会同有关部门制定了各级筹备机构的组织条例和相当于县、区、乡级民族自治区政府组织条例（草案）。做了建立各级民族自治区所需物质条件的初步准备工作。

新疆实行民族区域自治的筹备工作也遇到不少困难和问题。当筹委会就拟定的《实施计划》在各族各界中进行讨论和征求意见时，一些人反对调整阿图什县、伊犁专区行政区划照顾柯尔克孜族和哈萨克族自治区；主张省级自治区的名称使用“维吾尔斯坦”、反对继续沿用“新疆”这一地域名称。

党中央对此十分重视，对新疆分局1953年1月25日上报的《实施计划》及时作出指示给予指导。1953年4月2日，新疆分局召开常委会议传达党中央的指示，中央强调新疆实行民族区域自治要注意以下几点：（1）新疆有13个民族，其中又以维吾尔族为主，因此，在实行民族区域自治过程中或实现民族区域自治以后，维吾尔族必须主动照顾其他兄弟民族。同时，由于哈萨克自治区内也有13个民族成分，因此，哈萨克族也要照顾该自治区范围内的其他少数民族。这样，才能有利于团结。（2）必须贯彻“慎重稳进”的方针。实行民族区域自治时，不仅要照顾目前的聚居情况，而且必须照顾将来的发展条件，以利于各民族在经济上、文化上的发展。（3）新疆的名称不改，行政地位相当于省级，属中央领导。伊犁划入哈萨克族自治区内。实行民族区域自治的步骤应改“自下而上”为“由小到大”更为明确。为照顾柯尔克孜族将来的发展，应在该民族自治区附近适当划给一部分农业区。③参见《中国共产党新疆历史大事记》上册，第91页。

4月13日，党中央对新疆实行民族区域自治又作出重要指示：（1）在新疆实行民族区域自治是一项极为重大的政治任务，必须加强党的领导，为把准备工作做好，可在土地改革基本结束以后，先从维吾尔族以外的其他少数民族聚居区进行。在此基础上再筹建全省范围内的民族区域自治。（2）在实行民族区域自治和进行民族政策宣传教育中，必须强调爱国主义教育，这在新疆有更为重大的实际意义。（3）维吾尔族在新疆如同汉族在全国范围内团结、帮助、照顾各少数民族一样，来团结、帮助、照顾新疆境内的其他少数民族。只有这样，才能通过推行民族区域自治，更进一步地加强和发展新疆各族人民的团结合作。①参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第310—311页。

1953年6月1日至9日，新疆分局召开扩大会贯彻党中央的重要指示。对柯尔克孜族和哈萨克族自治区的区划和省级自治区的名称等问题进行讨论，形成共识：（1）将阿图什县、伊犁专区分别划入柯尔克孜族自治区和哈萨克族自治区。因为它有助于柯尔克孜族、哈萨克族的将来发展，也更能使其他少数民族从事实上真正体验到维吾尔族对他们的帮助照顾。（2）省级自治区的名称不宜使用“维吾尔斯坦”，因为它既容易同历史上民族分裂主义分子在新疆所搞的“东突厥斯坦”相混淆，又不能同国际上某些国名中使用“斯坦”的独立国家相区别。同时，它不符合新疆多民族居住的的实际情况，也不利于各民族之间的团结。（3）省级自治区应继续沿用“新疆”这一地理名称。新疆建省前，一直被称为西域。1884年建省后改称新疆。其原因在于1865年浩罕阿古柏侵入新疆，沙俄也趁机出兵占领伊犁。左宗棠领兵收复新疆，提出“他族逼处，故土新归”的论断。建省后遂改用新疆之名，含有收复失地的纪念意义。因此，鉴于“新疆”这一名称的政治含义以及各族群众和国内外普遍接受的事实，继续使用有利于维护祖国统一和民族团结。

会议对省级自治区是否冠维吾尔族族名的问题也进行了讨论。会议确定除建立以维吾尔族为主的省级自治区，还要建立1个行署级、4个专署级、6个县级，以及若干个区、乡级的其他民族自治区。

