促进我国海洋经济发展的财政政策分析

王晓惠

（国家海洋信息中心，天津 300171）

海洋经济是指开发、利用和保护海洋的各类产业活动，以及与之相关联活动的总和。随着国民经济的不断发展和国民经济门类的不断增加，海洋经济的内涵和外延也在不断的丰富和拓展，由最初的6个海洋产业发展到19个海洋产业，涉及国民经济全部20个门类。进入新世纪以来，我国海洋经济呈现出快速发展的局面，海洋经济综合实力显著增强，海洋产业结构优化，海洋基础设施明显加强，海洋经济已经成为国民经济的重要组成部分。

1 海洋经济发展现状

1.1 海洋经济在国民经济中的地位日益提高

2010年，我国海洋生产总值达到38 439亿元，是“十五”期初四倍多，海洋生产总值占国内生产总值的比重已接近10%。 “十一五”期间我国海洋经济年均增长速度13.5%，高于同期国民经济增长速度。在海洋经济快速发展的同时，为沿海地区创造了数以千万计的就业岗位，2010年全国新增涉海就业80万人，涉海就业人员总规模达到3 350万人。

1.2 海洋产业结构发生积极变化

通过海洋科技创新，海洋资源的开发和利用在深度和广度上不断拓展，海洋产业结构不断优化，海洋经济三次产业结构已由2001年的7∶44∶49调整为2010年的5∶47∶48。以海水增养殖业、海洋水产品深加工业、海盐精细加工业等为代表的海洋传统产业的升级改造力度不断加大；以海洋生物医药、海水综合利用、海洋能利用和其它海洋高新技术产业为代表的一批新兴海洋产业迅速崛起，部分新兴海洋产业逐步形成规模，产业化进程进一步加快。另外，我国部分海洋产业在国际上也发挥着举足轻重的作用。我国海盐产量多年位居世界第一；沿海20个港口的货物吞吐量超过亿吨，其中上海港货物吞吐量连续五年位居全球第一；2010年造船完工量位居世界第一。

1.3 海洋经济区域布局基本形成

随着国家“东部率先发展”战略和区域发展战略的深入实施，区域海洋经济发展规模不断扩大，区域经济社会发展格局已经基本形成。以环渤海、长江三角洲和珠江三角洲地区为代表的区域海洋经济发展迅速，2010年三大海洋经济区海洋生产总值之和约占全国海洋生产总值的87.5%。从辽宁沿海经济带、天津滨海新区、山东半岛蓝色经济区、江苏沿海地区、长三角经济区、福建海峡西岸经济区，到珠三角经济区、广西北部湾经济区和海南国际旅游岛自北向南构成的沿海经济区域布局已经基本形成，为实现“东部率先发展”战略目标奠定了坚实基础。

2 大力发展海洋经济的必要性

2.1 海洋具有重要的战略地位，发展海洋经济

是我国全面建设小康社会的必然抉择

海洋是人类生存和发展的基本环境和重要资源，是世界各国进入全球经济体系的重要桥梁。纵观历史，世界强国的崛起，无一不始于海洋；俯瞰今朝，我国作为正在崛起的大国，在海洋上有广泛的利益和权利，国家的振兴和经济社会的可持续发展越来越多地依赖海洋。当前，我国国际贸易货物运输总量的85%通过海上运输完成，世界航运市场19%的大宗货物运往我国，22%的出口集装箱来自我国，我国商船队的航迹遍布世界1 200多个港口，我国已经成为依赖海洋通道的外向型经济大国。在经济全球化、世界多极化的新时代，实现全面建设小康社会战略目标和民族复兴大业，必须树立走向海洋的民族意识，确立建设海洋强国的远景战略目标，大力发展海洋经济，以海富国，以海强国，这是历史的经验，也是现实的抉择。

