服务型政府建设的进展、困境与对策

何霜梅

(中央社会主义学院,北京 100081)

服务型政府建设的进展、困境与对策

何霜梅

(中央社会主义学院,北京 100081)

服务型政府是我国政府行政管理体制改革的目标。近年来,我国服务型政府建设已经取得了一定程度的进展,然而,要不断推进服务型政府建设仍面临着诸多困境,政府行政管理体制改革的道路漫长而又曲折。追求公共利益、维护社会公平、扩大公民参与、壮大公民社会、培育公共精神,探索一条善治之路,是我国走出困境、建设服务型政府的良策。

服务型政府;公共利益;公民参与;公共精神

服务型政府是我国政府行政管理体制改革的目标。实现从管制到服务、从权力到责任的转变是今后我国政府行政管理体制改革的必然方向。2004年,温家宝总理首次提出要“建设服务型政府”,自此,我国探索建设服务型政府的实践就从未停止过。当前,我国服务型政府建设已经取得一定程度的进展,然而,从总体来看,服务型政府建设仍面临着诸多困境。

一、服务型政府建设已有所进展

据对我国 286个地级市政府进行的抽样调查显示,经过三十多年的渐进式改革,我国政府行政管理体制正在转型,服务型政府建设已取得一定进展。这主要表现在以下几个方面:

(一)从管理到服务,政府职能开始转变,服务性特征已经突显

目前,建设服务型政府已经成为各级地方政府改革的目标。许多地方政府都明确提出了“建设服务的、法治的、高效的政府”的口号,并开始付诸行动。

转变职能重点体现在行政审批制度的改革上。一些地方政府积极响应中央的号召,对行政审批事项进行了削减和整合。随着政府行政审批权力的压缩,部分政府职能正移交给社会组织和中介机构。新型的政社关系将随着社会管理体制改革的推进而逐步确立。据调查,走在改革前列的深圳市已经率先进行了这方面的改革。目前,深圳市各级政府已经把大量行政审批职能交给了社会组织,政府用过去供养机构人员的资金来购买服务,公务员队伍和后勤人员得到精简。据 2010年 5月发表的深圳市《政府公报》显示,深圳市将结合行政管理体制改革,进一步鼓励对社会组织的培育,2010年将 200余项政府职能转交给社会组织。深圳市民间组织管理局局长马宏表示,新增的社会管理和公共服务凡可委托给社会组织的,可向社会组织购买服务。深圳市将启动“社会组织孵化实验基地”,提出了要建立“新型政社关系”,完善公共治理结构,创新社会治理方式以及公共产品多元供给体系,并健全监督管理机制,建立社会组织等级评估制度。又比如,上海市浦东新区在探索行政管理体制改革方面也走在了时代的前列。从 2001年开始至今,上海市浦东新区进行了四轮行政审批制度改革,审改前共有审批事项 724项,经过四轮审改,仅保留 220项,精简率达 69.6%。2001年上半年,为了推进行政审批制度改革,改善经济发展环境,加强政风建设,提高行政效率,许多地方政府设立了行政派出机构——行政服务中心 (简称“中心”)。“中心”的主要职能是组织、协调、监督全市涉企、涉民的行政性审批、收费项目和证照办理工作。如安徽省淮南市的行政服务中心现有四个功能齐备的办事大厅,设有服务窗口 54个,有 31个政府行政部门和单位进驻“中心”,办理行政审批项目和便民项目近 300个。“中心”实行“一站式”办公和“一条龙”服务;项目实行“五件制”办理和“六公开”办事;对兴办企业实行并联审批;对招商引资项目实行特事特办和全程代办,为海内外投资兴办企业者开辟快速通道。通过审批制度改革,实现了流程优化、程序规范、办事公开、制度透明、高效便民的目的。

由于我国地区发展不平衡,在行政管理体制改革方面各地差距明显。深圳市作为中央在地方的改革试点,经济社会的发展走在全国的前列,政府的改革和各项建设也走在了前列。应该看到,服务型政府建设在全国深入展开还需要一个长期的过程。但是,今天深圳市发生的变化已经为改革点亮了一盏明灯。

