积极发挥智库作用 推动政府决策科学化

陈 剑

(北京社会主义学院,北京 100029)

积极发挥智库作用 推动政府决策科学化

陈 剑

(北京社会主义学院,北京 100029)

党的十七大报告提出鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用。智库作为生产思想的基地,就是要起到思想库的作用,其作用正日益显现。从当前国际智库的发展情况来看,智库是通过自身的专业分工,对公共问题进行前瞻性和系统化研究,产生新的政策思想和主张,提出政策设计和建议等,并通过各种方式影响政府决策和发挥作用。要提升中国智库水平,使智库对政府的公共政策和社会公共生活产生影响,就必须加强前瞻性研究,对发达国家的经验要汲取借鉴。智库要保持独立性,具有自身特色,并在某一专业领域有明显优势。

智库;发展;决策科学化

党的十七大报告指出:“繁荣发展哲学社会科学,推进学科体系、学术观点、科研方法创新,鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用。”而智库作为生产思想的基地,就是要起到思想库的作用,其作用正日益显现。本文就国际智库的发展,中国智库目前状况以及提升中国智库水平方面做一些分析。

一、国际智库发展情况

美国学者加里·哈特在谈到美国国家实力时说,“美国现已拥有了经济、政治和军事三方面远远超越其他国家的实力,同时美国还拥有第四个实力,即思想的力量,这一思想的力量将远远胜过我们所有武器具有的力量”。不论我们是否认可加里·哈特的这一说法,一个不容置疑的事实是,当今全球主流价值观念,包括自由、民主、平等、人权、法治等等,几乎主要由美英等主要西方发达国家所掌控;当今全球广泛流行的理论、出现频率高的概念,例如,可持续发展理论、新自由主义理论、公共行政理论、生态伦理等,甚至目前广泛流行的“金砖四国“提法,也主要由美英等主要发达国家的学者提出。而美国之所以能够在全球范围内输出思想,有着足以影响世界的价值体系,一个基本原因是,美国有着在全球有重要影响力的智库。

智库 (Think Thanks)又称“思想库”。国际通行的对智库的定义是,由专家组成的,多学科的,为决策者处理社会、经济、科技、军事、外交等各方面问题出谋划策,对政治、经济、社会、文化、军事等政策进行调查、分析及研究,提供最佳理论、策略、方法、思想等的公共研究机构,是影响政府决策和推动社会发展的一支重要力量。

据美国权威外交杂志《外交政策季刊》在 2009年1月刊登的报告,全球共有近 5500家智库,其中半数以上在美国和欧洲。由于美国的智库数量最多,在全球影响力也最大,美国智库几乎成为全球智库的模板。

智库根据自身的专业分工,通过对公共问题进行前瞻性和系统化研究,产生新的政策思想和主张,提出政策设计和建议,聚集人才,代言政党、利益集团和公众,并通过各种方式影响政府决策和发挥作用,充当决策者的“外脑”和社会“意见领袖”。

各国智库开展的活动主要集中在以下几方面:

一是开展前瞻性课题研究争夺话语权。课题研究是智库的主业。其研究活动分为委托研究和自己选题研究两类。委托课题主要来自政府、大企业或其他机构。自行选题主要是开展一些前瞻性、综合性研究,甚至就特定问题进行长期跟踪研究,以此确立自己在某领域的领先地位和话语权。

二是通过为政府决策层输送人才影响国家政策。为政府储备和提供人才是智库的主要功能之一。智库的成员直接进入政府重要岗位,参与决策过程;离职的政府高级官员有相当一部分进入各大智库,休养生息,等待东山再起。这种现象在美国被称为“旋转门”,成为美国智库获得信息和影响政府决策的重要方式。

三是利用研究成果宣传其政策主张。针对当前或未来的重大问题出版专著,或者出版专题研究报告,是智库影响政策最常见的方式。

四是通过各类会议和公共关系活动推广思想主张。智库通过举办各类专题会议,邀请国内外的政界名流和著名专家学者到会,交流思想观点,形成主导性的意见和建议,进而把自己的政策思想逐渐灌输到决策人员的意识乃至行动中去。

此外,随着经济全球化加快,各国政治、经济的相互依存和互动日益加深,国际上一些有影响的智库除了为本国政府提供政策建议之外,还积极参与国际合作,在国际关系的舞台上发挥着越来越重要的作用。