2.2 海洋具有重要的资源和空间优势，发展海洋经济是缓解资源瓶颈和空间制约的重要保障

（1）发展海洋经济缓解了资源瓶颈的制约。海洋为国民经济和社会发展提供了广阔的空间和丰富的资源，目前我国每年围填海面积已达120～150 km2，海洋水产品年产量达 2 000多万t，石油产量增长的一半来自海洋，海水日淡化能力已达24万t，年冷却用海水量已达500亿m3。展望“十二五”期间，海洋将在拓展发展空间、保障能源和食品供给、解决沿海地区淡水短缺以及提供优质生活、休闲场所等方面发挥更加重要的作用。

（2）发展海洋经济助推了东部率先发展战略的实施。依托海洋区位优势，沿海地区“3+N”的经济发展格局基本形成。 “十二五”期间，加快发展海洋经济，有利于通过海洋的牵引与辐射作用，促进区域统筹协调发展，推进区域海洋产业集群化、规模化，将沿海地区打造为我国参与经济全球化竞争的战略区域，为东部率先发展战略实施提供持续的动力来源。

（3）发展海洋经济加快了战略性新兴产业的发展。2010年10月国务院发布了“关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定”，预示着战略性新兴产业将成为“十二五”期间国民经济发展的重点领域。大力发展海洋经济，加快培育海洋生物、海水利用、海洋能和深海资源开发、海洋新材料、高端船舶及海洋工程装备制造、海洋现代服务等战略性新兴产业，将在高起点建设现代产业体系，推动产业结构升级和经济发展方式转变，抢占经济和科技竞争制高点，提升我国在全球竞争中的地位等方面发挥重要作用。

2.3 海洋具有重要的区位条件，发展海洋经济

是保障我国海上利益和权利的重要手段

海洋经济是沿海国家乃至世界经济的重要组成部分，培育海洋产业、发展海洋经济已经成为缓解陆域资源和能源短缺的首选领域。新世纪以来，世界发达海洋国家和区域纷纷制定海洋可持续发展战略和政策，并将海洋战略提升为国家战略。例如日本将海洋纳入国家大战略和全球视野，在理念上促进日本从“岛国”到“海洋大国”的转变；以韩国、澳大利亚为代表的国家，提出以发展海洋产业为核心，实现海洋经济发展战略，韩国明确提出要“通过蓝色革命”实现“增强国家海洋权利”的战略目标。海洋大国美国和俄罗斯则提出以海洋经济和海洋安全为核心的海洋战略。当前世界主要海洋国家的海洋开发活动正向全方位推进，国际海域新一轮蓝色圈地运动正在兴起，国际海底和极地争夺多足鼎立之势悄然形成，以海洋资源开发与海洋空间争夺为核心的海洋开发势头势不可挡。 “海洋经济是全球经济”已经得到普遍认同，海洋产业及其相关经济活动正得到世界各国的高度关注，发展海洋经济已成为各国经济战略的重要组成部分。

3 海洋经济发展中面临的主要问题

3.1 海洋经济发展方式转变面临较大压力

我国海洋经济结构升级和优化布局是海洋经济发展方式转变面临的突出问题。主要表现在三方面：

（1）海洋产业结构趋同，开发布局欠合理。如在沿海地区规划建设以钢铁、石化为主的新工业区，在港口地区建设大型石化和钢铁基地等，照此发展下去，区域性产业结构的趋同，重复建设与恶性竞争在所难免。

（2）海洋产业技术含量低，以科技为支撑的战略性海洋新兴产业规模小。尽管近些年我国新兴海洋产业增速明显，但规模不大。2010年，海洋生物医药、海水利用、海洋电力三个海洋高技术产业增加值占海洋生产总值比重不足0.3%。战略性海洋新兴产业尚未发展壮大，实现海洋经济发展方式的根本转变尚待时日。

（3）海洋资源开发不均衡的矛盾突出。以油气资源开发为例，2010年我国海洋油气产量首次超5 000多万t，近十年间我国新增石油产量53%来自海洋，2010年这一比例逾80%，但是绝大部分来自近海海域，而远海海域基本上还处于潜在开发状态，特别是油气资源丰富的南海海域，基本没有涉足。

