职业体育发展与地方政府介入之研究

2011-02-18陈伟明

浙江体育科学 2011年1期

关键词：外部性俱乐部足球

陈伟明,郑芳

(浙江大学教育学院体育系,浙江杭州 310028)

·体育社会学·

职业体育发展与地方政府介入之研究

陈伟明,郑芳

(浙江大学教育学院体育系,浙江杭州 310028)

职业体育发展与地方政府介入有着密切关系。随着国内职业体育的成长,地方政府对职业体育的介入也在不断调整。文章分析了我国地方政府介入职业体育的合理性,认为未来地方政府应注重正确定位自身职能,引导职业体育市场的良性发展,努力解决职业体育的外部性问题,为职业体育创造良好外部环境。

职业体育;地方政府介入;引导

Abstract:There is important relationship between the development of professional sports and local authority intervention.As the professional sport growing in China,local authority intervention in professional sports has been changing.The paper analyzes the rationality of local authority intervention in professional sports in China,suggests that local authority should orient itself properly,guides professional sports market to develop healthily,solves the problem of externality in professional sports and makes good circumstance for professional sports.

Key words:professional sports;local authority intervention;guide

0 前言

职业体育自18世纪产生以来,至今已发展成为一种具有高度市场化和商业化特征的经济活动。职业体育在给观众带来丰富的观赏体验的同时,也产生了巨大的经济和社会效益,而这一切与国家和地方各级政府部门的参与和支持是分不开的,如职业体育的反垄断豁免、政府支持球队主场城市的场馆建设、球队税收政策优惠等。同时,职业体育作为一种“准公共产品”,具有有限的非竞争性和非排他性。企业和其他社会团体在一定程度上参与这一产品的供应,也不排除一些企业会自动供应这一具有强烈正外部性的产品,因此政府必须加强公共产品的供给、管理和监督职能[1]。国内体育职业化改革不过十几年,职业体育市场仍处于不断发展过程中,而政府已开始逐渐意识到职业体育的潜在效益,并以各种形式参与职业体育,如北京市体育局为北京国安足球俱乐部注资2000万,并参与俱乐部的经营管理;上海市政府通过各种政策支持和优惠条件,为当地足球俱乐部的发展提供充分保障。这些现象背后的问题发人深思:作为一种异于市场的资源配置形式,政府应如何对体育资源进行配置并参与职业体育这一准公共品的供给;对于职业体育俱乐部的竞赛服务生产活动,政府应如何管理和监督?本文以中国职业足球为例,对职业体育发展过程中的地方政府介入行为进行分析和研究,以期为职业体育发展中地方政府的决策提供参考和依据。

1 相关概念界定

1.1 职业体育

郑芳(2010)认为,职业体育是通过向消费者(观众、听众)提供消遣性赛事,使得职业体育赛事组织者、职业运动队的拥有者、职业运动员及相关人员获取报酬的一种经济活动,其本质是通过各项赛事权利的买卖以及职业运动员应用其专业技能参加比赛或表演以获得金钱回报的经济活动[2]。

1.2 政府介入

广义上讲,政府是指能够对社会公共资源做出权威性分配、能够对社会公共事务做出权威性决定的特定的组织或者机构[3]。职业体育中的地方政府介入主要指政府运用行政手段对职业体育活动进行组织和干预的行为。

2 国内职业体育发展的地方政府介入

政府介入对于我国职业体育的产生与发展具有重要意义。在职业足球发展过程中,地方政府介入也随之不断调整,在职业化初期、曲折发展期和调整期分别呈现出不同特征。以下对国内职业体育中的政府介入行为进行详细描述和分析。

2.1 职业化初期:作为“中间人”的地方政府

在推行足球职业化之前,国内体育事业完全由政府负责主办与管理。足球作为一项社会大众所喜闻乐见的项目,多次冲击国际大赛未果,在国家奥运争光的背景下,为解决办足球事业的经费不足问题,首先被推向市场,实行社会化和职业化改革,吸引社会力量办足球。在足球职业化初期,地方政府是体委下属运动队与赞助企业间“拉郎配”的中间人,通过给予赞助企业税收优惠政策或资金支持(以奖金形式),支持其办俱乐部。

1992年,辽宁远东足球发展公司成立,它是中国第一家职业性质的俱乐部;1993年,国内11个足球试点城市中相继建立企业与体委合办性质的职业足球俱乐部。除企业自办运动队外,此时多数俱乐部的运动队仍隶属于地方体委。这一时期成立的上海申花足球俱乐部,是国内第一个脱离体委、企业自主管理的足球俱乐部,也是俱乐部开始趋于职业化的标志[4]。不过,申花俱乐部的发展与上海市政府的支持是密不可分的,政府在球队训练场地、住房和球员配置上给予了帮助,帮助俱乐部渡过了发展初期的难关。除了作为球队与企业合作的“中间人”以外,地方政府在主办诸如世界杯外围赛这样的大型足球赛事与足球赛事市场化运作的探索上起到了主体作用,推动了国内足球消费市场的发展。

