政府干预技术标准竞争的研究述评

毕勋磊

（中国科学院研究生院，北京 100049）

政府干预技术标准竞争的研究述评

毕勋磊

（中国科学院研究生院，北京 100049）

近年来，技术标准竞争的战略意义越来越明显，政府干预技术标准竞争的情况也日益增多。本文对政府干预技术标准竞争的动因、政府干预技术标准竞争的方式、政府在技术标准竞争中的作用以及影响因素的既有研究进行了评述，并辨明了下一步需要着力研究的主要问题及其研究进路。

技术标准；政府；技术标准竞争；技术标准政策

1 引言

随着信息技术经济范式的形成和全球化的发展，由于全球相互协作产生的高效率，对全球范围内的技术标准产生了前所未有的需求，也使技术标准在产业发展中处于重要的战略地位，进而使得各国关于技术标准的竞争也日益激烈［1］。技术标准竞争也被冠以“主导设计竞争”［2-4］、“ 技术轨道之争”［5-6］或者技术平台竞争［7-8］等名称，受到学术界的广泛关注。在产业界，诸如高清电视、操作系统、浏览器以及第三代无线通讯技术标准的竞争，在各个国家产业发展中此起彼伏。这是因为技术标准的胜败，不仅仅决定着个别企业的胜败，更决定着以技术体系为纽带的企业群（包括提供互补产品和服务的企业）的兴衰，决定着产业链和利润关键环节的分配［9］。因此，各国在技术标准竞争中的地位，不仅决定了该国企业和产业在全球市场竞争中的地位，也直接影响到国家利益。

中国及很多后发国家技术标准竞争面临的问题中，一个重要方面就是政府该以什么样的角色干预技术标准竞争。

2 政府干预技术标准竞争的动因和方式

2.1 政府干预技术标准竞争的动因

政府干预技术标准竞争的动因往往直接影响政府的行为，因此研究政府在技术标准竞争中的角色的首要问题是政府为什么要干预技术标准竞争。对这个问题的回答，传统经济学研究认为政府干预技术标准竞争的主要原因是市场机制中存在“市场失灵”的情况。技术标准发展的过程中市场失灵的表现形式主要包括：（1）由于网络效应造成“赢者通吃”的结果，形成垄断或竞争成本损失等问题［10］。（2）市场机制不能产生技术标准的最优选择，可能选择错误的技术标准［11］。（3）技术标准竞争可能持续多年而不能产生一个主导的技术标准，使得竞争的技术标准都处于低效率阶段［12］。（4）技术标准具有公共物品属性，企业从自利角度出发选择的技术标准会导致社会总福利的损失［13］。政府可以通过标准政策调节市场失灵来降低失灵造成的效率损失，因而需要政府在市场失灵的情况下干预标准竞争。

除了“市场失灵”的原因之外，政府要促进本国重要产业的发展以及促进创新等［14］是政府干预技术标准竞争的另外一个的原因。例如，政府可以为本国自主技术标准的发展提供更好的环境或者通过调停/促进竞争、支持新技术来促进技术标准发展。这是因为，技术标准是从不同的技术轨道的竞争中产生的，但是由于任何技术都不能拥有所有可能的优点，所以主导技术标准的确立是通过不同技术间的政治性竞争选择的，需要政府干预其中［15］。换句话说，技术标准发展的规律决定了政府干预技术标准竞争的必要性。如果政府在国际技术标准竞争中袖手旁观，由市场对技术标准进行选择，那只能不利于本国的产业利益。实际上，在关键性的技术标准中，政府基于国家战略目标而干预技术标准发展的情况已非常普遍。

2.2 政府干预技术标准竞争的方式

从现有的研究来看，政府干预技术标准竞争的形式主要包括以下几种：（1）直接投资研究开发来引导和促进技术标准研发。例如，日本在第二代移动通讯技术标准发展中采用了政府和企业合作研究的方式来开发技术标准；韩国在CDMA标准的发展过程中，则通过设立中央研究院以及投资研发等措施来引导企业学习和开发 CDMA 标准［16］。（2）以政府采购形式支持本国技术标准发展，优先采购本国产品。尤其是在技术标准竞争的初期，政府采购对新技术的发展有重要意义。（3）通过设立机构为技术标准发展提供必要的资源和服务，并支持本国技术标准的发展。例如，美国设立国家标准和技术研究院（NIST）为本国企业提供标准服务、支持美国标准提升为国际标准，甚至资助研制新技术标准等；欧盟设立电信标准研究所（ETSI）来干预技术标准制定，进行企业间的协调等。（4）通过法规或政策来调停/促进竞争。例如，欧盟政府在GSM标准发展过程中，通过设立GSM联盟委员会来调停企业间的关系，并制定了知识产权政策保证企业的利益等［17］。又如，在通讯工业中，频率资源是决定通讯技术标准的关键，而频率又是政府掌握的关键资源，因此政府可以通过发放频率来支持某个技术标准的发展。（5）保证技术标准发展过程中的公正，防止垄断。例如，美国对微软的反垄断起诉等。（6）促进跨产业和跨部门间的合作促进技术标准发展。韩国政府在CDMA标准实施以后，就曾要求商务主管部门和电信主管部门进行合作，促进CDMA标准在全球范围的拓展。（7）通过政治性谈判或在国际技术标准组织的影响力保证本国技术标准在国际竞争获得优势。例如，我国WAPI技术标准在国际组织遭受的种种阻挠正是美国政府考虑到Intel的利益所致；欧盟曾企图依靠政治力量说服ITU制定以WCDMA为基础的唯一全球技术标准，后来也是由于美国的反对而落空。