3.2 海洋科技对海洋经济发展的支撑与引领作用有待加强

目前，我国海洋科技发展整体水平还不能适应国民经济和社会发展的需要，海洋科技自主创新和成果转化能力还不能满足增强海洋能力拓展的战略需求。据统计， “十一五”期间，我国海洋科技对海洋经济的贡献率为54.5%，但与发达国家海洋科技对海洋经济发展70%的贡献率仍有一定距离，科技成果转化率也有待进一步提高。海洋开发的关键核心技术自主化程度不高，深海技术亟待突破，海洋高技术的引领作用和产业化水平仍较薄弱；海洋科技资源利用仍需增强和优化，高层次创新团队和优秀技术人才队伍建设亟待加强，海洋科技领域的重大国际合作研究能力亟待提升。

3.3 临海（港）经济发展亟需统筹规划与协调

在经济全球化的大背景下，人口和产业向沿海聚集是普遍趋势，我国沿海地区已经成为人口、产业和经济等要素高度聚集的区域。新一轮沿海地区发展规划都将相关临海产业列为重要发展方向，石化、钢铁、火电、核电、风电等临海产业向沿海地区转移和集聚的趋势明显。临海产业的迅速发展，在加剧海岸带地区行业用海矛盾的同时，也对沿海地区生产力合理布局、近岸海域环境保护和灾害防范带来一定的问题。具体体现在：①部分产业产能过剩，重复建设严重。近些年，许多内陆产业逐渐向沿海地区转移，沿海产能比重逐年提高，但在产能转移过程中并未对内陆产能进行同步的消减，造成产能过剩，如钢铁产能过剩；同时产能转移和产业结构升级并未同步进行，从而造成低水平的重复建设；此外，还占用了大量的沿海土地资源。②临海工业布局不合理，海洋环境污染严重。临海工业距海近，对海洋环境造成的直接污染较大，大量工业项目带来的工业粉尘、工业废水、温排水等对海洋生态环境造成不同程度的损害。内陆产业向沿海转移过程中缺乏总体规划，各个门类、不同规模、各排放标准的产业都布局在沿海，对海洋环境造成巨大压力，中国各大水域的临海产业均存在较大的布局性环境风险，沿海地区小炼油企业布局散乱、管理不善、环境治理落后、防范机制存在缺陷等问题，都将引起一定的环境污染。③临海产业海洋灾害的防范能力弱。近几年，我国临海产业是在临海产业园区的快速建设中发展起来的，相同类型的产业集中度高，布局过于集中，对海洋灾害的防范能力设计较弱，潜在的风险较大。

3.4 海洋经济发展中缺乏针对性强的政策措施

目前国家在制定财政政策、货币政策、税收政策等宏观调控措施时还没有把海洋经济作为相对独立的领域加以研究，在资本市场、期货市场和价格形成机制等方面，海洋产业的优势、作用和影响力还没有充分体现出来。同时，现有海洋领域的各类财政政策、货币政策等政策着力点较为分散，缺乏系统性和协调性，对于解决海洋经济领域各类问题针对性不强。特别是在财政政策方面，政策缺失、不合理或缺少配套实施细则等方面问题较为突出。主要表现在四方面：

（1）缺乏专门针对海洋高技术产业发展的财政政策。海洋高技术产业是国家的战略性、基础性产业，其研究与开发具有高投入、高风险性，仅靠私人企业个人力量难以抵御风险的冲击，风险投资是促进海洋高新技术产业发展的一条重要渠道。当前在我国金融市场上针对海洋高新技术产业的风险投资机制还没有建立起来的背景之下，通过政府的财政政策引导，如财政担保政策或国债投入政策，对于带动海洋高新技术产业的市场投资将发挥重要意义。

