公车改革攻坚：三种改革方案的比较及启示

□ 袁涌波

公务用车，是指国家党政机关、企事业单位或社会团体用国家公共财政购置的，用于公务活动的需求、提高办事效率的车辆。长期以来，公车消费是我国各级国家机关、政府部门公务消费和官员职务消费的重要部分，“官车”在很多场合相当于某些公权机关的脸面，代表着某些官员的架子和派头，也折射出某种根深蒂固的特权意识。在缺乏有效约束的情况下，公车消费存在着“能上不能下”、“就高不就低”的膨胀冲动，一些地方公车配置屡屡超标、“车轮腐败”令财政不堪重负。本文对当前各地进行的公车改革模式进行比较和剖析，试图指出各种模式的优缺点，进而提出我国公务用车制度改革的若干建议，期望对当前的公车制度改革有所裨益。

一、公务用车制度改革势在必行

我国公务用车制度形成于计划经济体制的大背景下，是一种落后的实物供给制或配给制。随着我国市场经济体制的不断完善和发展，其弊端已经成为社会经济发展的严重阻碍。“公车改革势在必行”已经成为社会共识。

（一）现行公务用车制度的三大弊端

1、公务用车费用居高不下，财政不堪重负

据报道，我国政府采购 2004年的规模是 2200亿元，其中汽车采购的额度达到 500亿元。到 2008年政府公务车虽经前几年大量采购似仍未满足需求，在政府采购总额中仍约占 1/4，达 800亿元①引自赵凌：《官车“宝马化”后果：政府采购遭遇制度伦理双重挑战》，《南方周末》，2009年 6月 17日。，年增长速度为15％，远超我国GDP的增长速度。这种触目惊心的采购规模还在不断增长中。每年大量增加再加上历年积存的公务车产生的养车费用，是一笔令人咋舌的公共开支。

2、公车资源配置不合理，使用效率低下，隐性浪费严重

有些单位把公务用车看成是一种“待遇”，不是从工作出发，而是不管条件是否许可、车辆是否超编、有无违反规定，都要想方设法购车，使得有权管钱且领导胆大的单位公车就多，无权无钱的单位公车就少，造成部门与部门之间、单位与单位之间公车资源配置不合理。不少单位领导超出有关规定低职变相配备公车，把公车变为个人相对固定用车。各级领导干部、各种行政、管理机关使用的公务车，无论在数量上，还是在购买、使用的范围上都有明显的扩展，已远远超过实际工作的需要，相互攀比公务车档次成为部分人追求的目标。这种公车资源配置制度与建立社会主义市场经济体制对党政机关提出的低成本、高效率的要求不相适应，客观造成了公务员之间的不公平和新的苦乐不均。

3、监管约束制度乏力，公车私用、滥用等违纪违规行为屡禁不止

公车私用实际上就是公权私用，虽为国家三令五申严禁，但这种现象却越演越烈。据不完全统计，目前公车公用、私用、司机用各占 1/3，也就是公车只有 1/3的时间用于公务，公车不“公”的现象较为普遍，一些机关党员干部用公车送子女上学、宴请娱乐、外出旅游，损害了党员干部的形象；一些领导干部攀比心理、享受心理作怪，违规配备豪华车，导致公车超标现象时有发生；有些司机和干部与厂商和维修厂家相互勾结，在购车、维修、油料费、路桥费等环节弄虚作假，营私舞弊，造成经济违纪违法问题。新闻媒体虽屡有追踪监督报道，但见效甚微。公车私用屡禁不止，使政府形象受损，负面影响极大。

（二）公车制度改革的进程

从上世纪 90年代开始，一些地区就先后进行了公车改革试点。1993年，广东省东莞市沙田镇率先取消领导干部公务用车，并改发交通补贴。1997年，广东省再次进行公车改革试点。1998年 9月，原国家体改委制定了《中央党政机关公务用车制度改革方案》，启动部分中央机关的车改试点，同时也在浙江、江苏、北京、湖南、重庆等省市的部分地区试点，但这些改革最后都无疾而终。到 2003年，全国政协委员关于公车改革的提案再次触发群众热议，由此出现了 2004年前后的全国性公车改革高峰。2009年杭州市直机关车改、辽阳的弓长岭区车改再次把公车改革推上风口浪尖。