鉴于新疆实行民族区域自治筹备过程中存在的主要问题已得到解决，具体实施民族区域自治计划的时机和条件已逐步成熟，新疆分局决定开展民族区域自治的试点工作。1953年9月，从省干校民族区域自治干部培训班结业的284名学员编为3个工作团，由筹委会安排分赴鄯善县东巴扎乡回族聚居区、霍城县伊车嘎善乡锡伯族聚居区、乌苏县四棵树乡蒙古族聚居区进行试点。经过2个多月的试建工作，先后建立起相当于乡级的鄯善县东巴扎回族自治区、霍城县伊车嘎善锡伯族自治区和相当于区级的乌苏县吉尔格勒特郭楞蒙古族自治区。通过总结试点经验，全省有建立民族自治地方任务的地区，逐步开始推行先乡、区级，后县级，再专署级和行署级的民族区域自治机关建立工作。

三、乡、区、县、专署、行署五级民族区域自治工作全面展开

1953年11月20日，新疆省人民政府举行第19次委员会议暨第111次行政联系会议，讨论通过实行民族区域自治的4个文件和全省推行民族区域自治的实施安排。12月1日，省人民政府公布了《新疆省推行民族区域自治筹备委员会条例》。12月11日至15日，新疆分局召开区、乡级民族区域自治试建工作会议，在认真总结试建工作基础上，决定进一步在全省范围内实行民族区域自治。12月22日，政务院对《新疆省民族区域自治实施计划》和《新疆省民族区域自治实施办法》作出批复同意实施②参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》下册，第1007页。；批准新疆除建立以维吾尔族为主体的省级自治区外，还可根据哈萨克、柯尔克孜、蒙古、回、塔吉克、锡伯、索伦（达斡尔）等民族的人口多少，分布情况分别建立行署、专署、县、区、乡五级民族自治区。要求本着“慎重稳进、充分准备、由小到大、逐步推行”的方针，有计划有步骤地一级一级建立民族区域自治地方。

在政务院批复精神指导下，新疆实行民族区域自治工作分步骤分阶段全面展开进行。

第一阶段，建立相当于乡、区两级的民族自治区。从1953年12月至1954年7月，分别在昭苏县、莎车县、叶城县、皮山县、特克斯县、阿勒泰县建立了柯尔克孜、塔吉克、蒙古3个民族的7个乡级民族自治区；在伊宁县、和硕县、特克斯县、昭苏县、塔城县、额敏县建立了回、柯尔克孜、蒙古、达斡尔4个民族的6个区级民族自治区。

第二阶段，建立县级的民族自治区。从1954年3月至1954年9月，相继建立了焉耆回族自治区、察布查尔锡伯族自治区、木垒哈萨克族自治区、和布克赛尔蒙古族自治区、塔什库尔干塔吉克族自治区、巴里坤哈萨克族自治区等6个县级民族自治区。

第三阶段，建立专署级的民族自治区。从1954年6月至1954年7月，相继建立了巴音郭楞蒙古族自治区、克孜勒苏柯尔克孜族自治区、昌吉回族自治区、博尔塔拉蒙古族自治区等4个专署级民族自治区。

第四阶段，建立相当于行署级的民族自治区。由于哈萨克族主要分布在伊犁、塔城、阿山（阿勒泰）3个专区，据1954年统计，这3个专区的哈萨克族人口分别占3个专区总人口的51.5％和全国哈萨克族人口的85％。在地理位置上，3个专区又连成一片。从历史上看，这里是新疆三区革命的策源地，从1944年起3个专区的经济、文化、教育、政治、军事等事务就紧密地联系在一起。

党中央综合考虑上述情况，批准建立行署级的哈萨克族自治区。4月20日至21日，新疆分局和省人民政府又召开伊犁、塔城、阿山各族各界座谈会，开始进行各项筹备工作。

筹委会经过半年的努力，各项准备工作基本就绪。1954年10月30日，党中央又就建立哈萨克族自治区的有关问题电报指示新疆分局：（1）自治区的名称，同意定为伊犁哈萨克族自治区；（2）对伊犁哈萨克族自治区与博尔塔拉蒙古族自治区的关系，同意由新疆省委托伊犁哈萨克族自治区代管博尔塔拉蒙古族自治区。①《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》下册，第1012页。1954年11月22日至28日，伊、塔、阿三区各族各界人民代表会议在伊宁召开，会议宣告伊犁哈萨克族自治区成立。至此，新疆省级以下民族自治地方建立工作全部完成。