（2）财政补贴和税收政策不够合理。国外对海洋产业，特别是新能源产业制定了大量切实可行的财政补贴和税收减免政策，如德国在2004年 《新能源法案》提出提高风电并网价格，并区分海上风电和陆地风电并网价格，海上风电的电价达到了13欧分·kW-1·h-1；美国政府2009年2月出台的 《复苏和再投资法案》，提出对2009年和2010年在役项目，以及2009年和2010年开工并在联邦政府规定的税务减免截止日期前投入运行的可再生能源项目，按项目建成价的30%由联邦政府提供一次性现金补贴，对2012年年底前新投产的风电和封闭式生物质发电厂，以及2013年年底前投入运行的海洋和潮汐能等其他可再生能源，实施生产税收抵免政策，以减免税收的形式给与支持。

近年来我国海水利用、海洋电力等新兴海洋产业发展较快，在缓解沿海地区水资源和能源压力方面发挥了重要作用，但与国外相比，由于这些新兴海洋产业缺乏适用的财政补贴和税收减免政策，补贴和减免力度不强且政策执行力度不够，造成生产成本远高于同类产业，市场竞争力不强，制约了这些产业的迅速成长。

（3）财政预算支出结构不尽合理。随着国家对海洋重视程度的提高，从总量上看，对海洋领域的预算支出在逐年增加，但是与对海洋资源环境保护、海洋防灾减灾、海洋观测与调查、海洋科学研究等需求和国外相比仍存在较大差距。如美国能源部向各州能源效率项目以及新兴清洁能源技术研制拨款7 700万美元，其中有超过3 700万美元的资金用于推动海洋波浪能、潮汐能、温差能、洋流能等可再生能源的发展；新西兰渔业和水产养殖部投资建立深海渔业和环境研究项目，每年项目经费达到1 170万美元。

（4）缺乏专门为海洋资源与环境保护设置的税种。目前，我国尚未在税收制度上为海洋资源与环境保护专门设置税种，主要通过相关税种进行调节，包括增值税、消费税、企业所得税、资源税等税种，缺少以海洋资源与环境保护为目的专项税种，从而削弱了税收保护海洋资源、控制环境污染的力度，限制了税收在海洋生态环境保护方面的作用。海洋资源和环境是关系海洋经济可持续发展的重大问题，需要从多个角度进行调节，可是我国目前只有少量的税收规定分散于增值税、消费税、企业所得税、资源税等税种中，而这些税种设计之初对海洋资源和环境保护考虑的并不充分，缺乏针对性、系统性和前瞻性。

4 促进海洋经济发展的财政政策建议

作为政府的重要经济管理手段之一，财政政策在促进海洋经济的发展中起到至关重要的作用。结合海洋经济发展中存在的问题，分析提出了以下几类财政政策手段，包括预算支出政策、国债投入政策、财政贴息政策、差别税收政策、政府采购政策及财政担保政策等政策建议。

4.1 财政预算支出政策

国家预算支出政策属于典型的利用公共资金支持事业发展的范畴，因此所支持的事业必须具有公共产品性质或具有准公共产品性质，是单纯依靠市场所不能解决的存在市场失灵的领域。海洋经济具有高科技、高风险、高投入等特性，涉及的海洋科学研究、深海勘探开发、海洋观测与调查、海洋环境保护、海洋防灾减灾等诸多领域都属于公共事业范畴，需要政府财政来保障和支撑。面对近年来国内外海洋经济的快速发展，我国政府在海洋事务公共服务领域的能力犹显不足，为保障海洋经济的持续健康发展，建议加大对海洋科学研究、海洋环境保护、海洋防灾减灾等公共事业的财政预算支出力度，逐步提高对贫困海岛的财政转移支付力度。

4.2 国债投入政策

国债投入一般重点投向基础性产业，需要投资项目用以后的收入来分期偿还。海洋经济中的部分产业，如海洋工程建筑业、海洋交通运输业等产业，属于关系国计民生的基础产业，具有资金投入巨大、建设和回收周期长等特性，建议启用国债投入手段，在国家国债资金中预留一定比例，以支持和保障这类产业的发展。