在 2011年的政府工作报告中，首次写入了“规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革”的内容，将公车改革列入今年政府工作年度计划，为我国的公车改革提上了议事日程指明了方向，进一步表明中央对我国公务用车制度改革的决心和力量。2011年 03月 25日，国务院第四次廉政工作会议上温家宝总理指出，开展公务用车专项治理，抓紧研究推进中央国家机关公车管理使用改革，今年要拿出改革方案，在一些部门试行。公车改革再次成为全国舆论关注的焦点。这次公务车改革真的能如民心所向，取得实质性进展吗?“公车改革”何去何从?为世人所瞩目。

二、我国公车改革的三种模式

上世纪九十年代中期，我国先后在广东、黑龙江、北京、江苏、浙江等地开展公车制度改革的试点和探索，并形成了公车改革的三种模式：货币化改革、公车租用和加强管理型。

（一）货币化车改模式

货币化公车改革，即取消公务用车 （公检法等特殊用途车辆除外），按照公务员行政级别、岗位发放适当交通费用补贴，所以也叫岗位补贴模式。这是我国采用较多的公车改革模式，也是与国际惯例接轨、较为彻底的一种模式。补贴发放的标准一般是与公务员的行政级别挂钩，级别越高，发放越多，反之亦然。补贴发放的形式主要有两种：一是以现金形式发给公务员，自行支配，超支不补，节余归己；二是把补贴发放到交通卡、IC卡中，卡内的车贴金额只能用于与公务交通有关的支出。

在货币化公车改革中，最典型也较为成功的是2009年的杭州市公车改革。经过近 7年的酝酿和试点，杭州市级机关第一批公车改革于 2009年 5月1日正式启动。杭州市公改办法规定，车改后取消市局（副厅）级以下干部用车，按人按月发放车贴，一般市级机关的车贴标准分为 9个档次，上限为每人每月 2600元，下限为每人每月 300元。为了防止车贴“福利化”倾向，杭州将车贴地全部打入“市民卡”IC卡中，卡内的车贴金额只能用于与公务交通有关的支出，如公交车、出租车、市级机关公务用车服务中心、加油站、车辆年检、车辆保险等。车改单位的公车一律上交，按照公开、公平、公正的原则，向社会公开拍卖，涉改车辆拍卖所得上缴市财政。其中部分车辆转为“机关公务用车服务中心”工作用车，按“保本微利”原则实行准市场化运行，公务用车需提前预约①另外还有部分公车用于补充执法单位“黄标车”淘汰后的车辆不足。。考虑到市直各部门要承担一定的公务接待、重大应急突发事件处置等任务，杭州车改还建立了“公共交通专项经费”制度②杭州市车改办按不超过当年涉改人员公务用车补贴总额的10％核定车改单位的公共交通专项资金。该专项资金实行专款专用、定期公示，超支不补、节余不留。。

为了防止车改后出现公职人员向社会“借车”或转嫁费用等不正之风，杭州市配套出台了“市级机关公务用车制度改革纪律规定”，对可能发生的不正之风进行提前廉政预警，并对车改单位和人员的公务用车、车贴发放、财务结算及廉洁要求做出具体规定。市纪委监察局全程参与车改过程，监督车改单位和人员的行为。

截至 2010年底，杭州市已有 56家市级机关单位取消原有公车参加车改，占机关单位数量半数以上，涉及 4000多名机关干部、371名驾驶员和 417辆公车，市局 （副厅）级以下一律取消专车，大部分公车向社会公开拍卖。杭州车改单位公车支出节约超过三分之一。在一些全面推行车改的单位，因为公车“一辆不留”，公车私用等腐败问题也随之销声匿迹。