(二)从小部制到大部制,政府部门有所精简,问责制更加明确

政府机构的精简是政府职能转变、审批权力削减的一个必然结果。大部制改革的一个主要目标即转变政府职能,提高行政效能。随着部门的整合与调整,职能的进一步明确,部分职责开始向社会组织转移,政府在编人员的数量将会减少,行政开支将会得到节约。

自 2008年人大、政协会议之后,大部制改革便已开始落实。中央各部委通过近一年的改革,已经完成了重新整编与挂牌。而地方政府的大部制改革则较为缓慢。如深圳市随着行政审批制度改革的推进,大部制改革已经启动,许多机构已得到精简。驱动深圳市进行机构整合的最终目的是转变政府职能,实现“小政府、大社会”的公共治理格局。这一改革的动力主要来自两个方面:一是中央设立行政管理体制改革试点的意图;二是深圳市自身发展的迫切需求。从对深圳市一位政府负责人进行的电话采访中了解到,政府面临的形势是,40%的 GDP都在养机构、养人,政府行政开支过大。经过从小部制向大部制的改革,深圳市政府从 45个部门减少到了 31个。目前,深圳市大部制改革已经有了实质性进展,除了深圳市,广东省的其他部分区级市,上海市部分区,四川省部分市、区等地方政府也正在试行大部制改革。事实证明,大部制改革将是未来的大势所趋。

(三)从现场办公到电子政务,政府运行机制趋于公开透明,信息公开正在普及

服务型政府的一个重要特征是它的公开性和透明性,而政府信息公开又是其基本前提。自 2008年 5月 1日实施《政府信息公开条例》以来,我国各级政府纷纷贯彻落实,通过完善各项制度、畅通各种渠道来加大政务公开的力度,促进了政府决策的民主化和科学化。从对网络论坛和博客的调查来看,我国公民的权利意识正在逐步增强,网民对政府信息公开的监督正形成一股强大的力量,驱动着地方政府的改革。

电子政务是政府信息公开的催化剂。据对全国286个地级市政府进行的抽样调查显示,随着信息科学技术的迅速发展,近年来,我国地方政府已经逐渐普及了电子政务,100%的地市级政府部门已建有“地方政府门户网站”,有 95%以上的政府门户网站上已设有“百件实事网上办”、“政府信息公开”板块。在“百件实事网上办”板块里,一般又分为“市民办事”、“企业办事”等栏目,并对《政府信息公开条例》、《政府信息公开指南》、《政府信息公开目录》等相关信息进行公布。其中,近 60%的政府信息公开板块上设有明确具体的“依申请公开”办事流程,甚至有的地方还设立了这一专栏。2008年以来,据各地方政府网公布的《年度政府信息公开报告》显示,地方政府主动公开的信息量在逐年增多。政府公布的文件、制定的政策、政府采购等重要信息都可在网上查寻。

以上调查结果说明,随着服务型政府建设的逐步推进,政府信息公开的深度和广度也会进一步加大,同时,信息公开的质量和水平也会随之提高。

(四)从单一决策到多元参与,政府决策机制走向民主,网络问政正在形成

由于行政管理体制改革目标的确立和创建服务型政府的迫切需求,暗箱操作和独断专行的决策机制已越来越为人们所痛恨和不耻。政府与公民在互动与交流中共同决策的民主体制乃众望所归。一方面,政府正通过设置“市长信箱”、“市长电话”、“市民论坛”、“调查问卷”等方式收集民意,并积极进行回应;另一方面,市民也正通过以上方式向政府进行政策咨询与建言献策,同时,对政府服务进行监督与评估。

调查显示,近年来,各级党委和政府越来越多地通过各种渠道问政于民,政务信息公开也更加透明畅通,“网络问政”越来越为普通群众所熟知和接受,成为通达社情民意、促进公民参与的新途径。

总之,服务型政府是我国经济社会发展到一定阶段的必然产物。它的提出、萌芽、成形与发展将会经历一个漫长的过程。但是,无论如何,服务型政府都已经开始由一种潜在的可能转变为具体的现实。