这一阶段,地方政府的支持对于国内自上而下的职业足球改革而言是十分重要的。从企业赞助球队到成立具有法人实体的公司,政府作为制度创新的绝对主体凭借其政治力量和资源配置优势,实行强制性的体育制度变迁。地方政府作为“中间人”,加速了足球职业化进程,实现了足球竞技资源由计划配置向市场配置的过渡,对于职业体育市场主体的形成和职业体育要素市场的形成起到了推动作用。

2.2 曲折发展期:地方政府干预 ——“错位”、“越位”与缺位

经过甲A联赛前三年的繁荣,职业足球巨大的经济效益与社会效益开始受到社会各界的关注。随着俱乐部球员收入的迅速增长,俱乐部与地方体委逐渐意识到并且开始重视职业运动员人力资源的价值,制度上的真空使得地方保护与行政干预再次兴起,出现了如“上海市将李晓、陈伟及申思在1996年转会范围限制在上海的球队内交流;武钢俱乐部7名符合转会条件的运动员也未能流动到外区域[5]”等事件,影响了地区间的运动员流动,转会呈现出停滞状态。在职业体育要素市场尚未完全形成时,国内职业运动员数量少,顶级优秀运动员则是凤毛麟角,这是导致地方政府限制运动员流动的重要原因。然而,地方政府对球员转会市场的干预,本质上是一种“错位”行为,最终影响了职业体育人力要素市场的正常发展。

在经济发达地区,一些政府官员出于本人对足球的兴趣,或者意识到足球对于现代社会的意义,代表政府关注或参与俱乐部事务,俱乐部与政府之间产生了利益上的紧密联系,出现俱乐部“官化”现象,如徐根宝入主万达和“下课”需得到大连市领导的批准;沈阳市某领导替沈阳海狮足球俱乐部“封杀”记者等等[6]。地方政府及下属的垄断企业支持甚至直接参与足球,是由于在地方政府领导人看来,当地球队的成绩好坏直接关系到政府的政绩与地方政府的荣誉,打造职业足球俱乐部成为“政绩工程”,以此获得上级领导的认可与肯定。由于政府急希望球队出成绩,以示“政绩”,直接干预俱乐部内部事务。教练员的聘任考核和运动员人才的培养受到政府干涉的影响,俱乐部无法进行就自身发展进行长期计划。地方政府对俱乐部的过度干涉和对职业足球的过分参与,体现出地方政府在职业体育发展中的“越位”。

在国内足球发展过程中,部分地方政府对当地职业足球俱乐部的发展“不闻不问”,职业体育市场发展过程中出现地方政府行政“缺位”现象。1998年中国足球协会制定了《中国职业足球俱乐部的基本条件》,要求在一定时期内中国职业足球俱乐部必须在工商行政机关注册登记,并领取《企业法人营业执照》,即成为企业法人[7]。因此,之后大部分俱乐部采用了企业买断俱乐部全部产权的形式,小部分俱乐部采用几个企业或联合买断的形式[8]。在俱乐部产权变化的同时,部分地方政府对当地足球发展采取放手不管的态度,任其自由发展,而未对足球产业发展布局进行必要的宏观调整。例如,在这一阶段,广东省内的甲A、甲B俱乐部总数最多时曾达到六家,这些俱乐部共同参与当地足球消费市场的争夺,其中“三支甲A球队联赛榜上排名倒数一二三[6]”。

蔡元培是我国近现代一位著名的民主革命家、杰出的思想家和伟大的教育家。关于蔡元培先生丰富的大学教育思想，专家学者业已展开了很深入的研究。但这些研究重点关注的是有关其大学理念、大学管理、大学学科和课程建设、大学教师等方面的思想，而没有深入探究蔡元培的大学职能思想。2012年3月，中国社会科学出版社出版了绍兴文理学院教育学院王玉生副教授的专著《蔡元培大学职能思想探析》一书，可以说是该研究领域的开拓性著作。该书是浙江省哲学社会科学规划后期资助课题成果文库之一，共二十三万余字，是一部自成体系的蔡元培大学职能思想的研究专著。

国内足球职业化改革采取渐进式方式,其“试错”功能在这一阶段地方政府进行角色定位的探索过程中得到充分发挥。不过,地方政府的“错位”、“越位”和“缺位”对职业足球的良性发展是不利的。