4.3 财政贴息政策

财政贴息可以通过少量财政资金的投入，引导更多的社会资本投入到政府鼓励的领域，一般适用于新建或技改项目，它代表了今后财政资金使用方式的改革方向，也是支持海洋经济发展的一种非常有效的政策手段。海洋高技术产业①见 《海洋高技术产业分类》（HY/T 130-2010）。和战略性海洋新兴产业②主要包括海水淡化和综合利用业、海洋生物工程产业、海洋可再生能源业、海洋新材料产业、海洋装备制造业、深海战略资源开发产业和海洋现代服务业等。是未来海洋经济发展的重要增长点和战略领域。建议今后新建项目通过财政贴息政策，以促进该类产业发展。此外，对海岛基础设施建设的投入，如海岛交通、电力、水利等项目建设，要积极争取财政贴息政策，吸引非政府性资金对海岛经济社会发展的投入。

4.4 财政补贴政策

财政补贴政策是国际上使用较为普遍的一种支持技术研发和示范推广的政策手段。比如，英国所有用户的电费中都包含有化石燃料税，税率为2.2%，用于可再生能源发电的补贴。法国则为技术的研究、开发和示范项目提供补贴。德国对包括住宅和工业在内的各个领域的生产和能效技术的研究、开发和示范提供补贴，最高可达投资的35%。挪威为技术革新和高效技术的研发提供补贴等。海水利用、海洋电力等新兴海洋产业近年来快速发展，在一定程度上缓解了沿海地区水资源和能源的压力，但由于运营成本高于同类产业，市场竞争力不强，建议国家对这类产业提供一定额度的财政补贴，支持并促进其健康发展。同时，对于从事深远海开发与作业的产业，如远洋渔业、远洋运输给予适当比例的财政补贴，鼓励其向远海发展，保障我国在深远海的国家利益。

4.5 税收优惠政策

一般而言，税收优惠政策只适用于技术示范、降低成本阶段以及大规模商业化的初期，通过税收优惠政策支持特定产业，以帮助生产者降低成本，提高市场占有率，达到鼓励或限制个别产业发展目的，以此配合政府的产业发展政策。海洋高技术产业和战略性海洋新兴产业是未来海洋经济发展的重要增长点和战略领域，针对目前普遍存在的技术成本过高、成果转化能力与示范规模不足等问题，建议进一步提高这些产业的税收优惠额度，促进海洋产业的健康发展。同时，针对鼓励海岛保护和开发的需要，对海岛基础设施建设给予一定的税收优惠。

4.6 政府采购政策

纳入政府采购目录的产品与服务应该是技术已经相对成熟的阶段，通过政府采购的激励效应将促进产品开拓市场，使生产者大量生产以降低成本。在国家近年来可再生能源相关政策法规的激励下，海水利用、海洋电力等新兴海洋产业近年来快速发展，已初步进入了大规模商业化的阶段。但是，受产品销售价格、市场认知度以及其他市场因素的影响，产品的市场占有率仍较低。建议将部分新兴海洋产业的产品（如海水淡化水）纳入政府采购名录，以政府购买的形式加大对这些产业的政策与资金的扶持力度。

4.7 财政担保政策

财政担保是应用风险投资的原理支持政府倡导的领域加快发展。海洋基础性产业，如海洋新材料产业、装备制造业等产业，通过创立国家风险创业基金的手段，直接推动该类产业投资发展。

4.8 生态补偿政策

探索海洋生态补偿机制，加大海洋生态修复建设，完善对海洋生态环境损失的利益补偿。一方面，建立生态补偿保证金制度。对我国正在开发或新建的海域使用项目，应建立以环境修复为重点的生态补偿保证金制度。所有计划使用海域的企业都必须交纳一定数量的保证金，经过审核后才能取得开发的许可，保证金的数量应根据当年治理生态破坏的成本加以确定。保证金既可以在银行开设生态修复账户进行上交，也可以通过地方环境部门征收后上缴国家。若企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。另一方面，健全完善海洋生态环境价格机制和交易机制。充分发挥市场和政府的互补作用，在完善环境税收制度的同时，逐步健全完善海洋生态环境价格机制、交易机制，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。