二、当前服务型政府建设面临的困境

从形式上看,服务型政府已经初具雏形。但是,从内容上看,服务型政府建设离理想中的目标还有相当大的差距。当前,服务型政府建设仍面临着诸多困境,这主要表现在以下几个方面:

(一)观念转变不到位,政府改革道路曲折而漫长

2005年,温家宝同志在《国务院政府工作报告》中明确提出要“建设服务型政府”,自此,服务型政府正式上升为国家意志,并且成为执政党的执政意识。几年来,“建设服务型政府”频频出现在党和国家领导人的讲话中,出现在《政府工作报告》和党的重大文件草案中。与此同时,各级地方政府也纷纷响应中央精神,提出“建设服务型地方政府”的口号,并陆续建成了“地方政府官方网站”,按照服务型政府建设的框架搭起了公共服务的平台。

然而,服务型政府的“网站”与“服务大厅”好建,而服务型政府理念的真正确立却是一个漫长而又艰难的过程。由于我国是一个受封建思想文化影响较深的国家,官僚主义、家长式作风以及凡事依赖政府不主动争取的臣民意识等等,都成为建设服务型政府的无形障碍。

从近年来频繁发生的突发性群体事件及其政府处理事件的态度和方法来看,许多官员仍然顽固地保持着官僚主义作风,会上说一套,会后做一套,没有把公民的地位和作用放在眼里,也没有真正从公共利益的角度出发考虑问题,这些都是官僚主义思想作怪的表现。

建设服务型政府,必须首先转变观念,抛弃官僚主义思想和臣民意识,真正树立起服务意识、权利意识和公民意识等现代理念。

(二)理论认识不足,政府建设难以深入推进

目前,各级地方政府正在加紧贯彻党中央“创建服务型政府是我国行政管理体制改革的目标”这一精神,并在实践中努力落实电子政务、一站式服务、政府信息公开等,以提高政府的办事效率和公开透明度,加强互动交流。

然而,总体来看,目前服务型政府建设仍停留在较为肤浅的水平,难以推进和深化。导致这一现象的原因很多,其中,地方政府对建设服务型政府的理论认识不足是一个不容忽视的问题。当前,许多政府官员和行政公务人员对于我国创建服务型政府的历史必然性缺乏充分的认识,对于服务型政府的深刻内涵、主要特征还没有一个准确而全面的理解。

这种理论认识的不足往往导致地方政府错把管理型政府当成了服务型政府,他们只是口头上或形式上在践行服务型政府,而实质上却仍然保留着管理型政府或管制型政府的作风。一些地方政府认为,只要自己想的、做的都是为老百姓办好事、办实事,不论是发号施令还是自作主张都是在服务,都是在建设服务型政府。事实上,这是对管理型政府与服务型政府的混淆。管理型政府仍然是以政府和官员为本位、自上而下的行政体制;而服务型政府强调的则是以公民为本位、自下而上的行政体制。服务型政府是以公开透明、公民参与、民主法治为基础的,政府与公民社会的良性互动是其显著特征。

(三)体制改革不彻底,政府职能难以真正转变

改革开放以来,我国已经进行了六次规模较大的政府行政管理体制改革。1988年进行的改革已明确提出政府职能转变这一要求。然而,今天这一改革目标仍未完全实现。政府干预经济生活、职能错位越位和缺位的现象比比皆是。地方政府仍然把经济增长、GDP数字的提高作为首要任务,在行政审批制度改革方面阻力很大。

政府职能不能真正转变,服务型政府建设就只能是有名无实。与此同时,公民对公共产品不断增长的需求与公共服务不足之间的矛盾就得不到解决。其结果是,公民对政府的不信任和对立情绪会随之加强,而官民矛盾又会进一步增加各种社会矛盾激化的风险。近年来发生的公共食品卫生、公共安全等突发性事件(如三鹿奶粉事件、反垃圾焚烧群体性事件)已充分突显了这一矛盾,同时,也暴露了服务型政府建设面临的困境。