2.3 调整期:政府介入之何去何从

2004年中国职业足球超级联赛正式揭幕,足协以此为契机对国内足球发展进行了制度调整。由于这一时期职业足球联赛市场萎靡不振,足球竞技水平停滞不前,足球发展的外部环境逐渐恶化,大多数地方政府对足球抱着犹豫与观望态度。特别是2003年《中超足球俱乐部标准》颁布后,职业俱乐部不再隶属于体育行政部门,而是成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立经营实体;俱乐部产权由投资人完全所有,运动员归属于俱乐部,地方体育行政部门将不再分享俱乐部的收益。随后,地方政府取消或减少了支持俱乐部发展的减税政策或其他优惠条件。然而联赛的繁荣与政府的大力支持不无关系,职业体育的发展与政府的作用是分不开的。

相对于职业足球的不受重视而言,国内很多城市引进或主办国际性体育赛事,以此作为提升城市形象、打造城市“名片”的途径,带动城市和地区的整体发展。如北京承办2008年奥运会和残奥会,上海举办国际网球公开赛、F1大奖赛、国际田径大奖赛等赛事,广州在篮球、网球、乒乓球和羽毛球项目上多次举办大型比赛并举办2010年亚运会,厦门打造国际马拉松赛事品牌等等。这说明,地方政府并非不了解体育产业对于经济和社会发展的作用。在举办大型赛事过程中,市政建设、安保系统、交通调控、环境保护和检测、饮食和起居等等方面,都需要政府的大力协助与参与[9]。各地的体育资源状态与不同赛事项目投资-收益周期的长短,影响了政府对于职业体育的决策行为。职业体育投资周期长、见效慢,客观上需要政府对其提供长期稳定的支持。政府介入何去何从,是未来国内职业足球发展须解决的重大问题。

3 地方政府介入职业体育的合理性分析

3.1 从制度变迁角度看

自我国体育职业化改革以来,社会力量参与办体育,打破了国家办体育的单一局面。一方面,国内体育体制改革是一种具有“大政府”、“小社会”特征的体制内的权力下放活动[10],政府在职业体育制度创新中必然居于优势地位。另一方面,由于制度创新的收益具有“外部性”,职业体育俱乐部作为经济活动的自利人,很可能具有“搭便车”的动机,不愿自己实施制度创新并承担相应成本,因此只能由政府来实施制度创新。诺思认为,国家的基本目的有二:第一,通过界定产权结构的竞争规则,达到租金最大化;第二,通过降低交易费用,最大化社会产出,从而使国家税收增加[11]。事实上,两种目的之间存在着冲突与矛盾,即所谓的“诺思悖论”。在“诺思悖论”的约束下,政府作为职业体育改革实施者,不断地调整自身行为,以实现综合收益最大化。总之,政府应为职业体育的发展创造合理的制度环境,尤其是法律和政策层面上。

3.2 从职业体育的“外部性”角度看

外部性是指一定的经济行为对外部的影响,造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象;根据这种偏离的不同方向,外部性可分为正外部性和负外部性[12]。一方面,职业体育的发展除了使投资者直接获得经济利益外,还会以产业链形式影响俱乐部所在城市或地区的旅游、酒店、餐饮等相关行业的发展,产生了巨大的经济效益和社会效益。这是职业体育“正外部性”的具体体现。另一方面,国内外职业足球在成长过程中出现的“黑哨”、“假球”,是职业体育“负外部性”的典型案例。裁判员在提供“黑哨”时追求个人利益最大化,购买“黑哨”的俱乐部获得球赛胜利或其他收益,但对未参与“黑哨”交易的第三方而言,如对方球队、观众和电视转播商等带来了损失。此外,联赛期间对比赛城市或地区带来噪声问题、治安问题和交通问题,俱乐部并不会对此进行补偿,这也是职业体育负外部性问题的体现。鉴于职业体育的外部性,如正外部性带来额外收益和负外部性引起第三方溢出成本,地方政府对职业体育进行相关决策时需要权衡利弊,提出对应措施。

3.3 从市场与政府关系角度看

从国内职业体育市场的发展状态看,目前足球、篮球、排球和乒乓球四大职业联赛初步成型;作为职业体育产品的供给主体,职业体育俱乐部的数量明显增长,质量也有所提高:截止2008年,我国四大职业联赛所辖的职业俱乐部总数超过130家,其中足球28家,篮球54家,排球32家,乒乓球 20家;伴随职业体育的发展,国内职业体育中介市场有所发展,出现了一批体育经纪人和体育经纪公司。不过,由于国内职业体育市场的发展不过十几年,时间较短,市场发育度仍很低,如国内职业体育俱乐部中相当一部分的投资主体是国有企业;相比国外,国内高水平职业运动员的数量尚存较大差距,转会到国外的运动员数量少、转会费低;国内职业联赛在市场运作、商业开发和电视转播经营方面经验不足,尚待深入。

