消防部队实施区域灭火救援的思考

●陈治国

(呼伦贝尔市消防支队,内蒙古呼伦贝尔 162650)

一、我国目前灭火救援的体制

我国目前的灭火救援体制主要是属地负责的原则,虽然近几年许多地方相继开展了一些跨区域联合灭火救援作战演练。但是,这些演练没有法律依据,只是总队与总队、支队与支队之间开展的一些战术交流,真正的实施过程中还是非常的复杂,调动力量要逐级请示上级主管领导(部门),并不能及时到达灭火救援现场,使国家、人民的财产和生命得到有效的保障。

(一)实施灭火救援的依据

2008年颁布的新《消防法》第 36条规定县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队,并按照国家标准配备消防装备,承担火灾扑救工作;第 37条规定公安消防队、专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。从新《消防法》的颁布实施可以看出,公安消防部队除了参加火灾扑救以外,还必须参加抢险救援工作。这也标志着公安消防部队的工作任务已经由单一化向多元化转变,而且随着社会的发展,公安消防部队任务会更加的繁重。

(二)解放军划分战区作战的概念

解放军作战战区划分的概念：“战区是根据国家行政区划、地理位置和战略战役方向、作战任务等设置的军事组织。主要负责制定战区部队建设的规划计划,组织指挥战区内诸军兵种联合作战、实施联勤保障等。”从这里可以看出,解放军的作战就是最大限度的发挥战区的作用,使部队作战过程中灵活机动性更大,避免了战斗力的无效损失。

(三)公安消防部队划分战区参加区域灭火救援的理念

公安消防部队划分战区开展灭火救援工作并不能像解放军那样在全国划分几个作战区域,而是结合实际情况进行的区域作战,使各地省与省(市与市)相隔的县(旗)、乡镇(苏木)之间的灭火救援力量没有盲区,让灭火救援队伍能够在最短的时间内到达现场,最大限度的发挥人员、器材装备的优势。

(四)实施区域灭火救援的优势

实施区域灭火救援就是要最大限度的发挥公安消防部队的整体作战能力,合理调配公安消防部队的灭火救援力量,整合资源,科学指挥,发挥公安消防部队最大的战斗效能,减少损失,实现“练为战”的作战目标。

二、实施区域灭火救援的的必要性

(一)公安消防部队参加灭火救援的工作的法律责任

新《消防法》第 36条、37条规定公安消防部队有参加灭火救援的责任。从 20世纪 90年代成都公安消防部队率先向社会作出了“有警必出、有灾必救、有险必抢、热情服务”的庄严承诺,开创了我国消防队伍承担社会应急救援职能的历史先河。如今 20年过去了,消防队伍逐步成长壮大,已经不单单的参加灭火。可以说,过去公安消防部队参与社会抢险救援工作是义务,那么现在参加社会抢险救援工作是法律责任。

(二)灭火救援工作无地域性

2009年新颁布的《公安消防部队执勤战斗条令》第三条规定“公安消防部队必须随时做好战斗准备,接到报警或者命令立即出动,迅速、安全地赶赴现场,实施灭火与应急救援”。从这一条中可以看出,公安消防部队的出警是没有地域性,没有规定报警必须是属地才可以出警。但是在实施过程中一旦涉及到相邻县(旗)的镇(苏木)地域时,便要逐级请示,丢失了最佳的灭火救援时间。假如涉及的相邻省的县(旗)的镇 (苏木)地域时,请示会更繁琐,并不利于灭火救援工作。

(三)公安消防力量发展不平衡,管辖的地域面积差异大

就笔者所在的内蒙古自治区来说,土地总面积118.3万 km2,按照所有旗市县配 1个公安消防队,全区有 87个旗市县(含两个计划单列市),加上有的市两个消防中队,那么全区公安消防队应在 100个左右。消防车每个中队按照 6辆配备(含抢险救援车、指挥车等车辆),全区消防车辆应在 600辆左右。从这组数字可以看出,每个消防队的管辖面积大约在 1万 km2,这样大的面积,对于一个占有全国12.3%土地面积的省份,消防力量显的非常的薄弱,而且内蒙古还与黑龙江省、吉林省、辽宁省、甘肃省、宁夏回族自治区、河北省、陕西省、山西省及蒙古国、俄罗斯接壤。对于这样一个与多个省份和国家接壤省,地域跨度大,划分区域开展灭火救援工作非常的重要。例如笔者所在的呼伦贝尔扎兰屯市来说,全市面积 1.67万 km2,距离扎兰屯最远的镇 180km,灭火救援难度非常的大。所辖成吉思汗镇距离黑龙江省齐齐哈尔市碾子山区 37km,距离扎兰屯市区35km。所辖大河湾镇距离黑龙江省齐齐哈尔市的甘南县 60km,距离扎兰屯市区 44km。这些地方由于距离非常的近,村落相互交织在一起,在参加灭火救援过程中,距离远的辖区消防队不能在第一时间到达现场。2008年 11月,属于牙克石市辖区的巴林镇发生火灾,由于火灾发生是在晚上,火势很快蔓延。但是在报警过程中,巴林镇政府很快就把电话打到了扎兰屯市消防大队。虽然在区域划分上巴林镇属于牙克石市,但是距离牙克石市距离 210km,距扎兰屯市 60km。扎兰屯接到报警后,按照支队《跨区域灭火救援预案》迅速出动,在最快的时间到达现场开展火灾扑救工作,最大限度发挥了本区域消防队伍的作战能力。假如,要是在位于黑龙江和内蒙古交界处发生火灾救援事故,由于不是一个总队(支队),虽然距离近,由于跨省(市)作战要逐级请示汇报,那么就可能会延误战机,造成严重的财产损失和人员伤亡。