加快政府职能转变,有待于政治体制改革的进一步推进。如果改革只是局限在机构调整、提高效率等层面,一些根本性的问题便得不到解决,服务型政府建设便会落空。因此,2010年我国政府在《政府工作报告》中指出:“我们要以转变职能为核心,深化行政管理体制改革,大力推进服务型政府建设,努力为各类市场主体创造公平的发展环境,为人民群众提供良好的公共服务,维护社会公平正义。”同时还提出:“我们的改革是全面的改革,包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革。没有政治体制改革,经济体制改革和现代化建设就不可能成功。”由此可见,党中央和国务院对于推进服务型政府建设的信心和决心是巨大的。当前,我们既要充分认识改革面临的困境,同时也要对服务型政府建设充满信心。

(四)公民社会发育不良,公民参与难免流于形式

服务型政府是以公民为本位、以社会为本位的政府,政府、公民与社会之间的良性互动是其追求的理想途径,公民社会的强大又是这一理想得以实现的必要条件。一方面,如果没有公民社会,公民参与的平台和渠道就会变得单一和匮乏,公民参与、上下互动的服务型政府特征也就无法显示,公民参与就会是一句空话;另一方面,如果没有发达的公民社会,对政府部门的监督就只会在体制内进行,这样的监督对政府权力就形不成制约,对贪污腐败之风就形不成有效抑制,服务型政府建设将会阻力重重。

目前,我国公民社会发育不良仍为事实。我国对非营利性社会组织采取的是统一注册和审批管理,俗称双重管理体制。由于需要业务主管部门和民政部门的双重审批,是否批准又取决于主观的“部门意愿”,因此,致使许多民间组织实际上得不到批准而处于“非法”状态。有学者估计,目前,我国没有登记的民间社会组织达数百万之多,而经过各级民政部门登记的社会组织只有 40多万,前者是后者的 10倍。

公民社会的不发达限制了我国服务型政府建设的步伐。因此,加快社会管理体制改革,放宽社会组织的准入门槛,积极为公民社会的壮大创造条件并加强监督,从而进一步调整国家与社会之间的关系,真正实现权为民所用、利为民所谋,是推进服务型政府建设的必然要求。

三、进一步推进服务型政府建设的对策思考

进一步推进服务型政府建设既取决于政府能否树立正确的价值目标、找准自身的职能定位,也有赖于公民社会的壮大和公民参与的普及,同时,更需要公共精神的培育。

(一)追求公益至上,树立政府行政的伦理精神

建设服务型政府,必须摆脱 GDP中心主义,树立起公益至上的伦理精神。政府是服务者而不是管理者,公务人员尤其是领导者要摒弃高高在上的思维定势,放下架子,切实转变角色。政府提供的主要服务就是增进公共利益和福祉,改善人民生活。实现公共利益是政府存在的主要理由,也是其获得公民信任、奠定合法性基础的必要条件。一方面,政府应该积极为市场竞争创造良好的环境,保护好个体的正当利益;另一方面,还要正确引导私人利益与国家整体利益的统一,实现个人自主与社会需求之间的平衡。强调追求公共利益,并不是要淹没个人利益。只有树立公民的权利意识,才能真正实现公共利益。这就要求政府在处理公共事务时不能以少数利益代言人的形象出现,更不能假借公共利益之名侵犯公民权益,而应该以追求公共利益为目标和职责,切实转变职能,关注和解决百姓关心的教育、医疗、住房等公共问题,不断提高公共服务的能力和水平。只有这样,才能建设一个受百姓欢迎、使百姓受益的好政府。

(二)维护社会公平,履行政府的基本职能

建设服务型政府,必须时刻牢记职责,找准自身位置,避免出现错位、越位和缺位的现象。维护社会公平是实现社会和谐的基本条件,政府部门掌握着公共权力,必须把维护公平正义作为自己的基本职能。