四、省级以下民族自治地方的规范调整和省级自治区的成立

在建立伊犁哈萨克族自治区后，新疆推行民族区域自治工作主要有两项任务：对已建立的各乡、区、县、专署、行署级民族自治区进行规范调整；筹备建立省级自治区。

首先是规范名称。在推行民族区域自治的初期，国家将自治地方一律统称为自治区，并分为省级、行署级、专署级、县级、区级和乡级等六级。1954年7月16日，中共中央统战部下发《关于县以下民族自治地方暂缓建立和改变等问题的指示》，指出宪法草案把民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级②参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》下册，第1011页。。1954年9月20日《中华人民共和国宪法》颁布，以国家根本大法形式明确规定我国的民族自治地方是自治区、自治州、自治县。同时，国务院要求：县属区、乡两级民族自治区，凡符合建立自治县条件的改建为自治县，其余的一律改建为民族乡。1955年2月5日，新疆省人民政府发布《关于统一规定本省原相当于县暨县以上各民族自治地方自治机关名称的命令》，对已建立的各级民族自治区进行规范调整，将相当于行署和专署级的民族自治区改为自治州，相当于县级的民族自治区改为自治县，相应的民族自治区人民政府依次改为自治州人民委员会，自治县人民委员会③参见《中国共产党新疆历史大事记》上册，第112页。。1955年7月7日，新疆分局发出《关于改变本省相当于乡、区级各民族自治区的意见》，对乡、区级民族自治区名称进行规范，更改为民族乡④参见《中国共产党新疆历史大事记》上册，第105页。。此后，新疆已建立的27个民族自治地方，包括9个乡级、7个区级、6个县级、4个专署级和1个行署级的民族自治区的行政名称全部完成了统一规范。

其次是区划调整。在实行民族区域自治的过程中，不仅考虑到各民族的历史与现状、民族聚居的特点，同时还从有利于各民族共同繁荣发展的长远利益出发，在行政区划上着重对人口较少民族又做了必要的照顾和适当的调整。

当新疆的哈萨克、蒙古、柯尔克孜、回、塔吉克、锡伯等少数民族先后实现了民族区域自治后，维吾尔族实行民族区域自治的问题就突出地提到了议事日程上。1954年8月18日，新疆分局就相关问题请示中央。11月13日，中央就维吾尔族实行民族区域自治的问题向新疆分局发电指出，新疆自治区实际上是以维吾尔族为主的自治区，但为了维吾尔族便于团结新疆境内的其他少数民族，使维吾尔族在工作中更主动，自治区的名称，叫做“新疆自治区”以不加维吾尔族为有利。如果维吾尔族和其他少数民族愿意叫“新疆维吾尔自治区”的话，也可以考虑。此事请分局在党内外更大范围内征求意见后再报中央决定。①参见新疆自治区档案馆藏：新疆分局办公厅1954年75号卷（永久）。这个电报精神充分表达了中央对新疆各族人民的尊重、理解和处理民族区域自治问题时的慎重与细致。新疆分局根据中央指示精神，1955年1月20日发出《关于成立省级自治区的指示》，要求全党认识到建立以维吾尔族为主体的省级自治区，是新疆地区党的一项重大政治任务。并指出建立省级自治区的目的就是提高各族群众对统一的多民族的祖国大家庭的认识和爱国主义的觉悟，加强和巩固各民族间的信任和团结；进一步发挥维吾尔族和其他各民族的积极性，使各民族人民的政治、经济和文化事业获得进一步的发展，使各民族人民逐步地过渡到社会主义。部署各级党委在上半年完成建立全省以维吾尔族为主体的自治区的各项准备工作。②参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》下册，第345页。

在新疆分局领导下，1955年2月3日，省级自治区筹备工作机构成立，着手进行建立省级自治区的各项筹备工作。要使工作得以顺利进行，关键在于提高各族人民的爱国主义觉悟，增强民族团结，使全疆各族人民真正了解到成立省级自治区的好处和重大意义。为此，筹备工作机构采取多种形式，在全疆范围内大张旗鼓地进行党的民族区域自治政策、爱国主义和民族团结的宣传教育。

