理论、价值与环境*——发达国家政府绩效管理的基础分析

李 明 肖小明

（中国井冈山干部学院 江西 井冈山 343600）

一、绩效管理的理论基础

绩效管理是发达国家对于僵化的理性官僚制度的变革与修补，作为新公共管理运动的重要组成部分，正是绩效管理与评估把新公共管理运动的核心理念如服务性政府、顾客至上等带到政府管理之中，通过大规模的群众评议，了解顾客需求，扩大政治参与，所以绩效管理已经不仅仅是一种管理工具，从更深层面上看，绩效管理是发达国家在面对新一轮公共事务扩张和政府公共服务大规模市场化的环境下所开展的一种政府革新，其本质是在深化精细管理主义的同时扩大民主。

20世纪60年代以来，新公共管理学派对理性官僚制进行了彻底的反思和批评。包括文森特·奥斯特罗姆、弗雷德里克森和戴维·哈特等公共管理学者甚至认为等级官僚制是当今世界的罪恶渊薮。弗雷德里克森等人率先发展了社会公平理论，认为社会公平是公共行政的核心理念，强调公共行政的公平公正和顾客导向，把顾客的需要作为公共服务努力的方向。20世纪70年代出现了政策科学和公共政策分析，以普雷斯曼和维达夫斯基为主要代表，谋求政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而不再重点研究机构。这样就使绩效管理问题成为公共行政中人们所关注的焦点问题。同时，政策执行研究是以政治学、社会学、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究。随着多学科在政府管理中的应用，20世纪末期，戴维·奥斯本（David Osborne）、特德·盖布勒（Ted Gaebler）提出了政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝的理念，主张把私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中。胡德（Hood）提出政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。

随着理论与实践的发展，“绩效观”取代“效率观”成为新公共管理的一部分。同时，绩效管理在发达国家的行政改革中取得显著成效，绩效测定的内容由以生产率的测定为主要内容，到测定政府机构的经济和效率，到现在的注重效能、服务质量和顾客满意度的测定，评估主体也由内部评估为主转向以外部评估为主，评估程序日益规范和透明。

绩效这个词语在政府绩效管理改革中实际上是有两层意义的。一个是经济学意义上的经济和效率，或者称为“机械性效率”，是可以用具体数字表示的投入与产出的比例关系，强调的是用最少的投入获得最多的产出，或者是单位产出耗费的成本最少，这体现了效率的管理主义和市场化的趋向。二是绩效管理的政治层面，也就是“社会性效率”，即以社会价值为目标，以某种规范价值予以衡量的效率，效率必须与公共利益、社会公平、公正联系起来，这体现了绩效管理的民主化取向。

机械性效率和社会性效率其实体现了行政学与政治学领域的两个关键概念“效率”与“公平”的争论，新公共管理对传统公共行政进行了暴风骤雨般的批评，但是在效率问题上则对源自泰罗时代精细管理主义追求的狭义效率的继承和发展。“管理主义是工商管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包含以下核心观念：1.社会进程的主要途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长；2.这种生产能力的增长以‘管理’功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有效组织为前提；3.管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质发展方面发挥着关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；4.为履行关键作用，管理者必须拥有合理的‘管理权限’。”［1］管理主义认为，管理是没有区别的，“管理就是管理”，良好的管理可以通过引进工商部门的管理经验和方法在公共部门实现。管理主义在20世纪90年代随着戴维·奥斯本的“企业化政府”的提出而达到顶峰。而以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派早在20世纪60年代就看到了机械性效率对于民主价值的伤害，提出建立民主行政、提倡建立社会公平价值观在登哈特的新公共服务理论上得到了升华。无论是新公共行政还是新公共管理和新公共服务理论都在不同程度上深化了对于行政效率观念的认识，推动了政府的绩效管理改革不断走向深入。