(四)由于社会经济的发展,各类火灾及其他灾害事故呈上升趋势

1.由于我国经济的发展,使得许多乡镇也建立了企业,而这些乡镇却没有消防队伍,一旦发生火灾事故,极易发展蔓延。对于这些乡镇目前建立公安消防队伍或者专职消防队伍还是有一定的难度。那么在实际灭火过程中就需要就近灭火的原则,防止造成更大的损失。

2.道路交通车辆抢险救援事故逐步增多,地域性已经不是很明显。2009年全国共发生道路交通事故 238 351起,直接损失 9.1亿元。而在许多交通车辆事故中,大部分都有消防部队参与。而且交通事故都发生在公路上,对于公路的地域性不是非常的强,对于这些交通事故的救援工作只能是由就近的公安消防部队处理。

3.其他不确定的灾害性事故进一步增多。2009年全国公安消防部队共参加火灾扑救 12.9万起,灾害事故抢险救援 12.9万起。从这一组数据可以看出,参与灾害事故抢险救援工作已经和扑救火灾的次数相同,灾害事故已经成为公安消防部队的一项重要工作。特别是近几年房屋倒塌、飞机坠落、溺水救人等许多灾害事故的处理都由消防队负责。而这些事故的发生不能按照地域划分,其突发性、不确定性非常的大。因此,在处理这些事故中也要灵活机动,充分发挥公安消防部队处理突发事故的能力。

在《公安消防部队执勤战斗条令》第四条规定公安消防部队执行灭火与应急救援任务,应当坚持“救人第一,科学施救”的指导思想,按照“第一时间调集足够警力和有效装备,第一时间到场展开,第一时间实施救人,第一时间进行排烟降毒,第一时间控制灾情发展,最大限度地减少损失和危害”的要求,组织实施灭火与应急救援行动。由此可见,在一些相邻的省、市(旗县区)开展区域作战是对此条例的补充,是避免更大灾害事故发生的有效办法。

(五)人民群众法律意识的提高,涉及到的法律案件也会增多

新《消防法》颁布之前,公安消防部队主要是承担的灭火任务,参加抢险救援并不是法律规定的。新《消防法》颁布之后,公安消防部队的职责已经发生了变化,参与抢险救援工作已经由义务变成了法律责任。由此可见,消防部队只要接到报警电话就必须出动,没有规定必须是属地的。而在实际的灭火救援过程中,一旦涉及跨旗(市、区)或者省,就必须逐级上报,经上级批准后才能出动。这种实际看似合理的制度,但是却和法律相违背。尤其是随着人民群众整体素质的提高,法律意识也在不断的增强。一旦消防部队在处理接警过程中不妥当,很可能被诉至法庭,成为被告。

(六)按照区域划分出警的准确性降低

如今手机已经成为了普通家庭的消费品。距统计截止 2009年底,我国的手机用户已经超过 7.5亿,而固定电话成下降趋势,同时每年的手机用户还在迅速的增长。就笔者所在的扎兰屯市来说,每年的火灾报警电话已经由 90%的使用手机,在今后手机报警可能要大大超过固定电话报警。由于手机信号发射强度不一样,并不能按照行政区域使用各地的手机信号。就笔者所在的扎兰屯是为例,靠近黑龙江省的一些地方,很容易接受到黑龙江省的移动信号,而他们利用手机拨打报警电话容易达到黑龙江的公安消防队,如果对那里的地域不了解,并不能准确的判断属于哪个行政区域。因此按照区域划分出警已经不合理。

(七)用科学发展观的理念指导区域性灭火救援工作

科学发展观的概念就是坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。既然提到以人为本,那么恰恰符合了公安消防部队“服务人民”的要求。全国消防部队是一个整体,在消防监督管理上应该实施属地管理,在灭火救援工作上应该全国消防一盘棋,合理的部署调度警力,最大限度的减少火灾造成的损失和人员伤亡。只有这样才能符合科学发展观的理念,才能真正的发挥公安消防部队“铁军”的作用,发挥科学发展观在消防工作中的作用。

三、实施区域灭火救援作战的局限性

2006年1月重新修改颁布的《城市消防站建设标准》第十一条规定“普通消防站辖区面积不应大于7km2;设在近郊区的普通消防站仍以接到出动指令后 5min内消防队可以到达辖区边缘为原则确定辖区面积,其辖区面积不应大于 15km2”。从这一点可以看出,公安消防部队出警是有局限性的。对于一个支队(总队)内部所辖公安消防队伍,还可以迅速贯彻执行。假如跨总队的灭火救援行动,虽然接警,但是出动还是非常的繁琐,并不能再第一时间到达现场,参与事故处理。