3 政府在技术标准竞争中的角色

20世纪80年代，关于政府在技术标准竞争的角色的研究还很少。但是随着欧盟主导的GSM第二代通讯标准的成功，政府的作用得到学者的广泛关注，但是对政府的作用强度上还存在着争论，并没有一致的看法。

3.1 政府对技术标准发展提供服务，不直接干预技术标准竞争。

《美国标准化战略》［18］建议美国政府采用自愿性标准机制，致力于为美国企业提供标准咨询，积极干预国际化标准组织等。美国政府也倾向于这种政府服务性的角色。有研究就认为，政府直接干预技术标准会打乱美国的竞争秩序，不利于美国产业的发展。许多中国学者基于中国技术标准发展的现状，认为政府不应干预技术标准竞争。这类研究认为，我国技术标准体系不完善，自主研发能力等方面存在问题，政府的作用应该集中在完善国家技术标准体系，培育自主创新能力，加强技术标准咨询，发展行业协会，培养懂得国际标准化的专门人才等方面［19］。由于我国目前的技术实力、资金实力还有技术标准化运作能力不足，同时还有许多管理体制和基本体系方面的问题需要解决，因此我国的技术标准战略不能以争夺国际标准主导权为重心，只有依靠合作与联盟，通过开放的国际合作来逐步干预国际标准。这种观点主要来自于“比较优势理论”或“自由市场理论”，该理论将技术标准战略作为技术战略的一个重要组成部分，认为应该按照我国的“要素禀赋”选择合适的技术标准战略。他们认为，从我国现阶段的发展水平来看，我国继续采用国际技术标准的跟随策略显然更为现实也更为经济。这种研究结论看到技术标准竞争中外部环境的重要性，却忽视了技术标准发展中自身的特性。首先，他们假设市场机制可以自动选出最优技术标准，忽略了市场机制不可避免的“失灵”情况。其次，他们将技术标准看成可以自由获得的公共物品，完全忽略企业在组织层次上进行技术学习的作用。再次，强调政府在技术标准发展中承担完善技术标准体系、加强人才培养等作用，并不意味政府就应该放弃干预技术标准竞争。因此，这种研究在不能解释为什么不同的技术标准在同样的政策和市场环境下有着不同的发展结果以及政府干预标准竞争导致技术标准成功的案例。

3.2 政府直接干预技术标准竞争

很多学者认为，政府有必要通过采取各种政策措施来干预技术标准竞争，这些政策措施不应限于政府的服务职能，而是应当直接干预标准竞争。从宏观看，这类研究都支持政府直接干预标准竞争，但是在政府干预技术标准竞争中的角色却有不同的认识。从政府干预的程度来看，这些研究可以分为三类。

第一类研究属于温和的政府干预论。认为市场仍是决定技术标准竞争的根本所在。政府既应该支持自主技术标准的发展，同时不要限制引进的技术标准。应该形成自主技术标准与国外技术标准在市场上统一竞争，让市场来主导技术标准发展的格局。他们认为，后发国家应在有技术能力的领域进行技术标准的自主开发，而在没有能力的领域应当以引进技术标准为主。李纪珍［20］考察中国数字电视产业技术标准的发展，认为政府决定选择部分企业、研究机构来共同开发数字电视的共性关键技术并给予大力扶持，但同时不限制国外其他技术标准的发展，等到竞争局势明朗以后挑选胜利者并给予支持的做法是相对有效的。