二、绩效管理的价值取向

绩效管理的两层含义也体现了政府绩效管理改革的两方面的价值取向。第一，为了保证机械性效率的实现，管理主义的努力有以下几个方面：首先，进行内部的机构调整，改变流程，减少层级的基础上保证政令的通达和更好地适应环境；其次，把市场竞争手段引入公共部门。在市场化条件下，政府提供公共服务不等同于政府生产，通过合同出租、业务外包、内部竞争等等形式把部分政府垄断的职能市场化，发挥市场动力和竞争推动力提高公共服务的质量，而政府的任务是制定标准、质量控制、效率监督从而提高公共服务的效率。

而为了实现社会性效率，新公共服务理论特别强调公民价值和公共利益，注重公共服务和公共政策制定施行过程中的公民参与。为了获得政府行动的高效率，政府必须改变观念，政府既不是公共服务的直接提供者，也不是代替公民“掌舵”，而是要提供一种机制使得政府、非营利组织、私营企业、公民个人坐到一起，为共同面临的公共问题协商解决办法。“政府的作用不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人、甚至是裁判员”，［2］这种作用不但能够促进由此产生的解决方案符合公平公正的规范，保证公共利益的实现。这主要体现在政府公共服务和绩效考核的主体转变上，绩效管理不仅仅是政府内部的问题。而由于地方政府更为直接地面对公民，对于地方政府来说，这一点显得尤为重要和突出。通过对政府绩效的考核和对诸多关系自身利益的公共政策的制定过程发挥影响，公民就能更好地参与到政府的管理中来。由民众来监督、评议政府而不是由上一级机关来评议政府。发达国家将“效率”定义为“4E”，在“4E”中，相对于以往最大的变化是增加了“效益”这个概念，而对于效益的定义是“一定的社会效果”。那么这个效果最终是什么呢？是民众由于政府的行为所获得的收益或曰福利，也就是民众的满意程度。民众的满意程度高，对于政府的评价高，那么这个政府就是有效率的，反之，即使一个政府机械性效率极高，提供了大量的公共服务，或者不是公民真正需要或者只反映了一部人的需要，仍然得不到公民的认可，那么这个政府是没有任何效率的。

从英美两国政府绩效管理改革中我们可以很明显地看到，发达国家绩效管理改革经历了一个从政府内部到外部、由强调机械效率到强调社会效率的变化过程，改革的重点由政府内部流程的合理化和科学化到采用私营部门的管理方法、再到政府与公民的互动，强调公民参与政府管理过程，“强调公共管理的结果导向、顾客导向、市场导向，强调政府绩效管理的目标由单一行政效率到全方位追求社会公平，提高公共服务质量和效率，改善公共责任机制和提高公共效率”，［3］反映出在政府绩效管理中，社会性效率才是政府的最终追求，通过政府绩效管理，达致社会公平和民主管理的目标。

政府绩效管理的政治层面和经济、管理层面是相辅相成的，政治层面是目标和最终追求，而经济管理层面是基础，没有效率就没有效益，同样，不以社会性效益为指向的效率无论多高也是没有意义的。

三、行政生态学与发达国家绩效管理的环境

“行政生态学是自然以及人类文化环境与公共政策相互影响的情形”，［4］行政生态学考察的主要有两个方面的内容，一是一国的经济文化以及历史因素如何影响该国的公共行政，二是公共行政对于社会经济文化的反作用。里格斯的行政生态学探讨的是行政与非行政因素之间的互动关系，对于我们研究行政效率改革问题有两个方面的借鉴意义。一个是方法论意义，我们可以探讨研究影响一个政府行政效率的相关因素；二是里格斯对于不同国家行政生态的划分可以作为我们研究影响不同国家尤其是中国和发达国家行政效率因素的基础。