总体而言，“货币化”改革模式比较彻底地克服现行公务用车制度在执行过程中产生的种种弊端，其优点在于：使资源配置的社会化、市场化，能够有效减轻公务用车带来的沉重财政负担，有利于从根本上防止公车管理上的疏漏，消除“车轮上的腐败”，更有利于缓和干群关系和创建和谐社会，也符合公务员职务消费货币化的社会发展趋势。

但货币化车改模式也有弊端，主要是岗位补贴标准难以确认。按级别的“货币化”发放补贴有“变相加薪”之嫌，而且车贴标准高低与行政职务挂钩，也不能合情合理的反映机关工作的需要，加上补贴的高低档之间差距巨大，加深了人数最多、工作量最大的基层公务员的不公平感。

（二）公车租用模式

公车租用模式也叫半货币化改革模式，就是取消各部门公车，由政府行政后勤部门组建新的机关车辆管理机构或出租车租赁公司，实行统一集中管理和调度，有偿使用，定期结算，超支自负，节余接转下年使用或以现金形式予以奖励。改革的主要目标是充分利用现有资源，通过市场运作来解决公务用车管理中存在的问题，节约财政开支。实行的方法有三种：一是按年度核定各单位用车费用，实行总额包干，计费用车。大庆市、深圳市盐田区等采取这种形式。二是向公务员发放数额不等的乘车卡 （IC卡），实行公车有偿使用，以年度结算，超支不补，结余转入下年使用，或按结余金额的 30％-50％以现金形式奖励个人。昆明市采用这种方式。三是按职级核定公务用车补贴限额，个人凭车辆燃油费、维护费、保险费等有效票据在个人补贴限额内报销，超支自负，结余转下年使用或按比一定例奖励个人。佛山市县级部门采取这种模式。

公车租用模式改革的优势在于：通过取消公务用车，组建新的机关车辆管理中心或出租车租赁公司，实行乘车卡、实报实销等方式，施行集约化管理，有效的提高公务用车使用效率，做到节约财政支出的目的，并且杜绝了“公车私用”现象。同时可以解决司机安置的老大难问题，减少公车改革的阻力，保证车改的顺利进行。因此有人认为，公车租用模式在政府中更为适用。

但公车租用模式也存在明显的弊端，如监管成本较高、在执行过程中容易走样变味、操作麻烦等等。很难想像每个领导每天用车都要申请，更难想像某个机构会去考证用车申请的必要性。所以，这种半货币化的改革可能最终还是要回到原来的老路上去。

（三）加强管理型模式

加强管理型模式又称规范化模式，这种模式在不改变现行公车制度的基础上，在加强公车管理上做文章，其基本做法是，从公车购置开始，规范公车使用的每一个环节，通过建章立制来加强对公车的监督和管理。改革的主要目标是实现公务用车管理的规范化，控制公车浪费，改善机关形象。成都市、广东省中山、惠州等地区采取这种模式。

加强管理公车改革的优势在于：加强管理公车改革，对低效浪费和公车私用现象有一定的遏制作用，起到了节约行政成本和提高车辆使用率的目的。这种渐进式车改阻力小，不会引起社会的震荡。

该模式的缺陷也非常明显，它仍局限于现有的公车管理模式，未能从根本上解决问题。对公务用车加强管理，既没有进行必要的成本收益分析，也不能完全解决公车私用、维修加油等环节上存在的问题。事实上，每个单位的公务用车可能都曾经“加强管理”过，但“领导专车”从来没有真正取消过，“登记制度”也无法真正约束各级领导。

（四）三种模式的比较分析

公车制度改革在本质上属于一种制度变迁的过程，新制度经济学和公共管理理论为我们对三种模式的有效性分析提供了基本框架，尤其是新制度经济学其中的产权理论可以作为评价不同公车改革模式有效性的重要工具。

从产权理论分析，货币化改革模式从根本上改变公车产权，是从最无效率的公有产权转变为最有效率的私人产权；公车租用模式本质上并不改变公车公有的产权结构，但是通过公车外包或者集中化管理的形式，是分散的产权得以集中，使产权制度更加有效；加强管理型模式并不改变当前公车的产权结构和利益格局。因此，从产权制度的有效性来看，当前实施的货币化补贴模式无疑是最为有效的一种模式。

