关于低碳经济的环境国际政治经济分析

朱留财，王爱华

(环境保护部环境保护对外合作中心，北京 100035)

关于低碳经济的环境国际政治经济分析

朱留财，王爱华

(环境保护部环境保护对外合作中心，北京 100035)

从环境政治经济视角分析低碳经济发展路径问题。认为发达国家率先提出低碳经济等概念的背后隐含着重大的政治图谋，即突破气候变化公约的“共同但有区别的责任”，引导建立利己的全球环境政治经济新秩序。中国等发展中国家发展低碳经济，应结合本国环境状况和经济发展等国情，科学选择低碳经济路径。同时，应联手应对美欧等国提出的“碳关税”措施，维护广大发展中国家公民的环境政治经济权益。

气候变化;低碳经济;绿色经济;环境政治

当前，低碳经济已经成为一种“时尚”，人们对低碳经济的认识更是见仁见智。鉴于低碳经济理念产生和发展的大背景是气候变化问题的日益政治化和全球化，以至于大到政府间组织（如联合国）、主权国家或区域组织，小到个体经营者或环境公民，都是气候变暖这一环境问题的主要政治力量代表、参与主体和受益主体，笔者结合气候变化国际谈判的体会和全球环境政策动态观察，尝试利用环境国际政治经济分析方法，分析不同视角中低碳经济的内涵和外延。本文中，环境国际政治经济分析是指，以某一环境问题为对象，分析该环境问题中凝聚或反映出的国际利益相关者的政治经济意愿、政治经济行为和相应的政治经济绩效。

1 低碳经济与全球环境政治新秩序

低碳经济的理念缘起于发达国家，发展于发达国家，也输出于发达国家。发达国家率先提出低碳经济以及低碳社会、低碳发展路径等概念，并强势将其输出给发展中国家，其背后隐含着重大的政治图谋，即否定《联合国气候变化框架公约气候变化公约》（以下简称《公约》）中关于发达国家与发展中国家在应对气候变化问题中“共同但有区别的责任”原则，主导气候博弈，并引领全球环境政治新秩序。

低碳经济概念2003年源于英国，其后这一概念在英国、日本、美国、德国等主要发达国家大行其道。到目前为止，很多发达国家通过国内气候法案或能源法案，大力倡导发展低碳经济、创建低碳社会、迈向低碳发展路径等。但目的并非是在履行公约责任和义务，帮助发展中国家应对气候变化，而是以发展低碳经济应对气候变化为借口，建立有利于自己可持续发展的全球环境政治经济新秩序。同时，转嫁温室效应的历史责任，以创新的理念展示“负责任的”国际形象，抢占道义的制高点。这一点，美国政府的实际行动最具代表性。第一，在克林顿时期，美国加入了《京都议定书》（以下简称《议定书》），但是在2001年小布什政府入主白宫不久，则宣布退出《议定书》。其背后不仅有国内政治原因，更有国际政治原因。第二，2009年6月，美国众议院通过了《美国清洁能源安全法案》，其中包括了饱受争议的“碳关税”条款。正式向世界发出了环境政治经济秩序信号（“碳”是环境问题，“关”是国际政治问题，“税”是经济问题，“碳关税”则是环境政治经济问题）。第三，在2009年12月哥本哈根气候变化大会上，美国政府在谈判进入最后时刻坚持到2020年在2005年温室气体排放水平基础上减少17%的“减排”目标。在“可比性”原则下，这一目标仅比《议定书》缔约方中的发达国家1990年水平减排不足4%。所以，与其说是中期“减排”目标，不如说是其长期“增排”目标。第四，在履行《公约》国际法项下供资义务上，政府代表在哥本哈根大会即将结束、无望达成有约束力条约、供资来源未名的情况下，仍为供资方案提出苛刻条件：其一、哥本哈根大会必须有一个强有力的协议（a strong accord）；其二、主要经济体（major economy）必须参与其中；其三、发展中国家自主减缓行动必须具有一定的国际透明度（transparency）。

全球环境政治经济新秩序的核心要素就是对包括低碳经济、低碳社会、低碳发展路径等在内的环境话语权。事实表明，发达国家对低碳价值观的“传销”可以说是比较成功的。以《哥本哈根协议》（以下简称《协议》）为例，美国等主要发达国家本应具有的大幅度量化减排指标、显著增加对发展中国家履约提供公共资金以及在技术转让、能力建设等方面的支持，《协议》并没有清晰锁定。相反，发展中国家自愿减排行动的“透明度”却被当作一种潜在的“义务”突破性地写入《协议》。换言之，“共同但有区别的责任”原则几乎变成“区别但共同有的责任”原则。

