上海市餐厨垃圾管理处置现状及建议

王晓红

（上海市废弃物管理处，上海 200001）

1 上海市餐厨垃圾管理现状

上海于2005年发布了《上海市餐厨垃圾处理管理办法》（市政府45号令，以下简称《管理办法》），将餐厨垃圾纳入了依法管理的轨道。

1.1 产生量

《管理办法》将餐厨垃圾分为厨余垃圾和废弃食用油脂，据相关模型及近期收运量估算，目前每天产生的厨余垃圾总量约在1 600～1 800 t，废弃食用油脂约为50 t。

1.2 属性

餐厨垃圾不同于生活垃圾，它具有两重性，一方面是毫无用处的垃圾；另一方面又具有资源性，从传统习惯上来看，厨余垃圾可以喂养家禽，通过技术处置后还可以制作肥料和饲料，废油脂的利用价值更高，可以制成硬脂酸、生物柴油等化工原料，成为资源利用企业的生产原料。一些不法商人将老油和地沟油制成食用油混入市民餐桌，这种非法的暴利行为，使废油脂也成为非法商人追逐的资源。

1.3 管理现状

《管理办法》实施多年来，上海市建立了市、区、街道（镇）的三级管理网络，并依法要求餐厨垃圾产生单位应按照种类、数量，向所在地的区、县市容环卫管理部门指定的机构缴纳餐厨垃圾处理费，由专业队伍上门进行收集，餐厨垃圾中的厨余垃圾送到8家厨余垃圾处置厂，废油脂进入经招投标确定的两家废油脂处置厂。

2 存在的主要问题及原因分析

经过多年的管理和运转，从餐厨垃圾的申报、运输到处置管理上仍就存在着一些问题，主要有以下几方向。

2.1 利益驱动，导致申报量不足

由于受利益驱动，非法收运、截留的情况还在一定范围内存在。餐厨垃圾的申报需要产生单位按量付费，导致产生单位不愿主动申报，这是申报量不足的原因之一；在已申报的产生单位中，还存在申报量与实际回收量有明显量差，以及厨房存在两个厨余垃圾桶的现象，产生单位的厨房人员将质量差的厨余交给正规收运队伍，将品质好的截留作为灰色收入，这些量差及品质好的厨余就有可能进入非法养猪场。厨房的废弃老油更是不愿交给正规收运队伍，“灰色收入”是申报量不足的原因之二，这些都对城市公共食品卫生安全带来了隐患。

2.2 收运处置费不足，混装混运现象仍旧存在

上海市餐厨垃圾的收费纳入生活垃圾收费体系之中。但是多年来，各区县财政只认可生活垃圾量，按照生活垃圾量拨付给管理部门，未明确将餐厨垃圾的结算也纳入到生活垃圾的结算平台，使得餐厨垃圾分出的越多，生活垃圾的量就越少，享受生活垃圾处置费用就越少，影响了个别区县生活垃圾分类的积极性。同时，申报缴纳处置费不足致使部分区县无法足额收取处置费用，从而影响收运、处置作业单位的服务质量，形成恶性循环，使餐厨垃圾混入生活垃圾的现象时有发生。

2.3 挂靠收运方式，导致管理不便

《管理办法》已经运作多年，办法中规定的生活垃圾收运单位为同一区域餐厨垃圾的收运单位，在当时的条件下便于行业内管理。而从目前形势发展情况看，与生活垃圾捆绑的收运方式，使有资质的收运单位不愿意收运厨余垃圾，也缺少收运废油脂的经验和途径，造成真正的收运企业以挂靠的形式进行收运，形成“资质企业不收运，收运企业无资质”的情况，反而不易管理，且易滋生腐败现象。

2.4 缺乏政策扶持，资源化利用水平较低

目前，上海市的餐厨垃圾处理厂大多为民营企业。从加工工艺上来看，技术水平普遍不高，造成处置成本高，产品附加值低，需要依赖处置费补贴；从环保技术的要求出发，现有的处置设施普遍存在环保措施不到位、作业环境差等问题，对环境和食品安全构成潜在的危险。

目前在管理部门的扶持下，上海市的厨余垃圾处置厂及废油脂处置厂虽然为资源再利用企业，但基本没有享受国家的相应政策补贴。基于以上几点，民营企业只是维持生产现状，不敢贸然追加投入，不愿在产品技术、环境改善上下功夫。

2.5 标准不明，处置产品没有保障

从处置产品来看，厨余垃圾处置厂产品都为动物饲料添加剂及肥料，这些产品利润本来就很低，而目前还没有权威部门对厨余垃圾制成的动物饲料添加剂的标准进行明确，可能存在着动物源性饲料的同源性污染问题；对制作有机肥的含盐界定也没有标准；废油脂处置厂的产品也很单一，均为粗甲酯或生物燃料油，不是真正意义上的生物柴油，且没有直接加工地沟油的能力，需要依赖以前环保部门许可的初加工企业进行加工提供原料，这就造成了其收购成本的增加，而废油脂又是一个开放的市场，上海市周边江浙一带的废油收购价格远远高于招投标确定的两家废油脂处置厂的收购价，且外地厂家产品多元化，更加适应市场变化，管理部门无权依靠行政手段来干预市场。