里格斯把世界上主要国家的行政生态按照社会的专业化程度大致分为三类：农业行政生态或称融合型公共行政生态，过渡社会的行政生态也叫棱柱行政生态，最后是现代工业社会的行政生态，亦称绕射型的行政生态。他把传统中国、古代中国等称为传统社会；把现代泰国、菲律宾和工业革命时期的英国、法国等处于现代工业社会和传统社会两极之间的社会形态称为过渡社会。传统社会的社会结构是混沌未开的，没有明确的社会分工，如同一道折射前白光。农业社会生态模式的特点是：“（1）经济的基础是农业生产力；（2）土地的分配和管理是政府的重要事务；（3）官僚的职位重于行政政策；（4）行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩；（5）流行世卿世禄的行政制度；（6）政治与行政不分，权利来源于君主，行政管理在政治和经济上自称特殊的阶级；（7）政府较少与民众沟通，而且同一阶级的成员的交往也受到空间上的限制；（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。”［5］工业社会的功能和结构如同经过三棱镜折射后，体现为各色光谱，整个社会有明确的分工。工业社会的主要特征是：“（1）经济基础是美国式的自由经济；（2）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切；（3）行政风范体现为平等主义、成就导向和对事不对人的原则；（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；（5）由于社会的高度专业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一”。［6］而过渡时期的社会模式既有农业社会的一些特点也有工业社会的一些特征，明显的有新旧并存的特点，尽管专业的制度已经建立，但是却尚未完全分化，在实际运行过程中仍然受到各种传统因素的影响而不能起到应有的作用。如同白光在三棱镜之中，虽然已经开始折射，但是却未完成折射过程。

根据里格斯的理论，在不同的制度生态环境中推行绩效管理就要研究不同的制度生态，据此制定绩效管理推行的方案流程，努力使绩效管理这一新的管理手段与既有的制度环境相互适应，相互促进。

发达国家的绩效管理运动之所以取得巨大的成功，并成为新时代的行政改革的重要内容和方向，与其得天独厚的行政生态是密不可分，基本上，绩效管理在发达国家的推行可以享受到以下有利条件：

1.基于科学主义的管理主义传统。自从科学管理出现以来，对管理的科学化、精细化的追求就从来没有停止过，管理主义带来的管理手段、方式的变革大大提高了机械效率，绩效管理也直接从管理主义汲取营养，发达国家绩效管理运动在某种程度上是科学管理主义的继续和深化发展，无论是科学合理的指标体系的设立、计算机和网络技术的应用还是将理性追求转化为法律制度等的设计，都体现了科学管理主义的传统。自从将管理学成为一门科学的泰罗时代开始，发达国家政府管理的精细、科学追求就从未停止过，如果仔细观察就可以发现被无数新公共管理学派学者攻击的理性官僚制度实际上也是科学管理的继续。它不仅仅在其建立之初保证了狭义上的“效率”，而且目前看来，还没有一种组织形式能够在公私组织中完全取代理性官僚制。当然由于理性官僚制度发展到了顶峰也产生了严重问题，但是，理性官僚制度在设立之初就只是作为保证机械效率的工具，而不是政治关切。在保证机械效率的层面上，理性官僚制无疑是成功的，它也是精细管理主义发展的产物。正是由于“管理主义的思想一直潜藏在政府活动中”，［7］管理主义的基本观点——“公共与私营部门在管理上无本质区别；私营部门的管理更优越”［8］促成了企业管理的方法在公共部门的大规模使用。

对于政府绩效管理来说，科学管理主义一方面有利于政府直接方便地采用工商企业的管理方法，推动政府管理方法手段的创新，其次，还可以保证制度的创立和被尊重。虽然最初发达国家的绩效管理改革是由行政命令推动的，但是在改革发展到一定程度的时候，发达国家都及时地推出了绩效管理的法律，从而把绩效管理用制度的形式确定下来。发达国家的科学管理传统为政府绩效管理奠定了基础，使得政府绩效管理可以较为顺利地实现与原有政府制度机制的衔接，减少了改革的阻力。

