小型政府投资建设项目管理存在的问题及对策

黄青 宁波市江东区审计局

小型政府投资建设项目管理存在的问题及对策

黄青 宁波市江东区审计局

本文分析了小型政府投资建设项目从立项到竣工决算全过程管理中存在的问题，提出了进一步完善小型政府投资建设项目管理的对策。

建设项目；管理；对策

近期，在对近两年宁波市江东区投资额在10万元以上500万元以下的小型政府投资建设项目的审计情况分析过程中，发现小型政府投资建设项目工程管理不到位的现象普遍存在，造成工程建设的各环节都有资金流失的隐患。为了提高建设单位的工程管理水平，减少工程建设中的损失和浪费，以最少的资金投入换取最大的投资效果，以下为笔者结合实际工作，分析小型政府投资建设项目管理存在的问题，并就如何解决问题，健全小型政府投资建设项目的管理制度等方面提出对策。

一、小型政府投资建设项目管理存在的主要问题

（一）立项缺乏严格论证，结算超概算现象普遍

主要表现为投资估算所作的前期准备工作不够，投资概算误差较大。工程项目范围不清，后期随意增加工程内容多。尤其是维修改造工程，在申请立项时，对现况了解不够，投资目标不明确，致使工程边做边改，为满足使用要求不断扩大工程范围，最终造成工程投资严重超支。例如2009年，某系统26个建设项目的结算资料统计，项目结算造价超过概算造价的有23个，平均超出概算金额达20.3%，部分项目超概算达40%以上。

（二）施工图设计变更频繁，部分工程没有施工图纸

小型政府投资建设项目工程因为投资金额小、工期紧迫，建设单位往往不重视施工图纸的深度，在施工前往往只有施工简图甚至没有施工图纸，造成施工时频繁变更，为投资控制留下隐患。如某单位办公用房装修工程，原计划总投资93万元，合同价为76万元。因原来装修方案粗略等原因，竣工结算时，各项签证单有50张，签证项目近百项。上报的结算造价达139.6万元,超过立项概算50.1%，超过合同预算价83.7%。

（三）工程合同管理不规范，进度款拨付比例不合理

一些建设单位不重视小工程合同的管理工作，与施工单位签订的合同过于简单，内容有重要缺失，涉及工程造价方面的重要条款，也是草率拟订，漏洞百出，甚至订立背离招标文件实质性条款内容的合同协议。不仅留下法律诉讼隐患，而且不利于控制工程投资。2009年，某系统送审的20个小型项目中，有11个项目合同约定的结算方式与招标文件的相关条款有实质性的冲突。比如某维修工程，招标文件约定的结算方式是施工图纸范围内一次性包干，而建设单位最后和施工单位签订的合同却是工程量按实际发生量结算，在这种情况下，施工单位随意扩大工程内容，上报结算价超过预算包干价比例达25.6%。

很多项目还存在合同约定的进度款拨付比例不合理的现象，部分项目出现结算未完，工程款支付过头的现象。如某改造工程，在结算审计前，建设单位就向施工单位支付了33万余元的工程进度款，而经过审计人员核实后的实际的结算金额还不足33万元。为此施工单位一直不与审计对账，甚至更换手机号码，逃避结算，造成政府资金不必要的损失。

（四）私自增加项目建设内容，提高建设标准

有的建设单位在工程完工前，发现概算还有结余，擅自调整和改变资金用途，或者增加建设内容，提高建设标准。如某维修工程，立项建设内容为体育馆等维修，最后结算时，居然把约55万元的音响设备、会议软椅等不属于工程建设的项目纳入工程建设范围。

（五）现场签证缺乏管理制度，对材料的把关不严

部分建设单位没有做工程签证“随做随签”，到结算时临时补签，或者具体负责管理工程的人员既无专业背景又无从业经历，也没有与造价管理人员积极沟通，草率签证，都可能引起工程结算费用失控的情况发生。如市政工程中，垃圾、余土外运的签证，不同的运距和挖、运工艺都对应不同的结算价格，许多签证被施工单位钻了空子，结算价远远高于其成本价。而这些工程量如果不是现场见证，事后审计人员结算审核时，难以举证核实其工程内容的虚实。又如一些装修材料，品目繁多，价格差异大，建设单位往往疏于管理，被施工单位“偷梁换柱”，造成国家资金的损失。

（六）工程竣工资料管理混乱，竣工结算不及时

部分建设单位，无专人管理工程资料，到项目送审时，作为结算依据的竣工结算资料缺失，有的连工程签证单也是等到审计需要时再补签。有的工程项目竣工后结算提交拖沓，到了年末却急于结算的现象，导致年底工程结算审计出现严重的“堵车”，有的项目沉积两三年以后，建设单位再送到审计部门审计的现象也是屡见不鲜。这不仅给审计部门的审计工作带来很大压力和困难。而且会导致施工单位、供货商、民工等的投诉和上访，造成不良的社会影响。