从各国情况看,社会变化较大的时期,也是智库特别是民间智库兴起和大发展的时期,它们在社会的稳定发展中扮演着不可忽视的角色。在当今,随着经济全球化、一体化程度加深,以及全球范围的环境保护等,人类面临的共同问题愈益增多,各类智库在推进世界范围内的市场化、增强民众和政府的环保意识、推进各国公民社会建设等,将扮演愈益重要角色。

二、中国智库类型、特点及发展现状

在现代社会,智库的作用十分重要。它为社会提出新的思想观点和价值目标,引导公众舆论和社会走向;它为政府决策提供咨询参谋,影响政府的政策;它把学者的研究成果转化为政府的政策产品,是沟通政治和学术的桥梁;它及时反映和汇集社会各种意见和需求,起着利益表达的作用。

中国社会目前仍处于急剧转型过程中,中国各级政府正向公共服务型政府转变,政府决策机制也发生了根本性转变。此外,随着中国在国际舞台上的影响不断扩大,中国参与国际性事物也日趋增多,为了提升中国的全球影响力,也需要中国智库在其中发挥积极作用。改革开放三十多年来,特别是进入 21世纪以来,中国智库的发展进入到数量和规模迅速扩大的“黄金时期”。中国的各种类型智库,或参与政府政策的形成,或为政策建议提出论点和论据,或为社会发展提出新的观点、新的思想。中国智库的迅速发展,不仅成为影响决策科学化的重要力量,也成了中国“软实力”提升的重要标志。

中国智库可按照现有法律法规的界定和智库实际运行的组织形态进行划分,这有以下四种类型:事业单位法人型智库、企业型智库、民办非企业单位法人型智库和大学智库共四类。

中国智库也可以按照与政府的关系,划分三种类型的智库:一是政府基于政策需求专门设立的研究机构,如国务院发展研究中心、中国社科院和省级社科院下属的专业研究所等,这一类智库统称为“官方智库”;二是挂靠在大学但是独立运作的研究机构,如北京大学中国经济研究中心、清华大学国情研究中心等,这一类智库被称为“半官方智库”;第三类是民间注册的研究机构,如天则经济研究所等,这类智库被称为“民间智库”。民间注册成立的研究机构,一般表现为民办非企业单位的形式,也有些以工商企业等形式存在。随着经济社会的发展,民间智库将在政府决策、公共生活中扮演越来越重要的角色。但就目前现状来分析,中国的民间智库还在成长过程中,无论是影响力还是数量都还十分有限。中国有影响力的智库目前主要集中在“官方智库”和一些“半官方智库”。

中国目前有各类研究机构约 2500家,其中,以政策研究为核心、直接或间接为政府服务的研究机构达到 2000家左右。在非严格意义上,我们都将其称为“智库“。中国智库的最大特点是以官方智库为主,大学附属性和民间智库为辅,与美国相比,中国智库的独特优势就是官方智库与政府的关系密切。但中国智库的薄弱环节是“量高质低”、独立性不够。

中国民间智库,常常为财政困扰,通常只能为政府、企业或其他机构承担一些短平快的课题或项目,很难根据自己的专业优势,自行选题开展一些前瞻性、综合性研究,甚至就特定问题进行长期跟踪研究。官办智库,虽然有一些已有较大影响,但较为普遍的问题是,官本位现象严重、冗员多、运行成本高,产出效益低。此外,中国智库发展的宏观的制度环境还很不完善,一些相关的法律制度还不健全;智库的定位还不十分明确;社会对智库还有许多误解;官办智库和民间智库的反差很大;大多数智库的素质有待提高。

在可预见的未来,中国的官方智库依然将保持其核心影响力,一部分官方智库在其资金来源、运行机制和管理模式上会进行大幅改革,吸取西方独立智库的经验,使其研究更加贴近社会现实、更加多元化,成果更具独立性。而民办智库,目前虽然弱小,但会随着整个社会的发展、社会法制环境的完善,以及社会对智库的巨大需求,而得到进一步发展,并进一步提升在中国智库中的分量。

三、提升中国智库水平的若干措施

智库又称“思想库”,一个成功的智库,一定是能够不断产出能够影响人们生活的思想。这是智库得以存在并且有生命力的核心要素。并不是所有学术研究机构都能够被社会认可为思想库,只有那些对政府公共政策和社会公共生活产生影响的专业研究机构才称得上是智库。