另外，省级自治区的名称也是一个重要问题，关系到省级自治区的成立和成立后各民族的团结。关于省级自治区名称的其他问题都取得共识，意见仍然不一致的在于是否冠维吾尔族族名问题。经反复讨论和征求意见，比较一致的意见是：新疆已建立的各级民族自治地方都同时标明了地域名和自治民族族名，对省级自治区也应该取得一致，这符合《共同纲领》关于确定民族自治区名称的原则和规定。同时，维吾尔族干部群众有在省级自治区名称中冠以本民族族名的强烈要求和愿望。因而，可以在经过同其他少数民族的协商研究和充分听取意见之后，说服其他少数民族同意在省级自治区名称中冠以维吾尔族族名。这样既反映和照顾了维吾尔族在新疆的聚居和历史情况，又能够起到消除维吾尔族与汉族的历史隔阂，增强对中央的信任和建设新疆的责任感，调动维吾尔族的积极性等作用。1955年2月28日，新疆分局就此向中央发电请示。4月16日，中央作出批复，同意分局意见，省级自治区称作“新疆维吾尔自治区”。并指出：新疆在建立省级自治区过程中，务必深入地进行教育工作，除继续防止和克服汉族干部中的大汉族主义思想残余外，亦须防止和克服维吾尔族干部（特别是负责干部）中的大民族主义思想倾向。维吾尔族是新疆地区的大民族，在实行民族区域自治后，应该更加注意照顾其他少数民族，以利进一步增强新疆各民族的团结，进一步发展新疆各民族的政治、经济和文化事业。③参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第346页。

为了深入贯彻中央的批复精神，新疆分局决定将成立日期由原定1955年5月1日推迟到10月1日。又经过几个月广泛宣传和认真筹备，1955年9月13日，全国人民代表大会常务委员会举行第21次会议，批准国务院总理周恩来提出的议案，决定成立新疆维吾尔自治区，撤销新疆省建制。

1955年9月20日至30日，新疆省第一届人民代表大会第二次会议举行。会议选举产生了新疆维吾尔自治区人民委员会，赛福鼎·艾则孜为主席，高锦纯、买买提明·伊敏诺夫、帕提汗·苏古尔巴也夫为副主席。10月1日，新疆维吾尔自治区宣告成立，至此新疆建立民族区域自治地方的任务圆满完成。

五、新疆实行民族区域自治的特点

新疆在实行民族区域自治工作实践中，注意从新疆的实际出发，尊重和照顾各个民族的历史和现状，经过较长时间的思想酝酿和充分讨论，在克服思想分歧和取得思想一致的基础上平稳进行，体现了新疆工作的特点。

（一）在建立民族区域自治地方的过程中，高度重视并准确把握新疆本地民族关系的历史和现状，并从这一实际出发，采取了由小到大、逐步展开的推行方式。

通过调查研究，各级党委和政府对于新疆本地民族关系的历史和现状有了全面、准确的了解，新疆不仅土地面积辽阔，而且多民族聚居，各民族在分布上又是大聚居、小杂居和小聚居相互交错。基于这种实际情况，新疆实行民族区域自治采取了由小到大、逐步实行的方式。由小到大有两重含义：一是建立新疆各级民族自治地方是从基层建立民族自治地方开始，首先是建立乡、区级民族自治地方，然后依次建立县、专署、行署三级民族自治地方，最后建立省级民族自治地方；二是建立新疆各级民族自治地方是从人口较少民族开始，首先是人口较少的锡伯、塔吉克族，然后是人口相对较多的蒙古、回、柯尔克孜族，再后是人口较多的哈萨克族，最后是人口最多的维吾尔族。这种由小到大、逐步展开的推行方式，不仅增强了人口较多民族注意照顾人口较少民族的责任感，而且使人口较少民族从事实上体验到了人口较多民族的帮助和照顾，从而进一步促进和增强了各民族间团结合作。另一方面，下一行政层级民族自治地方先建立为成立上一行政层级民族自治地方积累了经验，培养了干部，起到了以点带面、正面示范和少走弯路的作用。

（二）新疆建立的各级民族自治地方，类型齐全、行政级别和隶属关系有自己的特殊性。

类型齐全反映在新疆是全国唯一拥有自治区、自治州、自治县三级民族自治地方架构和民族乡的自治区。多层重叠则体现在新疆维吾尔自治区不仅下辖伊犁、巴音郭楞、克孜勒苏、昌吉、博尔塔拉5个自治州，而且直辖塔什库尔干和巴里坤2个自治县；还表现在自治区下辖的伊犁、昌吉、巴音郭楞自治州，又分别下辖察布查尔、和布克赛尔、木垒、焉耆4个自治县。行政级别的特殊性，反映在新疆维吾尔自治区下辖的伊犁哈萨克自治州不仅与新疆的其他自治州情况不同，而且也与全国其他省（区）的任何一个自治州情况不同。伊犁州是全国唯一的既管地区、又管县的自治州，在行政级别和机构设置上实际享受着副省级的待遇。隶属关系的特殊性，表现在伊犁哈萨克自治州与博尔塔拉蒙古自治州之间从1954年11月至1979年9月，曾经存在着25年的代管关系。