从公共管理理论看，西方 20世纪 70年代末 80年代初出现的新公共管理思潮有两个基本结论：一般情况下，当某件事既可由“公家”管又可由私人管时，由私人管效率更高，因为他管得更尽心；在配置可竞争的社会资源时，市场机制比政府机制有着更高的配置效率。我国现行公车制度的毛病，就在于政府不合时宜地支配着本该由市场和社会配置的资源，而市场和社会恰恰在该起作用的地方不能起作用，这是其效率不高的主要原因。因此，由市场机制来配置资源应成为我国公车改革的基本思路和方向。显然，三种模式中，具有彻底市场化特征的货币化补贴模式无疑是最优的。

事实上，近年来全国各地也多数采用了货币化改革这一模式，并取得了一定成绩，但是这一改革模式往往会触动政府部门的既得利益集团，如果难以通过货币补贴弥补其损失的话，推行会面临较大的阻力。这也是当前发放货币化补贴主要与行政级别挂钩的主要原因。换句话说，以职级高低为标准来发放车改补贴只应是公车制度改革的一个过渡性安排，最终我们应走向以工作岗位所承担的任务、性质和实际的公务活动量为标准，来发放车改补贴。

三、国外公车管理的模式与经验

公车泛滥与腐败现象实质上是公共权力的滥用，是利用职权谋取个人私利，与贪污受贿、非法占有公共财物没有质的区别。因此，世界上许多国家对公务配车和公车标准及适用范围有严格规定。国外的制度及经验，归结起来，就是将公车管理纳入法治轨道，用法律制度来寻求根本的解决之道。

（一）严格公车采购和配备

各国一般都通过预算管理，严格控制公车购置数量和购置金额。在美国，从联邦政府到地方政府，公务用车管理部门每年向公众出具政府机动车情况报告。以德克萨斯州为例，德州机动车管理办公室（简称OVFM）必须要制定一年的公务车队情况预算，对于车辆的数量、规模、各种车的类到、新增车辆的计划，都要以报告的形式列出。2007年OVFM的报告长达 31页，关于车队的情况包括油耗的花费情况都有明确的资料报告。购车款项的来源也必须说明白，还有专门的章节阐述省油和环境考量等。再如，法国政府规定，购车预算由政府各部委和国有企事业单位在制定各自的年度预算时提出，由有各省代表参加的“国有汽车购置委员会”进行预审；预算批准后，由代表国家的“国家购置集团联合会”统一从市场上购买，然后转卖给使用单位。

许多国家都详尽规定公车配备，从严掌握。多数国家专车只配备到各部部长、副部长以上一级的官员。例如，德国只有总统、总理、副总理及各部部长、国务秘书和联邦直属机构负责人 （最高法院院长、最高检察院检察长等）才可以配备专车，司、局长级的官员则只保证公务用车，不配备专车。日本、印度等国都与此类似。还有一些国家公车配备范围更小①如新加坡只给总理和资政二人配备专车和司机；芬兰除总统外，也只有总理、外交部长、内务部长、国防部长四人享受配备固定车辆和固定司机的待遇。。

由于公车数量控制严格，为了解决大型公务活动的需要，许多国家政府部门都通行向社会租车。日本总务省、德国联邦及各州、新加坡、阿根廷联邦和省的各级政府用车都向租车公司租用，大大减轻了财政负担。

（二）严格控制公车私用

许多国家规定公车只能用于公务，不能用来办私事，对公务车的使用都有详细登记制度；对未经授权私用公务车有着较为详细的惩罚规定。有的国家则使用科技手段遏制公车私用。如瑞典财政部请专家设计了一套由电脑控制的公务汽车专用控制系统，在每辆公车上安装了带双按钮的计程器和代码发射器，一个按钮上刻着“公务”，另一个上刻着“私用”。任何人用车时，必须先按下两个按钮中的一个，车才能启动。按钮按下后，代码器就将该车的特定代码发往监控卫星，卫星再把代码及汽车所在的方位信息传向中央监控台，是公干还是私事经核实后，据此对开车者收费或罚款。英国政府也采用了类似系统，其政府“公车管理与调度部门”可以随时掌握公车的准确位置，有助于政府控制公车滥用，并在它遇到故障或者紧急事故时发出警报。在美国，为了防止腐败和浪费，联邦政府对公车实行严格管理，一是不允许公车有特权；二是公务车都装了全球卫星定位系统，一旦出现一点徇私舞弊，就会被立刻曝光；三是公务车车身上都喷涂“政府用车”字样，便于接受公众监督。