要使智库真正成为被社会所认可并对政府的公共政策和社会公共生活产生影响的思想库,以下一些工作是必要的。

(一 )找准问题

现实中的问题是大量的。智库提出的观点、思想和主张要引起社会的关注,在社会上产生影响,重要的是要找准问题,对在现实中存在的大量问题进行筛选。只有那些影响社会发展,或者是显示未来发展趋势的问题才是需要关注的。要对这些问题作出令人信服的深刻分析,找到产生这些问题的深层原因,并提出相应的对策建议。只有找准问题,分析问题的根源,发现问题的实质,才能提出适当的理论和对策。因此,只有发现问题、找准问题,通过对大量现实中的问题进行筛选,然后对筛选的问题组织力量进行深入研究,智库产出的思想才会有深度、有影响。

(二)加强前瞻性研究

智库与大学和科学院的侧重点不同,大学与科学院更多进行理论和学术研究,智库的研究必须具备现实性的品格,并主要从事战略和政策导向的研究。智库的研究应当是以前瞻性、战略性、创新性为主要特点,这样其思想性才有深厚的基础。但思想要有前瞻性、战略性、创新性,就必须了解事物变动发展的趋势,了解事物变化发展有可能带来的影响、波及的范围等等。

加强前瞻性研究实际上也就是加强储备性政策研究。2009年 6月 17日,温家宝同志在国务院常务会议上提出:“根据国内外经济形势变化和中长期发展需要,加强储备性政策的研究,提高宏观调控的前瞻性和针对性。”温家宝同志在应对金融危机的背景下提出的“储备性政策”研究,实际是对中国的智库提出了新的期望和更多的任务。

储备性政策实际上是指针对未来可能出现的新情况和新问题,超前研究和拟定的可供选择的政策。也就是说,储备性政策属于前瞻性研究,但前瞻性的研究可供选择的方案不是一个,而是多个。这包括,针对情况的动态性,相应的对策措施要根据形势的动态变化及时作出调整;针对情况的复杂性,需要反复研究和拟定,需要一个超前过程;针对情况的不确定性,需要提出多种备选政策方案;针对一些情况的突发性,需要事先预做应急准备等等。

在当今经济社会形势高度复杂化的情况下,政府在制定公共政策或宏观调控手段时,要把相当多的工作体现为其背后政策储备状态。储备性政策研究越充分,政府决策绩效就越凸显,政策解决公共问题的能力也就越强。现实中的问题是不断发展变化的,条件也在不断发展变化,政府制定的政策行为本身需要随着客观情况的改变而改变。因此,决策科学化不仅要求决策行为的正确性,更需要有很多的储备性政策研究为决策科学化作技术保证。

(三)应当具备怀疑的品格

作为一个成功的智库,其研究人员必须始终具有怀疑的品格。只有具有怀疑品格的人,才能发现问题,并使问题的隐患消灭在萌芽中。要具备这样一种品格,研究人员自身的储备就十分重要。一项公共政策的出台或政府的调控目标的确立,是否科学、是否合理,是否兼顾了绝大多数人的利益,是否是现有条件下最优选择,是否还有不足甚或有严重的缺陷等等,都是智库研究人员需要考虑的问题。一个没有怀疑品格的智库,是难以产生真知灼见、并在社会上产生重要影响的思想和观点。

以下笔者的两个实例可以说明上述观点。

第一个实例:2005年 1月 12日,国务院通过了《北京城市总体规划 (2004年 -2020年)》,提出了到2020年,北京市总人口规模控制在 1800万,年均增长率控制在 1.4%。其中,户籍人口控制在 1350万左右,居住半年以上的外来人口控制在 450万左右。笔者由于长期关注北京人口问题,对《北京城市总体规划》提出的 2020年北京人口调控目标十分怀疑,认为难以实现。于是,笔者在 2005年 2月的北京市政府研究室的内部刊物《市长参阅》第 3期刊登了“1800万人口控制目标难以实现”的短文,并提出了难以实现的五条理由。北京市政府领导对此作出批示,要求相关部门认真研究这篇短文的观点。由于此文引起了市政府领导的关注,在制定北京“十一五”规划时,北京市就没有将人口调控目标写进“十一五”规划。近年来,北京人口增长势头几乎超出了所有人的预期,2010年,北京人口总量已经突破 1800万,接近2000万。也就是说,北京提前十年实现《北京城市总体规划 (2004年 -2020年)》提出的人口调控目标。