全球环境新秩序的政治绩效之一就是在气候变化谈判进程中，发达国家以低碳经济、低碳发展路径等理念为“抓手”，分化和瓦解发展中国家阵营。事实上，在从2008年到2010年的“巴厘进程”谈判中，发达国家已经千方百计在发展中国家集团内部制造“噪音”，促使发展中大国和“先进的发展中国家”承担发达国家一样的责任和义务。

2 低碳经济与环境经济发展新阶段

低碳经济的发展路径与国家的环境经济发展阶段、发展质量和环境水平密切相关。总体而言，发达国家因其在资金、技术、能力和综合实力等方面具有优势，发展低碳经济的机遇大于挑战；发展中国家因在资金、技术、能力建设和综合实力等方面处于相对劣势，因此挑战大于机遇。

步入21世纪的第一个十年后，伴随经济全球化进程，人类社会也进入环境全球化和环境、经济一体化的新阶段。英、美等发达国家率先开启了人类工业文明的先河，率先步入了工业文明时代，也率先遭遇并逐步解决了传统环境污染问题，步入后工业文明阶段。就其本国的环境问题而言，传统的环境污染问题（如河流水域污染、固体废弃物、噪声、生态系统保护等）已基本得到解决，其唯一突出的就是温室气体等“新兴污染物”问题。这既是国内环境问题的主要矛盾，也是全球环境矛盾的主要方面。因此，低碳经济、低碳社会和低碳发展路径问题既是国内问题，也是国际问题。大力提倡低碳经济理念，不仅“利己”，更可以通过“利人”的宣传实现更加“利己”的目的。对大多数发展中国家而言，则并不具备发展的位势优势，不仅面临传统的环境污染物问题，而且面临严峻的新兴环境污染问题的挑战。由于温室气体排放空间的稀缺性、新兴环境问题与传统环境问题交织并存的复杂性、发展位势的低层次性、传统发展路径的依赖性等，大多数发展中国家将长期面临发展的滞后性挑战。只有通过观念创新、技术创新、体制创新，才可能化危机为机遇、转压力为动力，逐步摆脱传统发展模式的“路径依赖”，实现跨越式发展。

当前，全球金融危机、经济危机和以气候变化为代表的全球环境危机交叉并存，相互交织，正是新世纪第二个十年的全球环境经济发展的新时代特征。为此，继2008年秋季联合国环境规划署提出“全球绿色新政”理念之后，美国政府2009年提出以发展清洁能源、推进低碳经济、实现绿色就业为核心内容的美式“绿色新政”。英国、日本、德国等发达国家也推出了包括低碳经济在内的刺激计划。发达国家发展低碳经济的举措或路径，对发展中国家具有重要的启示作用。其关键点在于，结合本国国情，因地制宜，实事求是，并力求创新，迈向包括低碳经济理念在内的环境与经济协调发展的绿色经济发展路径。

3 低碳经济与中国科学发展新战略

中国如何发展低碳经济是一个非常现实的问题。笔者认为，中国早已启动了具有中国特色的“绿色新政”，探索绿色经济和低碳经济发展之路。这就是展示中央政府强大政治经济意愿、始于2006年“十一五”发展规划的“节能减排”工作。尽管这里“节能”的核心目标不仅限于二氧化碳排放，“但是实现五年规划目标后，实际减少二氧化碳14.6亿吨；“减排”的内涵虽重在二氧化硫和化学需氧量削减，但是二者“减排”的过程中通过环境意识的提高，特别是在类似电厂脱硫的措施中，产生了良好的温室气体减排协同效应。更进一步地说，2009年11月26日，中国政府宣布了到2020年（“十二五”和“十三五”期间）单位GDP二氧化碳减排40%～45%的指标，特别是2011年3月温家宝总理在“两会”政府工作报告中明确指出，“十二五”期间，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，彰显了中央政府强化“节能减排”绿色新政的新内涵、新战略，并更进一步展示出执政党发展绿色经济、低碳经济更加强大的政治意愿。从环境政治经济分析视角看，发展低碳经济需要结合中国国情，科学认识低碳经济发展模式的内涵，逐步实现低碳经济发展理念的变革、政治体制的变革，并主动应对环境国际政治经济秩序的变革。

3.1 科学认识低碳经济发展模式的内涵

在以科学发展为主题，以加快建设资源节约型环境友好型社会为着力点、加快转变经济发展方式这一主线的特殊历史时期，中国的低碳经济发展模式不能脱离本国环境国情和经济发展阶段现实，应体现基本国情、环境主要矛盾和矛盾主要方面的客观现实。