（三）适当发放交通补贴

多数政府在严控公车私用的同时，也都给公务员发放交通补贴。国外政府大多是以距工作地远近来确定车贴数额，并大力提倡使用节能低耗的交通工具上下班。法国政府规定，公务员和国有企事业单位职工享受交通补贴。他们如乘坐公交车辆（地铁和公共汽车）上下班，从住地到工作地的交通费由单位和个人各负担一半；如开私家车上下班，则按每月 22个工作日、每日在住地和工作地之间往返一次的公里数计算报销汽油费并发给一定数额的车辆保养费。国外政府提倡用节能的交通工具上下班。如荷兰，对骑自行车上班的公务员给的补贴要比用其他交通工具上班的多几倍。新加坡则对于符合一定级别的公务员给予一次性购车补贴，对于普通公务员只给适当的交通补贴，并计入工资。

四、我国公车改革的总体思路和若干建议

我国当前公务用车制度改革，应在建立在总结我国以往公车制度改革的经验与实践上，深入分析改革中出现的新问题、新变化。同时要借鉴外国公务用车管理的先进经验，逐步建立和完善能够适应我国市场经济与行政管理体制，能够被人民群众所认可的公务车辆管理制度。结合我国以往的公车改革实践以及国外公车管理的经验，我国公车改革的总体思路是：遵循统一部署、整体设计、分步实施的原则，在全国推行公车用车制度改革。除公安、检察、法院等专用业务车辆外，只保留副省部级 （含）以上领导的公务用车，其他所有公车一律取消，纳入市场化用车轨道。按照节省财政支出和民主公开的原则，根据工作实际需求，确定货币化补贴标准。建立健全相配套的监督体系和保障制度。具体而言，应从以下几个方面着手公车改革。

（一）明确政策目标

主要政策目标应是建立在刚性财政预算约束下的公车管理体系。首先，以预算管理实现总量控制，把公车管理纳入公共财政体制。目前根据文件规定，我国只有正部级官员才有资格配备专车，副部级官员以下都只有工作用车。然而，实际上许多市、县、乡镇领导都有专车，而且其中不少都是超标准配备。因此，公车改革的第一步，就是建立刚性的预算约束，严格公车采购管理，提高政府公务用车预决算的明确性和透明度，做到政府公务用车信息公开。其次，严格公务用车编制和配备管理，加强对预算外资金的约束，防止政府部门利用预算外资金购置车辆，机关的预算及决算接受人代会的审计和人民的监督，从而降低运行成本，减轻财政开支，渐进推进公共财政建设。

（二）加快出台公车改革的法律法规

公车改革难就难在触及利益集团的既得利益，在政策文件难以彻底调整现有利益格局的情况下，需要法律来助力。事实上，我国公务用车改革中出现的进退失据，源于改革决策中法律程序的缺失。因此，在启动公务用车制度改革相关工作的同时，立法机关要抓紧时间对公车改革进行立法调研，着重调研公车改革模式的选择、适用范围的确定、公车管理细则及货币补贴标准等关键问题，同时抓紧时间起草和出台有关公车管理的法律法规，实现公车管理的法治化、常态化和制度化。