第二个实例:2000年,中共北京市委八届六次全会通过的《中共北京市委关于制定北京“十五”计划的建议》中提出了用十年左右的时间,即到 2010年,使北京在全国率先基本实现现代化。2001年,北京申奥成功。考虑奥运会的举办将在很大程度上推进北京现代化水平,北京市委又提出在 2008年在全国率先基本实现现代化,并提出了 15项需要实现的指标。笔者由于长期从事现代化研究,曾作为北京市政府《北京率先基本实现现代化》的课题组负责人之一参与了课题的组织与研究。随着对现代化认识的深化,对北京提出在 2008年率先基本实现现代化,并将此作为奋斗目标的提法,笔者认为并不科学。出于负责任的考虑,2004年 1月的北京市政府研究室的《市长参阅》第 1期就刊登了笔者写的一篇政策建议,“北京应当调整现代化时间表”,并列出了 4条理由阐述上述观点。这项政策建议得到了北京市委书记、市长的亲笔批示,给予采纳。自此,北京不再把 2008年作为北京率先基本实现现代化的实现年。

(四 )借鉴和学习

智库要出思想,特别是与政府公共政策有关的思想,借鉴和学习十分重要。人类社会发展是有规律的,在相同的发展阶段,虽然各国的具体国情不同,但一定会有相同发展阶段出现的类似的问题,即共性问题。例如,人均 3000美元这一发展阶段,很多国家在这一发展阶段时,会出现与这一发展阶段类似的问题,如环境污染、城市病、城乡差距加大、群体性事件等等。已经经历过这一发展阶段的国家,其对问题的处理、出台的公共政策和措施,对后来者有着十分重要的借鉴意义。因此,吸取经验和教训,特别是发达国家的经验和教训,可以使我们少走弯路,少犯类似的错误或将错误和影响降到最低限度。

(五)应具备独立性品格

智库要出思想,就必须与政府部门保持适当的距离。智库的思想是独立的,而不是只为政府的决策进行诠释。只有与政府保持适当距离,其产出的思想,才能独立于政府并超越政府,才有可能为政府所接受,在为政府服务、为社会服务的同时提升智库的影响。

智库的工作要有独立性,不能人云亦云,要敢于亮出自己的观点。国内官方智库的服务对象是政府,由于缺乏独立的地位和研究立场,这使得中国智库产出的思想,其独立客观性都大打折扣,“听命”、“唯上”色彩浓厚,这也使得中国智库的科学性受到损失。美国智库最大的特点就是独立性。因为智库所产出的思想,包括政策建议、对策措施,可能与政府的观点不一致,甚至在一些情况下完全相反。例如,经济过热与经济萧条,经济过热有可能引发通货膨胀,而经济萧条有可能导致经济持续走低,这两种局面政府采用的宏观调控手段截然不同。由于政府宏观调控的手段对实体经济的影响会有一个时差,如果政府对未来经济走势缺乏准确判断,所采取的措施就有可能对经济增长产生负面影响。如果智库的研究人员对未来经济走势判断与政府不同,就应当勇于亮出自己的观点,并用令人信服的观点和数据说服政府部门,而这是一个负责任的智库的必然选择,是对政府和社会高度负责任的态度。

智库要保持独立性,要与政府部门保持适当距离,也不是愈远愈好。智库要知道政府在想什么,需要什么,近期或远期的发展目标是什么。这样,所产出的思想,才能有针对性,才能更好地为政府服务。智库所产出的思想,包括对政府提出政策建议,重点也不应当在具体的细节上,而应当在发展战略上。智库应当弥补政府决策部门的不足,善于提出改革的总体思路和框架性建议。