此外,由于市场具有自发性、盲目性和滞后性,其中存在的垄断、外部性、公共物品和不完全信息等因素,导致现实中市场机制在很多场合并不能导致资源的有效配置,即“市场失灵[13]”。在职业体育市场逐渐成长并趋于成熟的过程中,不可避免地产生“市场失灵”问题,政府干预这一“看得见的手”对于矫正市场失灵而言是至关重要的;随着市场机制的不断完善,市场逐渐成为资源的配置主体,政府则逐渐退出市场参与者的角色,避免因干预不足或过度干预市场经济活动而引起“政府失灵”。

4 对职业体育发展中地方政府介入的思考

4.1 明晰职业体育产权

科斯认为:“权利的界定是市场交易的基本前提……没有这种权利的初始界定,就不存在权利转让和重新组合的市场交易[14]。”国内足球职业化改革中产权界定不清、责任不明、利益分配不合理,成为职业足球成长与发展的掣肘。因此,职业体育俱乐部与地方政府之间应就场馆设施和球员归属和使用、联赛门票收益、联赛商务开发权和电视转播经营权等方面进行谈判,确定彼此间的产权关系。在产权界定清晰的基础上,地方政府对其在职业体育发展中的职能进行正确定位,避免出现“错位”、“缺位”与“越位”等问题。

4.2 引导职业体育市场的良性发展

市场作为资源配置的主体之一,具有自主性、平等性和竞争性的特点。正是这些其他手段所不具备的特征,决定了市场在现代社会中对资源配置起到基础性作用。当然,职业体育市场的发展是一个渐进的自我完善过程,市场失灵则是无法由市场自身无法解决的问题。地方政府有必要对当地职业体育的产业布局进行调控,监督职业体育市场中的经济行为,对影响市场发展的因素进行政府调节与干预,保证良好的市场秩序,促进职业体育的人力资本市场与资本市场的均衡协调发展,处理好职业体育竞赛表演、体育用品制造、体育娱乐健身等相关产业的关系,引导职业体育市场的良性发展。

4.3 努力解决职业体育的外部性问题

由于职业体育具有外部性,同时职业体育联赛的运营需要职业体育俱乐部和地方政府投入大量成本,可考虑通过对“搭便车”的企业征收额外的税,将其用于对职业体育运营的补贴。对于联赛期间可能造成的交通堵塞、噪声等问题,地方政府与俱乐部等各相关主体可相互协调,提前准备好应对预案,尽可能减少或避免这些问题的发生。

4.4 为职业体育创造良好外部环境

职业体育的发展,特别是对于职业体育俱乐部而言,对于政策、法规等制度具有较大需求,地方政府则是职业体育相关政策、法规等制度的供给者。通过财政拨款、土地倾斜、税收政策等手段,吸引各种渠道的投资,积极培育体育经营实体。对于建造和维护成本较高的大型体育场馆和其他基础设施,地方政府可采取财政补贴、减免俱乐部投资企业税收等措施支持其场馆建设,亦可通过其他投融资方式募集资金自行建造。对于职业体育联赛的开展,地方政府需提供交通、安保等政府公共资源,参与联赛的组织与协调工作,并对联赛进行宣传和推广。通过这些方面的努力,地方政府能够为职业体育的发展创造良好的外部环境。

[1] 王颖.上海F1赛事与地方政府的准公共产品有效供给[D].复旦大学,2004:8.

[2] 郑芳.职业体育联盟的经济学分析——基于竞争实力平衡视角[D].浙江大学,2010:3.

[3] 田庆华,等.政府职能定位与体育产业发展[J].中国体育科技,2006,42(3):7.

[4] 刘广迎.混沌足球:中国足球的历史反思和未来之路[M].北京:中国经济出版社,2006:220.

[5] 丛湖平.我国职业足球运动员转会制度研究[J].体育科学,2009,29(5):33.

[6] 中央电视台《足球之夜》节目组.十年疑似[M].武汉:武汉出版社,2004:119.

[7] 赵豫.我国职业体育俱乐部公司化研究[J].体育文化导刊,2004(5):4.

[8] 顾晨光.中国职业足球俱乐部成长研究[M].北京:北京体育大学出版社,2009:45.

[9] 刘江南,等.政府选择国际大型体育赛事的制约因素及对策研究——以广州市为例[J].广州体育学院学报,2006,26(3):1.

[10] 丛湖平.政府主导型职业体育制度的创新约束机制研究[J].中国体育科技,2003,39(9):2.

[11] 国家在经济分析中的定位:从“黑匣”到“诺思悖论”[J].现代经济探讨,2009(10):21.

[12] 王露明,等.论政府行为的外部性[J].企业导报,2009:35.