（三）充分尊重和照顾少数民族的历史、生产生活习俗和聚居状况，多层次、多地方设立了民族自治地方。

新疆是典型的在一个人口多的少数民族聚居区，又分布着其他人口相对较少的少数民族聚居区的多民族地区。决定了新疆建立民族自治地方必然是多层次的，除建立新疆维吾尔自治区，还在辖区内建立了5个自治州和6个自治县；6个自治县中的4个又分别在伊犁、昌吉、巴音郭楞3个自治州辖区内建立。因历史、地理、经济的缘故，一些少数民族在新疆境内还形成大小不一的聚居地区，某一个少数民族又需要分别建立几个民族自治地方。如蒙古族建立2个自治州和1个自治县；哈萨克族建立1个自治州和2个自治县；回族建立1个自治州和1个自治县。另外，为了充分保障散居全疆、人口相对聚居，但聚居地域太小、人口太少，不宜建立自治地方和建立自治机关的少数民族的权益，作为民族自治地方的补充形式，还建立了16个民族乡。到1999年，新疆共建立（包括恢复和重建）43个民族乡，分布在29个县市辖区内。这种布局，与新疆民族分布、聚居状况和构成相适应，得到各族人民的一致赞同和热烈拥护。

（四）充分准备和酝酿，把建立民族自治地方同民族团结教育、爱国主义教育紧密结合起来。

新疆建立民族区域自治工作历时6年，其中用于酝酿和筹备的时间近4年。原因首先在于新疆是多民族聚居地区，民族团结历来是新疆开展任何一项工作的前提和基础。建立民族自治地方工作正是同民族团结教育紧密地有机地结合在一起。其次，新疆地处祖国边疆，与许多国家接壤，周边情况复杂，历史上国内外分裂势力一直图谋把新疆分裂出去。在实行民族区域自治过程中，出现了危害国家主权、统一与安全的一些错误认识和主张。因此，在实行民族区域自治过程中对新疆各族干部群众深入进行爱国主义教育有着重大的现实意义和深远的历史意义。由于坚持把爱国主义教育贯穿于实行民族区域自治的全过程，对分裂国家的错误观点和主张进行严肃斗争，提高和统一了各族干部群众的思想认识，增强了国家意识和公民意识，从而保证了实行民族区域自治工作健康顺利的进行并圆满完成。

（五）党中央针对新疆的实际情况，及时提出指导方针和工作原则，措施明确具体有力，切实可行；新疆在实际操作中，贯彻计划周密细致，制定法规条例加以保证，运行有效，这是建立各级民族自治地方任务圆满完成的关键。

中央对新疆工作的指导明确、及时、具体，措施有力，切实可行，体现在：（1）中央从新疆的实际情况出发提出实事求是，针对性很强的指导方针，对实行民族区域自治的酝酿、筹备、实施等不同阶段的工作都及时作出指示。如在酝酿阶段，中央就明确指示，新疆各民族聚居区必须分别实行自治、酝酿工作应进行得再充分一些等。进入筹备阶段，中央又要求新疆按照“慎重稳进、积极准备、逐步推行”方针认真规划、合理安排，在土改工作完成后再进行。到了实施阶段，中央又提出应先从维吾尔族以外的其他少数民族聚居区进行，抓好试建，步骤应是“由小到大”等。（2）中央对新疆民族区域自治工作中出现的问题无论大小，都高度重视，加以引导；同时充分尊重新疆干部群众特别是少数民族干部群众的意见和建议。如有关柯尔克孜族和哈萨克族两个自治地方的区划、维吾尔族和哈萨克族两个自治地方的名称、省级自治区是否冠维吾尔族族名等问题，都是在中央关心、引导下才得以圆满解决。（3）中央对新疆民族区域自治工作提出了高标准和严要求，强调新疆实行民族区域自治的过程，应是向新疆各族人民进行爱国主义和民族团结教育、注意克服大汉族主义和地方民族主义思想倾向、人口多的民族注意关心帮助和照顾人口较少民族的过程。实践证明，这些工作既是基础性、常规性的工作，又是管根本、管长远、管大局的关键性工作，丝毫不可掉以轻心。