第二类研究可称为中庸的政府干预论。这种观点认为，由于技术学习和自主开发对技术发展具有重要的意义，政府应当通过积极的技术标准政策支持自主技术标准的发展，但是同时不要排斥国际技术的引进。与温和的干预论不同，中庸的干预论者强调技术引进的前提是通过引进，本土企业能够掌握并理解技术标准。自主开发之所以是技术标准政策的核心所在，是因为只有通过自主研发，才有可能掌握技术标准，避免技术依赖。路风［9］考察SCDMA系统技术标准的发展过程，研究表明，技术标准的发展是在应用中逐步改进的，因此自主技术标准在有应用机会的前提下是完全具有生命力的。但是我国的政策环境却往往导致自主技术标准被扼杀于襁褓之中，因此政府以构建本土竞争性企业为政策目标，采取直接鼓励手段，对发展自主技术标准的运营商和通讯设备联盟给予政策优惠以降低本土技术标准风险，或通过重组运营商以创造有利于采用本国技术的竞争性市场结构等方式，来推动自主技术标准的发展。实际上，欧盟GSM标准的发展也属于这种情况，欧盟通过知识产权政策和政治性谈判协调各国利益，一方面通过无线频率资源的使用和运营牌照的发放限制其他技术标准发展，另一方面则通过知识产权政策提升日本等企业的进入费用以降低欧洲企业的风险，最终形成了欧洲采用统一技术标准的局面［17］。

第三类研究属于强烈的政府干预论。这种观点认为，由于外国的技术封锁和阻碍，后发国家通过引进来实现技术能力的提升是不可能的，因此必须以激进的政策来支持自主技术标准的开发。这种研究多侧重于韩国和日本的经验性证据。例如，朱允卫等考察了韩国政府强制施行WIPI而获得成功的过程，认为韩国采用强制措施是获得胜利的重要原因［21-22］。Kim［17］展示了韩国CDMA标准发展的历程，表明政府通过构建有效的治理机制和政策能够使得政府主导的技术标准发展获得成功。韩国CDMA标准的发展模式也并非首创，日本政府在第二代通讯标准发展中曾扮演了类似的角色，投资于自主技术标准的研发并将自主标准设定为单一国家标准，但是由于其技术标准的封闭性，导致日本延缓了与国际标准融合的步伐。但是有学者争论道，尽管日本技术标准未成为国际标准，但是日本却通过发展自主技术标准为日本通讯企业积累了技术能力，有利于企业的长期发展，并推动了日本通讯产业的崛起，因此支持自主标准的意义是长远的。

4 政府干预技术标准竞争的影响因素

我们已讨论了政府干预技术标准的动机、干预方式以及政府角色等问题，但是这些讨论的前提是，政府能够预见技术标准的发展并有足够的能力改善和引导技术标准竞争。实际上，政府干预技术标准竞争同样面临“政府失灵”的风险。首先，政府不能万无一失地预测技术标准的发展前景，从而进行正确的干预。其次，政府干预技术标准竞争过程中的政策工具是有限的，多元化的参与主体不会让政府在其中“为所欲为”。中国政府干预WAPI技术标准的失败经验就是一个鲜明的写照。再次，一旦政府对技术发展趋势进行了错误预见，可能将技术标准的发展引入错误的方向，导致极大的效率损失和资源浪费。Kunt［23］指出，由于技术变化的快速性和不可预见性，政府往往充当了一个“瞎子天才”，即政府在技术标准发展中发挥着重大作用，但是由于它无法预见它的行为会对技术标准产生什么样的影响，因而有可能起到反作用。因此，要解决政府面临的上述问题，必须关注政府干预技术标准竞争的过程中要考虑的制约因素以及政府如何灵活有效的对技术标准竞争进行干预等问题。