（1）低碳经济不仅仅是低“碳”的经济模式

《议定书》中界定了6种温室气体，中国在其它5种温室气体排放量中也具有一定规模。因此，低碳经济应是针对全部温室气体在内的经济发展模式。

（2）低碳经济不仅仅是“控制排放”的经济发展模式

森林、草原和碳储存技术等具有重要的二氧化碳等温室气体的生物储存或物理储存功能，必须大力鼓励植树造林、草原生态保护、研发碳捕获与碳封存技术等。

（3）低碳经济不应仅仅是减缓气候变化的经济发展模式

减缓气候变化是应对气候变化的一个方面，而且仅仅是“治标”的一个方面，更重要的是适应气候变化，这才是“治本”的方面，而且也是维系经济社会可持续发展最根本的方面。因为温室气体大量历史排放所产生的温室效应必将长久存在，减缓是相对的，适应是绝对的。因此，必须同时提高适应和减缓气候变化的能力。

（4）低碳经济不应仅仅是温室气体低排放的经济发展模式

控制温室气体等新兴污染物的排放与控制传统污染物具有同源性和协同控制的“范围经济”和“协同效应”，宜统筹兼顾，协同应对。

（5）低碳经济不仅仅是控制污染物的经济发展模式

保护生物多样性，减缓生态系统的脆弱性，提高生态系统服务功能和生态承载力，提高可持续力，是发展低碳经济和绿色经济的出发点和归宿点，也是持续提高生态文明水平的根本。

3.2 加快部门环境行政体制的变革

从部门政治体制上看，发展低碳经济需要对传统污染物和新兴污染物进行统筹兼顾、协调控制，改革现有环境行政体制，探索中国特色的环境行政体制新道路。气候问题是环境问题，也是发展问题，归根到底是环境发展问题，即将气候变化等环境因子作为发展的内在要素之一，内置于发展之中。现有的气候行政体制无论是发展部门还是环境保护部门，均不是最佳的。最佳做法是借鉴国际经验，进一步加大环境行政体制改革，在深化大部门环境体制改革的过程中，设立环境发展部或环境发展委员会，将气候变化与其他领域的环境发展问题进行统筹兼顾，合理匹配行政资源，形成对内、对外都比较强势的力量，减少部门间的内耗，增大合力。

3.3 主动应对环境国际政治经济秩序的变革

从全球视野来看，发展低碳经济需要高度重视美欧国家已经释放出“碳关税”的政治信号，适时联合其他发展中国家，制订防御“碳关税”的反制措施，维护广大发展中国家公民的环境政治经济权益。中国与“七十七国集团”等新兴环境政治力量有着良好的合作基础。在过去的几年里，“基础四国（指巴西、南非、印度和中国）”在气候变化等全球环境履约谈判中成功开展了合作，也取得了积极的成果和影响。在应对包括全球低碳经济在内的全球绿色经济问题上，仍可以发挥更大的作用。其中，在制定防御性碳关税政策中，可以考虑通过单边立法或多边条约，针对那些对温室气体排放负有历史责任却“不作为”、甚至“乱作为”的国家，针对某一或任何产品或服务设立防御性碳关税或防御性环境关税措施；在遭受来自其“碳关税”或环境关税壁垒不公平待遇时，适时征收惩罚性碳关税或惩罚性环境关税。

更重要的是以新的视角和战略思维，面对可能的挑战，迎接新的机遇。2010年12月11日，《公约》第16届缔约方大会暨《议定书》第6届缔约方大会在墨西哥坎昆闭幕。大会历经艰苦和多回合较量，终于通过《公约》和《议定书》下 “平衡”的两项决议，统称《坎昆协议》。《坎昆协议》这个“大家都不满意，但大家都可以接受的结果”的达成，标志着全球环境政治经济秩序开始进入了一个新的历史时期。

Analysis on Environmental International Politics and Economy of Low Carbon Economy

ZHU Liu-cai, WANG Ai-hua
(Foreign Cooperation Center of Environmental Protection, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

The paper analyzes the route problem in the development of low carbon economy from the visual angle of environmental politics and economy. It considers that the developed countries take the lead in bringing forward the concept of low carbon economy which contains a great political conspiracy. That means it breaks through the “common but different responsibility” laid down in the climate change convention and leads to establish a hoggish new order of global environmental politics and economy. China and other developing countries should integrate their environment state with economic development and choose scienti fi cally the route of low carbon economy in the development of low carbon economy. Meanwhile, they should unite and deal with the measures of “carbon duty” put forward by U.S.A. and European countries, and maintain the rights and interests of environmental politics and economy for the citizens of the developing countries.

climate change; low carbon economy; green economy; environmental politics

X22

A

1006-5377（2011）04-0042-04

朱留财，男，环境保护部环境保护对外合作中心高级工程师，环境经济学博士，中国气候谈判代表团技术支持专家，“新世纪百千万人才工程”国家级入选者（2009）。