(六)注重关注国际性、全球性问题

随着中国融入国际化步伐加快,中国在国际舞台上承担的相应的国际责任也在加大。一个成功的智库,或正在不断扩大自身影响力的智库,需要有全球视野、多领域、多学科进行综合性分析。智库的选题和研究领域也应越来越国际化。国际著名的智库特别关注国际性、全球性的问题,例如,能源、环保、消除贫困、全球气候变化、可持续发展等全球性议题,中东危机、伊拉克重建、应对东北亚的挑战、达尔富尔形势等热点地区问题。通过对这些问题的研究,向本国政府提出政策建议,或通过国际组织提高本国对国际问题的影响和干预能力。随着中国深深卷入全球经济一体化进程,中国参与全球性事务增多,应当有更多的中国智库关注国际性、全球性问题,进而提高中国政府参与国际事务的能力和影响力。

智库更多地参与全球性和国际性事务,也有利于中国智库在“第二轨道”外交中发挥独特作用。中国智库与国外智库合作,就某些涉及双方利益的重大问题进行合作研究,有时会成为在幕后推动双边关系的“助推器”。如中美两国智库在中美关系问题上的频繁接触和研讨,大陆智库与台湾智库在中国的统一涉及政治议题方面进行的接触与研讨,则为促进相互理解和妥协发挥了积极作用。

(七)人才的汇聚与智库的运营模式

一个有影响力的智库,一定是出思想的智库。而一个出思想的智库,又一定是人才云集的场所。一个成功的智库最重要的资源是两方面,人才和运营模式。智库当然需要一定数量的人才,但更重要的是人才的质量,特别是能够聚集一批在不同研究领域的领军人物。一流的智库需要一流的学者,同样,一流的智库也造就一流的学者。要能够使人才云集,就需要能够吸引人才。那么,智库本身的发展模式十分重要。一个能够吸引人才并充分发挥各自优势的智库,其运营模式一定有值得借鉴之处。包括人才资源的使用,研究人员的收入分配,课题的选择与组织,政府、基金会和企业的财政支持,为研究人员创造的温馨的环境等等。

中国目前新成立的一些国家级智库,吸收了大量的退休的高级别官员,试图打造成中国最有影响力智库,这种做法是有积极意义的。退休的高级别官员有其优势,如经验较为丰富,能够获得政府的财政支持,研究成果能够迅速送达政府高层等等。这些都是智库发展的资源条件。退休官员加入智库也是很多国家的常态。美国智库的特点是“旋转门”机制,就是智库学者和政府官员之间的流通。基辛格、布热津斯基等在离开白宫后又重回智库。美国智库的“旋转门”机制是与美国政治体制相适应的。美国的官员分为文官和政务官。文官比较稳定,而政务官根据大选的结果四年一换。政务官的职责是制定政策、反映执政党的理念,而文官的作用是执行政策。四年一度的总统大选,卸任的政务官很多会到思想库从事政策研究;而思想库的研究者,很多到政府担任要职,从研究者变为官员。

但需要注意的是,中国的一些国家级智库吸收了大量的退休的高级别官员,固然有优势,但要注意的一个前提条件是,退休的官员同时应当是一个有思想、有研究能力的人。道理很简单,智库的影响力与官员的身份没有关系,并不是官员级别愈高其影响力愈大;智库作为生产思想的机构,与人的年龄实际上也是有密切的关联。退休官员虽然有较为丰厚的经验,但由于年龄已经不属于生产思想的峰值年龄,即使是一个有思想、有研究能力的人,到了退休的年龄,一般也难以产生一流的思想,集中大量退休的高级别官员,要打造一流的智库是困难的。美国智库“旋转门”机制,很多人从政府部门到智库,其年龄正是年富力强的时期,而不同于中国的退休官员发挥“余热”。一个智库最重要的是出思想。如果没有独立的思想和观点,或者其提出的思想和理论没有在社会中产生广泛影响,即使名流云集、退休高层次官员集中,也难以成为一流的智库。

(八)智库要有自身的特色

一个有影响的智库、成功的智库,一定是有着自身特色并在某一专业领域有明显优势的智库。例如,专门研究国际问题的智库,专门研究公共政策的智库。而这些特色正是区别于其他智库的亮点。这些特色包括研究的专长、影响的领域、价值的倾向、合作的伙伴和依靠的对象等等。无所不能的智库是不存在的,特别是对民间智库来说,力争在某一领域产生一定影响,使人们一提到某一领域就自然而然地联想到这一智库,这可能是民间智库努力的方向。

责任编辑:王文京

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1002-0519(2011)02-0077-05

2011-02-21

陈剑,男,中国经济体制改革研究会副会长,北京社会主义学院副院长,研究员。