2.6 违法行为隐蔽，执法取证难

非法收运已由自行车挂桶形式转变为厢式货车运输，隐蔽性增强，收运时间多数在凌晨或半夜；非法收运、处置行为有时还跨省发生。餐厨垃圾的管理涉及到多个管理部门，由于管理与执法分离，遇到违法事件时，餐厨垃圾管理部门首先与城管执法部门进行沟通，由城管部门出面进行执法，影响了时效性。而城管的执法范围也有限，如无权进入餐厨垃圾产生单位的厨房进行查看，暂扣的餐厨垃圾不像其他物品，很难找到合适的地方堆放。餐厨垃圾的执法和取证还需要交通、公安、工商、食药监、质检、环保、农委等部门的协力配合，导致取证难问题出现。

3 建议

3.1 整合管理资源

为加强食品安全监管，上海市政府于近期成立了市食品安全管理办公室，将餐厨垃圾的长效监管纳入管理内容之一，为整合管理资源，形成管理合力奠定了基础。由于绿化市容管理部门不像食品药监及工商环保等部门，没有检查餐饮饭店厨房的权利，对于其产生的餐厨垃圾无法估量。建议在餐厨垃圾产生单位每年向食药监部门的资质年审工作中，将餐厨垃圾的申报情况作为一个指标，如：是否由合法收运队伍收运，上年度产生数量及本年度预计产生数量，产生的数量是否与饭店规模相匹配等作为资质年审的前置条件；在食品安全监管部门对餐饮单位的执法过程中，能够同时检查餐厨垃圾的去向；农业部门及时将非法养殖场取缔；各部门从源头上堵住非法倒卖、截留餐厨垃圾的违法行为。

3.2 制定鼓励资源化利用的扶持政策

建议政府设立餐厨垃圾再利用专项奖励资金，一方面为研究符合国情的餐厨垃圾处理技术提供经济上的动力支持，另一方面也可激励现有的餐厨垃圾处理厂进行技术革新，通过提高科技含量、增加产品附加值，促进资源化利用水平的进一步提高。探讨并借鉴日本的管理模式，由政府承担餐厨垃圾回收处置费，用经济杠杆矫正利益链，从源头上管住餐厨垃圾。

3.3 合理规划布局

现有的餐厨垃圾处置厂主要由区县政府进行规划建设，各区县受各自地理位置条件的限制，形成了现有的模式：郊区兴建，市区与各郊区自行协商付费处置。现有模式容易形成点多面广的态势，不利于集中处置和物流控制。同时，即使处置技术先进，仍然不能改变餐厨垃圾散发异味的特性，致使有的区在餐厨垃圾处置厂建设的选址上进行得尤为艰难，探讨了多年仍难以规划落地。若有一个市级甚至跨省际的大规划，合理布局上海乃至周边地区的餐厨垃圾处置厂，减少中转环节，借鉴英国利用厨余垃圾发酵产生沼气进行发电原理，建造厨余垃圾发电厂，将会使布点减少，有利于管理，形成规模效应，可以降低生产成本，避免餐厨垃圾饲料化同源性污染，促进餐厨垃圾处理市场的产业化。

3.4 建立源头减量和奖励机制

对购买餐厨垃圾生化机自行处理餐厨垃圾的企业应给予一定的奖励或补贴；将餐厨垃圾的管理工作、开展绿色餐饮活动等纳入餐饮企业等级评定范围，以建立长效机制，从源头上减少餐厨垃圾的产生量及杜绝非法倒卖和截留现象；对资源再利用企业实行减免税和补贴政策；对于致力于开发餐厨垃圾处理技术的企业进行专项奖励。

3.5 明确标准，修订法规

尽快出台厨余垃圾制作动物饲料添加剂及有机肥料的国家标准，为企业产品上市提供安全保障；同时，应在管理办法中明确环保、食品药品监管、质量技术监督部门的具体职责，如在定期开展的执法检查时，将餐厨垃圾（尤其是废油脂）产生单位与有资质的收运企业签订的委托收运处置协议纳入执法检查内容之一；在餐厨垃圾的申报工作中，进一步明确申报主体；在收运工作中，需打破捆绑式收运方式等一系列不适应餐厨垃圾市场化运作的环节。

因此，为更好地适应市场形势，修改《管理办法》势在必行，要使餐厨垃圾的收运从生活垃圾的收运中独立出来，这样才能杜绝混装混运，真正能做到分类收集、分类运输和处置，使餐厨垃圾的收运和处置更加适应市场需求和变化，为生活垃圾减量化、无害化和资源化提供保障。