改革开放三十多年来,我国经济社会快速发展,人民生活水平得到极大提高,国家整体实力不断增强,这些成就是世人皆知的事实。然而,不容忽视的是,随着市场经济的发展,我国社会也出现了明显的分化,利益分配呈现出多元化的趋势。与此同时,各阶层和利益群体间的矛盾和冲突也逐渐显现,近年来,各种群体事件频繁发生。对此,我们应该正确理解和科学应对。一方面,要看到由于我国目前还处于社会主义初级阶段,多种所有制形式和分配方式并存,利益的多元化和阶层的分化是必然的,面对各种社会矛盾和分歧不必恐慌;另一方面,也要清醒地认识到,如果对于收入差距拉大和社会分化的现象长期听之任之,不能通过国家宏观调控和制度完善等措施及时化解社会矛盾,不能及时控制各种社会群体性事件的发生,就会加剧官民之间的对立情绪,同时,也必将严重影响社会主义国家的稳定与和谐,最终也会阻碍经济社会的进一步发展与繁荣。

因此,要限制不平等,缩小人们之间的收入差距,维护社会的公平正义。维护公平正义就是要尊重每一个人,维护每一个人的合法权益,在自由平等的条件下为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职的话,那么,妥善协调各方利益、推动社会公平正义就是政府的责任。

(三)扩大公民参与,实现政府与社会良性互动的决策机制

建设服务型政府,不是政府单方面的行为,而是需要每一个公民的积极参与。实现公共利益、维护社会公平正义,要求政府廉洁自律、公开透明、负责高效,这些都离不开公民的积极参与。政府要廉洁自律,只有自身内部的监督还不够,还必须接受人民群众的广泛监督。这就要求我们必须建立起政府部门与基层群众间沟通协调的机制,认真倾听群众的呼声,及时对群众的需求做出回应,才能使制定的政策不断完善和科学,真正符合人民群众的切身利益,从而成为人民信任的服务型政府。

当前,我国公民参政议政的渠道少,已有的参与渠道形式大于内容,因此,公民参与程度较低。今后,应不断完善制度化的公民参与渠道,鼓励公民积极参与,引导公益性民间组织加入到公共管理的事业中来,与政府之间形成良性互动。近年来,伴随着我国社会主义市场经济的形成,各种非营利性民间组织如雨后春笋般产生,并呈现出不可阻挡的发展势头。但是,在已成立的民间组织中,有的对政府部门依赖性太强,还有一部分仍处于游离状态,没有在政府部门登记,民间组织在公共管理中的作用还没有得到很好的发挥。党的十七大报告指出,政府应与社会组织职责分开,积极引导和扶持它们在社区自治等基层服务中发挥优势,这不仅能够提高公共服务的质量,而且还能为政府分担压力,节约成本,提高效率。

提倡社会组织在公共管理中的作用和鼓励公民积极参与,并不是要弱化政府的功能,相反,是要进一步加强政府的职能。在政府、社会与公民之间形成良性互动的过程中,政府处于核心地位。实现公民的积极权利,首先需要政府更好地利用手中的公权力,不断完善福利制度,健全社会保障体系,认真履行公共服务的职能,实现公共利益,维护社会的公平正义。

(四)壮大公民社会、培育公共精神,探索一条实现善治之路

建设服务型政府,追求公共利益的最大化,实现和谐美好的社会生活,公民参与是必不可少的,而公民参与意识的提高又与公民社会的发达和公共精神的崛起是分不开的。这就要求政府必须更新理念,在社会组织和各种团体的准入登记方面放低门槛,采取积极扶持的政策,为公民社会的发展创造更大的空间。只有这样,公民参与实践的范围才会扩大,渠道才会丰富,机会才会增多。而只有在参与公民社会各种社群生活中,公共精神才能得到培育。在市场经济条件下,许多原来的“单位人”变成了“社会人”、“自由人”。这些社会人除了市场交往活动之外还需要建立更多的社会交往,如果社群组织、各种团体活动的大门紧闭,必然会导致许多人走向心灵的封闭、远离社会的原子化个体生活。而人的个体性与社会性一旦脱离,必然会产生各种各样的问题,不利于社会的和谐,也不利于服务型政府的建设。因此,政府不应抑制而是应该积极培育公民社会和公共精神。

责任编辑:张秀红

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1002-0519(2011)02-0106-05

2011-01-06

中央社会主义学院委托课题(WT0901)

何霜梅(1970-),中央社会主义学院副教授,博士,主要从事政治哲学、政治学与公共管理的研究。