新疆在贯彻实施民族区域自治过程中，各项工作力求做到全面安排，统筹兼顾，周密计划，制定法规条例以保证顺利实施，有效运行。新疆分局和省政府将实行民族区域自治工作当作系统工程，分为酝酿、筹备、实施三个阶段进行。为了保证各阶段、各项工作有章可循，有序进行，在中央指导下，新疆制定了《新疆省民族区域自治实施计划》《新疆省民族区域自治实施办法》《新疆省推行民族区域自治筹备委员会条例》《新疆省相当于行署暨行署以下各级民族自治区筹备委员会组织条例》和相当于乡、区、县、专署、行署、省六级民族自治区人民政府的组织条例等一系列法规条例，既弘扬了法制精神，增强了全社会法制意识，又为建立各级民族自治地方提供了可靠的法律保证。

六、新疆实行民族区域自治实践的启示

新疆实行民族区域自治的成功实践，大大地丰富了我们党民族工作的理论与实践，反映了新中国建立初期党在执政能力建设上的新发展、在执政水平上的新提高，对于我们今天坚持和完善民族区域自治制度，推进新疆跨越式发展和长治久安，仍有启迪作用。

（一）坚持和加强党的领导，是贯彻执行党的民族政策，实行民族区域自治的根本保证

党把马克思主义民族理论与中国实际相结合，提出用民族区域自治来解决中国民族问题，这是党代表各族人民根本利益执政理念在国家制度建设上的具体体现，是一个伟大的创举，同时也是一场深刻的社会变革。只有坚持和加强党的领导，用党的民族平等、团结、互助的政策教育武装各族干部群众，才能保证实行民族区域自治工作健康发展。新疆实行民族区域自治的历史进程生动地体现了这一真理，体现了党中央英明正确的领导和西北局、新疆分局以及各级党的组织坚强有力的工作。新疆实行民族区域自治从酝酿、筹备到实施的各个阶段、各个环节都及时得到党中央的亲切关怀和指导，保证了这项在新疆历史上史无前例的工作沿着正确的方向前进。党中央还多次提醒新疆分局，在新疆实行民族区域自治，必须加强党的领导。遵照中央指示，新疆分局牢牢把握实行民族区域自治的正确方向，始终坚持用党的民族政策教育武装各族干部群众，坚持重大举措、方案先在党内酝酿、科学决策，然后通过法律程序交由政府和有关部门实施。注意准确把握省情社情民情舆情，及时发现问题，首先统一党内在重大问题上的认识，然后再做广大干部群众的工作，达到统一思想、统一行动。

（二）加强民族团结，维护祖国统一是贯彻执行党的民族政策，实行民族区域自治的前提与基础

在实行民族区域自治过程中，新疆分局始终坚持加强民族团结、维护祖国统一的根本原则，坚决抵制和反对不利于民族团结、不利于祖国统一的错误立场和主张，纠正对党的民族区域自治政策的不准确、不正确的认识。

1957年8月4日，周恩来在全国人大民族委员会召开的民族工作座谈会上就实行民族区域自治的重要性作了极为精辟深刻的阐释，指出：“我们反对两种民族主义，就是既反对大民族主义（在中国主要是反对大汉族主义），也反对地方民族主义”。他强调：“实行民族区域自治，是我们解放以后在民族问题上的一个根本性的政策”，“我国为什么要实行民族区域自治，而没有实行民族自治共和国那样的制度呢？自治的形式在我国叫自治区、自治州、自治县，还有民族乡，在苏联叫自治共和国、自治省、自治州。这不单是名称的不同，制度本身也有一些不同，也就是实质上有一些不同”，“历史的发展使我们的民族大家庭需要采取与苏联不同的另一种形式。每个国家都有它自己的历史发展情况，不能照抄别人的。采取民族区域自治的办法对于我们是完全适宜的”。周恩来还特别分析了新疆维吾尔自治区的情况，指出：“在成立新疆维吾尔自治区时，我们没有赞成采用维吾尔斯坦这个名称。新疆不仅有维吾尔一个民族，还有其他十二个民族，也不能把十三个民族搞成十三个斯坦。党和政府最后确定成立新疆维吾尔自治区，新疆的同志也同意”，“在中国这个民族大家庭中，我们采取民族区域自治政策，是为了经过民族合作、民族互助，求得共同的发展、共同的繁荣。中国的民族宜合不宜分。我们应当强调民族合作，民族互助；反对民族分裂，民族‘单干’。我们民族大家庭采取民族区域自治制度，有利于我们普遍地实行民族的自治，有利于我们发展民族合作、民族互助。这样，我们才能够真正在共同发展、共同繁荣的基础上，建立起我们宪法上所要求的各民族真正平等友爱的大家庭”。①《周恩来选集》下卷，人民出版社，1984年，第247—261页。周恩来的论述历经半个多世纪，依然闪烁着真理的光芒。