2.基于法理型权威的法治精神。发达国家的法治程度相对比较高，这种高度法治不仅仅体现在法律制度制订本身，更体现在法律被遵从的程度。发达国家经典的政治理论都是不信任政府的，汉密尔顿更是认为“政府是必要的邪恶”，国家的政治制度设计都是为了限制政府的无限扩张，以免造成对公民个人自由的伤害。“不信任是每个立法者首要的任务，法律不是针对善，而是针对恶制订的。”［9］政府的行为都必须合乎法律规定的范围、方式和程序。在绩效管理运动广泛开展的时候，绩效管理立法引起越来越多的重视，美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Result Act，简称GPRA），GPRA是世界上第一部政府绩效管理的立法，其后，美国的《以绩效为基础的政府典范法》、荷兰的《市政管理法》英国和澳大利亚等国家的管理规范等等以立法的形式肯定了政府的绩效管理制度。对政府绩效管理的战略规划、绩效报告制度、审计和财政监督制度、绩效评估的方式方法等做出了规定。建立在良好的法治基础之上，这些政府绩效管理的法律规范在转变政府管理观念，提高绩效管理重视程度中起到了重要作用，从而最终把绩效管理作为一项制度长期固定下来并推动绩效管理运动向深远的层次发展。

3.基于民主精神的公民参与。没有参与就没有政治的民主化。西方国家地方政府的公民参与政治的机会和渠道普遍比较多。以美国地方政府为例，美国地方政府的组成形式一般为“1.镇民代表大会或镇民大会+镇经理+镇理事会2.市政议会+市经理+市长”［10］两种。无论哪种模式，都可以看出，美国地方政府治理模式实际上是公司法人治理模式在政治和行政领域的复制。在美国，地方的选民不仅可以直接选举产生地方政府最高领导人、市镇议会的议员、市镇理事会成员等等，甚至一些地方政府重要部门的首长如财政、土地管理部门的领导人也要由选民公开选举产生。而且，在美国地方政府治理结构中还存在着由市民自愿者组成的各种理事会和委员会，为地方政府的工作提供咨询和建议，在实际的决策过程中，这种理事会起着非常大的作用。这些制度机制保证了公民参与地方政府事务的机会和权利的充分行使。

美国地方政府政策决策过程也保证了公民参与到行政决策过程中。首先，决策过程本身就是公开的，地方政府的任何决策事先都要通过电视、报纸报道，使公民对于决策问题有充分了解。随后，在地方政府的任何决策过程中，一般把听证作为必经的程序，而且，听证是公民可以自由参加的，几乎没有任何限制。最后，在地方政府重大的政策问题上，比如提高税率和改变政府组织形式等就要进行全民公决。

在政党势力比较强大的英国，地方政府通常的组织形式是由选民选举产生地方政府的议会，再由议会成立各种专业的委员会或小组委员会对政府官员进行委托授权和相应的监督。虽然与美国地方政府相比，直接选举的官员少了，但是，宽松的选民资格条件、便捷的投票渠道、强大的政治控制和议员议会对于地方政府行政官员的控制仍然可以保证公民广泛的政治参与。

总之，绩效管理不仅仅是发达国家政府在应对危机过程中的即兴之作，也不仅仅只作为一种管理手段而未触及核心，实质上，绩效管理是经过了长期的理论准备的管理理念和行政模式的深刻变革，有着不同于以往政府行政的价值取向和追求。绩效管理之所以在发达国家取得成功，与发达国家多年如一的民主价值、管理取向、法治精神、政治参与等方面的因素密不可分，可以说绩效管理是发达国家政府发展到后现代时代的必然产物，也因之推进了发达国家政府管理的不断深化。所以，我们在借鉴发达国家经验，将绩效管理应用于中国政府治理中时，必须深刻分析绩效管理背后的因素，而不能生搬硬套，忽视相关的配套改革，从而使政府绩效管理在中国的推行流于形式。

［1］［2］［5］［6］丁煌.西方行政学说史［M］.武汉：武汉大学出版社，1999.392、410、287、288.

［3］蔡立辉.论公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换［J］.天津行政学院学报，2005，（1）.

［4］［美］里格斯.在台湾大学的演讲词［A］.彭文贤.行政生态学［C］.台北：台湾三民书局，1988.19.

［7］国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评［M］.北京：国家行政学院出版社，1998.76.

［8］孟华.政府绩效评估：美国的经验与中国的实践［M］.上海：上海人民出版社，2006.58.

［9］拉德布鲁赫.法学导论［M］北京：中国大百科全书出版社，1997.2.

［10］高新军.美国地方政府治理案例调查与制度研究［M］.西安：西北大学出版社，2005.5.