Swann［24］的研究表明，政府干预技术标准竞争的方式和技术标准的生命周期有着重要联系。技术标准生命周期对政府在技术标准发展的作用的影响主要有两个方面：其一，技术标准生命周期的长短影响着政府在技术标准中作用的大小。在技术标准生命周期很短（即创新速度快）的情况下，政府在技术标准化中的作用会很小；而如果技术标准生命周期较长，那么政府发挥作用的空间就比较大［25］。其二，在不同的技术标准生命周期中，政府的目的和行为都不尽相同。在技术标准的引入期，政府往往关注如何防止被差的技术标准锁定，并对技术标准的发展进行扶植，这时政府发挥作用的空间较大；在技术标准的成长期和成熟期，政府的作用主要表现在通过其行政职能的作用保证技术标准使用网络的扩展等方面，政府如果在这时强势干预，往往因受到市场排斥而收效甚微［26］。技术因素是决定技术标准竞争的根本性因素，也是政府干预技术标准竞争时要考虑的首要因素。但是，单单考虑技术因素是不够的，因为技术因素会与市场等因素相互作用。Jaesun Wang和Seoyong Kim［27］对韩国政府干预CDMA标准和IMT-2000标准的案例进行对比研究并提出了一个政府干预技术标准的框架，认为政府在干预技术标准发展时要考虑技术状况，市场状况以及政府能力三个方面的情况。首先，技术状况主要指政府和产业界所拥有技术知识的结构。如果政府拥有的技术知识优于私人部门，那么在技术选择和引导企业发展上会更有优势。其次，市场结构对政府的影响主要有两个方面，一方面，如果市场中的联盟已经构建了有效的市场网络，那么政府的作用就会被限制，因为企业已经在技术和市场上有了较大投入，政府要转变方向的成本就会很高；另一方面，市场结构是分散的还是集中的决定着政府干预技术标准竞争的效度，分散的市场结构会给政府更多的作用空间。再次，政府能力的强弱是影响政府在干预技术标准竞争中的作用的重要变量。政府能力不仅仅包括政府在技术标准发展过程中所掌握的关键性政策工具（如关键技术知识，许可证）的多少，同时也包括政府基于技术标准发展规律的认识而发展出新的政策工具的能力以及有效实施这些政策的能力。 Jaesun Wang和Seoyong Kim的相关认识更加全面，基本上给出了政府干预技术标准所需考虑的因素的全貌，但是却缺乏对各要素之间的影响机制的讨论以及各要素如何随技术标准发展而变化的情况。政府干预技术标准的方式是随技术和市场的变化而动态发展的。Kim［16］考察了韩国CDMA标准发展的过程，展示政府如何有效地利用政策工具引导技术标准发展的情况。该研究表明，政府在技术标准发展过程中可扮演多元的角色并可以在实践中发展出新的政策工具。首先，在合作研发中，政府可以通过投入研发和设立国家研究机构等方式来引导企业增加研发投入和加快知识扩散。其次，为防止合作中的“搭便车”行为，政府不仅可以通过诸如发放运营牌照等政策工具提高“背叛罚金”，还可以通过改善预期回报结构、降低不确定性和长期规划等方式来提升企业合作的动力。尽管Kim的结论仅仅是来自于通讯产业的经验，对其他产业未必适用，但却启发我们，要更好地发挥政府在干预技术标准竞争中的作用，就确实需要对技术、市场等因素进行综合考虑。

5 结论

综上所述，我们主要从政府干预技术标准的动因，干预方式以及影响政府作用的因素三个方面梳理了关于政府干预技术标准竞争的相关研究。从总体上看，关于政府干预技术标准竞争的研究已经比较全面，但是仍存在很多局限和不足。

首先，关于政府在技术标准竞争中作用的研究结论多是基于单个案例的分析，对政府干预技术标准竞争的总体原则以及政府干预模型缺少理论总结。因此，进一步的研究还需要建立系统的模型分析框架来考察各个因素对政府作用的影响，剖析各个要素发挥作用的内在机制，帮助政府根据所处的产业竞争环境制定出更有效的政策工具。

其次，现有研究主要关注政府与企业、用户等利益相关者与政府之间的关系，缺乏对各国政府之间以及政府内部各部门之间的竞争和博弈的分析。例如，关于政府内部的管理体制与组织结构对政府作用的影响被忽略。在我国，政府的条块分割体制对政府技术标准政策的制定和实施的影响很大，手机电视技术标准就曾有过广电总局与工信部相互对立的情况。因此，我们需要进一步从产业层面和国家层面来分析政府的作用，通过不同政府间的比较分析来提炼国家产业结构、国家技术能力、价值网络等要素对不同政府的作用的影响，并在此基础上总结若干政府干预技术标准竞争的模式。

再次，政府能力应成为是我国技术标准政策研究的重要主题。我国现有关于技术标准的政策研究鲜有关于政府能力的讨论。正如本文所述，我国政府既不具备“为所欲为”的政策工具，也往往很难看清技术发展的方向。因此，在学界，尽管我国一直强调“政府引导，市场主导”的技术标准政策的制定原则，但对于政府究竟该向何方引导以及政府有没有能力引导等问题都没有系统回答。而在现实中，由于我国政府在采用政策工具时往往过多地受到传统计划经济思维的影响，经常出台命令式的政策而非基于综合考虑的技术政策，往往造成政府干预的不良结果。中国曾宣布强制执行WAPI技术标准就是一个真实的写照［21］。因此，今后的研究还需要系统考察政府使用政策工具本身所受到的影响因素，不仅要注重讨论政府应选择什么样的政策，同时也应注重探究如何才能发展新的政策工具以及政府如何有效实施这些政策。

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（责任编辑 张九庆）

Review of the Role of Government in Technology Standard Competition

Bi Xunlei
（Graduate University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049,China）

In recent years，governments are increasingly interested in intervening technology standard competition（TSC）.Based on the literature review，the issue discusses the reason of governments’ TSC,the pattern of governments’ TSC,and the roles of governments in technology standard competition respectively.The paper puts forward that some key problems need further research and gives the research path to deal with them.

technology standard；government；technology standard competition；technology standard policy

F204

A

2010-08-16

毕勋磊（1983-），男，山东威海人，博士生；研究方向：科技管理与政策。