（三）坚定不移地大力培养各民族干部，是建立和发展民族区域自治制度的关键

新疆是少数民族占多数的多民族地区，少数民族干部熟悉本民族历史与现状，了解本民族群众的思想感情和实际需要，是党和政府联系少数民族群众的桥梁和纽带，是开展民族工作的中坚力量，在实施民族区域自治制度、加快新疆经济建设、促进民族团结、维护祖国统一、保持社会稳定中，具有难以替代的作用。正因为如此，我们党历来高度重视少数民族干部的培养、选拔和使用。在党中央的大力支持下，新疆分局采取多种形式大量吸收和培养少数民族干部，特别是注重从工作实践中发现、培养和选拔，通过党校、干校、培训班以及各级各类学校速成培养。新疆在较短时间内就建立起素质较高的少数民族干部队伍，为推行民族区域自治准备了不可或缺的干部条件，有力地推动了包括民族区域自治工作在内的各项工作。

（四）推行民族区域自治必须坚持实事求是，一切从实际出发，把党的政策与新疆实际情况紧密结合，创造性地开展工作

实行民族区域自治集中体现了民族因素与区域因素的统一，政治因素与经济因素的统一，历史因素与现实因素的统一。新疆实行民族区域自治，方案的设计和推行的步骤，都是遵照新疆的实际情况来确定。这种尊重客观实际，坚持实事求是的态度，使得重大决策和各项措施建立在科学的基础上，得到各族干部群众的拥护和支持，实现了党的方针政策与新疆实际的有机结合并且创造性的执行，保证了推行民族区域自治平稳健康顺利的发展。另一方面，新疆在推行民族区域自治的过程中，自始至终坚定不移地贯彻执行“慎重稳进”的方针。党关于少数民族地区社会改革“慎重稳进”的方针，有一个形成过程。1949年11月19日，刘少奇为中央起草的致彭德怀、王震并西北局的电报中指出：“新疆的社会改革则完全不应性急。首先应对民族中的社会情况作深刻调查研究，然后才能确定我们改革的政策口号与时期，而且必须在各不同民族中采取不同的改革政策。”①《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社，2005年，第173页。1950年5月，周恩来在一次讨论少数民族工作的会议上，建议将原东北局负责人提出的内蒙古工作“慎重缓进”的方针，修改为“慎重稳进”。②刘春：《周恩来对我国少数民族工作的重大贡献》，《党的文献》1992年第1期，第85页。以毛泽东为代表的党和国家第一代领导集体深刻地认识到，“少数民族地区的社会改革，是一件重大的事情，必须谨慎对待。我们无论如何不能急躁，急了会出毛病。条件不成熟，不能进行改革。一个条件成熟了，其他条件不成熟，也不要进行重大的改革”。③《建国以来毛泽东文稿》第1册，第399页。新疆分局遵照这个方针安排部署工作，在整体工作上，目标明确，坚定不移；在具体操作上，慎重行事，稳步推进，最大限度地减少震动和反复。

回顾历史，放眼现实，当种族冲突和民族矛盾已经成为当今世界上许多国家和地区不安定的因素、动荡战乱的渊薮时，在我们这个统一的多民族国家，民族问题直接关系到国家的兴衰治乱乃至前途命运，就绝不是危言耸听。国内外敌对势力害怕我们的政策和制度，极尽其所能地进行歪曲、丑化、攻击、诋毁，这正从反面证明了我们民族政策和民族区域自治制度的无比正确和优越。我们还要高度警惕和严肃批评一些宣扬所谓“反思民族区域自治政策”的错误倾向和言论，其实质是对党的民族政策和民族区域自治制度信念的怀疑甚至动摇。我们必须坚信和坚持党的民族区域自治政策，并根据实践的发展和形势的变化而与时俱进，在实践中不断丰富和完善这一基本政策和基本政治制度。