（三）科学核算和发放交通补贴

车改交通补贴标准问题，是公务用车货币化改革的核心环节，也是社会各界议论的焦点。交通补贴标准必须与经济发展和干部群众生活水平相适应，做到实事求是、科学合理地确定补贴的标准。核定合理的补贴标准，应与当地经济发展水平、居民收入水平和地方财政承受能力相适应，兼顾国家、人民群众、个人三者的利益，要以目前的与行政级别挂钩逐步过渡到以工作岗位所承担的任务、性质和实际的公务活动量作为主要参考。与此同时，建立公务员交通补贴的浮动补贴制度，做到与社会市场经济发展相适应，而且还要统筹调节因具体岗位和工作性质不同而带来用车频率的费用差距。由于车辆补贴来源于公共财政，因此，补贴标准必须要由人大制定，并通过召开座谈会和听证会，进行问卷调查和民意测验等多种形式，广泛听取社会各方面的意见和建议，接受人民群众的监督，做到标准科学、补贴合理、程序合法。

（四）强化政策执行和监测环节

改革从根本上来说是利益的调整，公车改革实际上是对原有实物的计划分配变革为货币化补贴，必然触动到方方面面的利益关系，可能出现部分人因“利益导向的行为偏差”思想产生将交通补贴当成个人的福利收入，该出车办的事不办，影响工作的开展。因此，要建立健全与公务用车制度改革相配套的教育、制度、监督并重的惩防体系，防止公务用车货币化改革对工作的影响和带来新的不正之风。一是加大宣传教育力度，进一步统一干部群众的思想认识。充分运用报刊、电视台、电台等新闻媒体和政府网站，进行广泛宣传和释疑解惑，进一步明确车改属领导干部职务消费改革，交通补贴是解决公车后公务活动所需的交通费用，并非生活福利补贴，争取广大干部群众对车改的理解和支持。二是加大制度建设力度，进一步完善留用公车管理制度和工作考核制度。建立健全工作考核制度和外出公务活动档案，严格日常勤政廉政考核。对留用的特殊公车，制定留用公车使用、交通包干经费使用的管理制度和公示制度，统一喷刷醒目标志，规定用途范围，便于社会和群众的监督；三是加大监督检查力度，进一步强化纪律约束。完善收支两条线管理规定，建立由纪检、财政、审计等部门人员参加的监审小组，加强监督检查，严格纪律要求，严肃查处公车改革中出现的违纪违法行为。在此基础上，还要发挥人大代表、媒体的监督职能。

（五）不断完善保障制度

公车改革过程中，要通过充分的调研，及时发现和解决公车改革过程所产生的各种矛盾和问题，不断完善车改保障制度，减少改革过程所产生的各种冲击，进一步巩固公车改革的社会经济效果。一是要稳妥推进机关后勤服务改革，完善后勤服务机构的建设。公务用车制度改革是机关后勤服务制度改革的组成部分，机关后勤管理体制是建立在高度集中计划经济体制下，其具有的供给制、福利性、“小而全”的特征，已不适应我国社会主义市场经济的发展要求。把公车改革置于机关后勤改革的大环境中考虑，切实推进机关后勤服务社会化、市场化、货币化，为公务用车制度改革做好保障工作。二是租车服务市场化。通过成立机关服务车队、定点联系出租车公司等市场化运作办法，保证改革过渡时期机关公务用车的需求。三是私车公用风险责任社会化。依据新的交通管理条例规定，进一步界定私车公用带来的事故风险理赔责任和义务，通过建立公务员交通事故补偿基金、签订私车公用事故赔偿合同等方式，保护公务员的合法权益，减少事故风险给财政带来的压力。

五、结 语

公务用车制度改革是一项牵涉面广、难度较大的工作。车改之“难”，在“人”不在“车”，在“权”不在“制”。笔者认为，我国下一步的公车改革，既要借鉴国外公车管理的先进经验，又要符合我国国情和适应社会各阶层的承受能力。由于我国幅员辽阔、各地经济基础和社会发展差异较大，因此要因地制宜、积极稳妥地推进公车改革，降低改革的阻力、风险，全面系统的进行利弊分析，加强调查和研究，增强公车改革方案的科学性和可行性。在公车改革的同时，还要积极推进配套制度建设，完善监督制约机制，确保改革的实际成效。公车改革作为新生事物，人们应正确对待它，对其改革过程中可能出现的不足，不应过分地求全责备，应在实践中不断地改进和完善，促使其健康发展。□