（七）决算编报不及时，会计核算欠规范

部分单位对小型政府投资建设项目竣工决算编制工作根本不重视，有的单位要在项目竣工后一、两年以后才向区财政上报竣工决算，有的单位甚至不编制项目竣工决算。相当多的建设单位，基建财会人员均系兼职，从建账、核算到报表填报很不规范。基建账与行政账之间的收支交错、成本互挤，个别的财会信息严重失真。

二、进一步完善小型政府投资建设项目管理的对策

（一）高度重视立项阶段的造价管理

在立项阶段造价管理的重点：一是要求建设单位要认真、合理的、做好投资规划，对将要投资的项目、规模在立项文件中做较详细的描述；二是要加强市场调查，掌握准确的数据资料，编制准确的概算；三是要完善政府项目的建设标准，按标准审批工程概算造价。

（二）充分发挥设计对造价控制的关键作用

设计费一般只占建设工程总费用的1%，对工程造价影响程度却可达75%，因此设计阶段是工程管理关键环节。设计阶段的工程管理应做好三方面的工作：一是建设单位应重视工程设计工作，即使是整修工程，也应提高设计深度，避免因设计深度不够引起的施工索赔，更应杜绝“三边”（边设计、边施工、边工程结算）工程。二、实行限额设计，即按投资标准设计工程，投资标准决定工程实施标准。三是对于一些重要项目的设计积极推行设计招标，以取得经济技术指标均良好的设计方案。

（三）严格规范招标投标和合同管理

实践证明招标发包是一种行之有效的优选承包商、降低工程造价的市场竞争方法。当前，应在以下三方面加强小型政府投资项目的招标投标及合同管理：一是在对国有资金和国有投资为主的大中型建设项目必须强制性执行工程量清单计价规范的基础上，积极推进小型项目执行工程量清单计价规范，利用投标综合单价控制工程造价，降低投资风险，促进施工单位加强工程管理从而降低成本。如建设单位觉得无比棘手的垃圾清运的费用结算的问题，审计机关在发现问题后及时给区建设局等相关建设单位提出了合理化建议，即将清运的工程量写进工程量清单，价格按投标综合单价包干，建设单位采纳此项建议后，有效控制成本，节省开支。根据结算审核报告统计，一条审计建议就使工程垃圾清运费降低了12.7～18.7元/立方米，每年为政府节约资金数十万元。二是加强中标后的合同管理，确保招标条件和合同条件的一致性。建议建设单位应将合同送至主管部门备案。重要合同还应在签订之前送交主管部门审核，主管部门应对发承包双方是否按招标文件约定签订施工合同及是否违背中标结果另行签订合同把关。未经备案的合同或协议不得作为工程结算的依据。三是积极推广建设工程合同示范文本的使用，以实现合同签订的规范化。合同示范文本是将各类合同的主要条款、式样等制定出规范的指导性的文本，对于当事人在签订合同时明确各自的权利义务，减少合同约定缺项少项，有效防止合同纠纷能起到积极作用。

（四）严格施工中的变更签证管理

施工中变更签证的管理是项目实施过程中的难点和重点，加强变更签证管理，一要加强分级控制、及限额签证。签证不仅要做到时效性，随做随签，而且要严格按程序和制度签证。有效签证必须由施工、监理和甲方授权代表签字，一次性签证费用超过一定数额的，建议由项目法人代表签字把关。对于单次签证增加工程量使投资增加一定数额以上的，须经项目审批单位同意；二要尽量借助中介力量规范签证管理，如请具有专业背景的工程监理单位、工程造价咨询单位，规范签证的操作程序和处理方法。

（五）加强竣工结算管理

结算管理是工程造价控制的最后一道关口，从近年来结算的审计情况看，核减率一般在5%～40%，小型项目的结算管理仍需加强。我们建议：一是建设单位应进一步加强对工程各种资料的收集、整理和保管，保证结算资料的清晰、完整和连续性。使施工现场的实际与文字资料相吻合，确保工程造价的真实合理性。近年来，审计机关对送审的项目审计前，实行严格的资料审查制度，明确了送审结算项目必须具备招标文件、中标通知书、施工合同等12项资料，以利于保证结算审核的真实性、准确性、及时性。二是加强结算送审的时效性，对于一定数额以上的建设项目，需在工程完工后一个月内，向审计机关提交竣工结算资料。三是建设单位应合理控制工程进度款，建立严格的内部控制制度，留足工程尾款，杜绝结算未完，工程款支付过头的现象。四是建设单位及其主管部门应设相关内审机构，加强对本单位、本系统投资建设项目的内部审计和监督。

（六）加强建设单位会计核算工作的管理

有关部门要加强对建设单位会计核算工作的指导和管理，按照基建财会制度和相关财务制度的要求，加强对建设单位财会人员的业务培训，提高其基建业务的会计核算水平，进一步规范会计核算行为，做到规范做账，准确核算，及时决算。

除了上述各项举措以外，审计机关也将在以往做好工程结算审核的基础上，积极创新审计思路，注重审促结合，采用在法律法规规定的范围内提出合理化建议、送基本建设管理知识讲座等方法，帮助建设单位改进和加强建设项目管理水平，为小型政府建设项目的投资建设保驾护航。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.02.051