(一)灭火救援工作与行政区域划分联系紧密

我国的灭火救援工作主要是按照行政区域划分,对于一个行政面积不大的地区来说,公安消防部队都能够快速到达,要是土地面积辽阔的地区,及时到达就非常的困难。要是按照公安消防部队目前的法律规章和条令条例的规定,必须在第一时间达到火灾现场,因此从法律规定的意义上是没有行政区域划分的。但是在实际执行过程中,行政区域的划分、属地管理还是公安消防部队参与灭火救援难以跨越的障碍。

(二)区域灭火救援工作还没有实施的依据

近几年各地先后开展了跨区域灭火救援的联合作战演习。就笔者所在的内蒙古消防总队来说,先后开展了“蒙黑、蒙宁、蒙晋”等相邻省份的跨区域灭火救援联合作战演练。演练中的相互配合非常的成功,但是实际跨区域作战过程中,困难还是非常的大。从各种规章制度上也没有可以参照执行的依据,因此在区域作战实施中没有可执行的规章制度。

(三)火灾调查的权限严格按照行政区域划分

公安消防部队除了参与火灾扑救和抢险救援工作,同时还担负着火灾调查的工作任务。按照《火灾事故调查规定》(公安部第 37号令)第 4条规定“地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的火灾事故调查工作实施监督管理,保障必要的勘察工作、交通工具、通信和技术设备及个人防护装备”。由此可见。在火灾事故调查过程中对勘察的范围是有明确的规定。那么,即使实施了区域灭火救援,但是相互之间没有联系,可能造成火灾事故不能得到及时处理,就会出现执法过程中的失控漏管。

四、实施区域灭火救援作战的构想

一是公安部消防局应该作为区域灭火救援的指挥机关,进行调研,下发相关的文件规章,使个省(自治区、直辖市)之间能够依照规章执行,建立省与省之间的区域灭火救援体制。消除地域之间的的差别,能够按照《公安消防部队执勤战斗条令》的规定,在第一时间到达事故现场,最大限度的减少火灾损失。

二是各总队应该按照公安部消防局的要求制定相关的区域灭火救援预案。例如：内蒙古自治区及与其相邻的省(自治区)应该了解有多少个旗县市区的乡镇(苏木)、村(嘎查)接壤,那些地方需要开展区域灭火救援作战。那么就应该对这些区域制定有关的规定,划定一定的区域,一旦接到发生火灾及其他灾害事故的报警,就迅速出动,参照属地管理的原则开展灭火救援工作。

三是建立联勤工作机制。由于火灾的处理还需要属地的公安消防机构处理,因此,要建立必要的联勤机制,不是本辖区管理但直接参与了火灾扑救及抢险救援工作的,要及时的通知所辖的公安消防机构,使他们也能到达现场,参与火灾事故及灾害事故调查工作,防止执法过程得失控漏管。

四是各省(自治区、直辖市)应根据自己本地的实际情况制定区域作战有关规定,所辖的盟(市、区)也根据自己的实际情况制订区域灭火救援作战预案,使每支公安消防队伍都能发挥最大的效能。例如笔者所在的呼伦贝尔市就将自己的作战区域划分为四个,即以海拉尔区为中心的牙克石市、鄂温克旗、陈巴尔虎旗、额尔古纳市为一个作战区域;以满洲里市为中心的新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗及陈巴尔虎旗的一部分为一个作战区域;以鄂伦春旗为中心的根河市、牙克石市一部分、莫旗一部分、额尔古纳一部分为一个作战区域;以阿荣旗为中心的扎兰屯市、莫旗、牙克石一部分为作战区域。对于这种作战区域的划分,打破了行政区域的界限,使最近的公安消防队伍能够迅速到达参与火灾及其他灾害事故的处理,提高了作战能力,发挥了重要作用。

总之,按照解放军划分战区作战来考虑公安消防部队的灭火救援工作适合许多边远地区,而这些地区大部分消防力量还是非常的薄弱。只有通过划分区域作战才能够最大限度的发挥公安消防部队铁军的作用,真正实现全国消防工作一盘棋,使全国的公安消防部队能够在国家的法律规章及条令条例的管理下,依法履行法律赋予的权利和责任,合理调配警力、科学指挥,更好地为各地的经济建设服务,保驾护航,实现胡锦涛总书记“忠诚可靠、服务人民、竭诚奉献”的总要求。

[1]编写组.十七大报告辅导本[M].北京：人民出版社,2007.

[2]全国人大常委会法工委刑法室,公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M].北京：人民出版社,2009.

[3]公安部消防局.消防法律法规文件汇编[M].北京：中国人民公安大学出版社,2006.

[4]公安消防部队执勤战斗条令[Z].2009.

[5]城市消防站建设标准(修订)[Z].2006.