青海省“四荒”资源治理开发情况及对策

李 琦，冯建明，文玉忠，沈元平，祁维清

(1.青海省水土保持局，青海西宁810001;2.尖扎县水土保持工作站，青海尖扎811200;3.互助县水土保持工作站，青海互助810500;4.化隆县水土保持工作站，青海化隆810900)

多年来，青海省按照国家要求实施了“四荒”资源治理开发，通过转变“四荒”地经营机制，调动了干部群众治理开发的主动性，实现了由过去单一水土流失治理模式向投入多元化开发治理模式的转变，吸引了一批投资大户和大公司进行规模化的综合治理开发，加快了水土流失治理进度和农村市场体系的完善，为群众致富开辟了新途径。

1 “四荒”资源治理开发基本情况

1.1 “四荒”地水土流失危害

“四荒”地水土流失严重，一方面导致了土层减薄、土地资源数量减少、土地质量变差、土地生产力下降，加剧了贫困，制约了脱贫致富进程，影响到当地经济社会的可持续发展;另一方面致使旱、洪灾害及其危害进一步加剧，恶化了农村生态环境和人居环境，导致河流水库泥沙淤积，水利工程防洪压力增大，影响到区域防洪安全以及生态安全。青海省“四荒”资源载体量大的浅山脑山地区，30%的农户为绝对贫困户，人均年收入不足500元，严重影响了社会主义新农村建设。

1.2 “四荒”资源可利用及分布情况

“四荒”资源治理开发，对于控制区域水土流失，改善生态环境，提高土地生产力，促进产业结构调整，提高农民、企事业单位、城镇职工等相关利益群体收入，推进社会主义新农村建设具有重要的意义。据不完全统计，青海省可利用治理开发的“四荒”资源为53万 hm2，其中:西宁市0.62万 hm2，民和县9.28万hm2，乐都县16.99万hm2，互助县6.02万 hm2，大通县5.69万hm2，平安县2.15万 hm2，湟中县3.34万 hm2，湟源县3.70万hm2，贵德县0.28万hm2，化隆县4.93万 hm2。

1.3 治理开发“四荒”资源进展情况

20世纪80年代以来，青海省各地相继开展了“四荒”资源治理开发工作，实行了水土保持产权制度改革。“四荒”资源经营形式的转变，吸引了社会资金、技术、人才向“四荒”资源治理和生态建设方面流动，为山区群众致富开辟了新的途径，为城市下岗职工再就业建立了新的渠道，为企业的发展提供了新的舞台。据不完全统计，多年以来青海省通过各种形式出让的“四荒”地使用权面积近4万hm2，参与治理户近600多户。目前，“四荒”资源治理开发已初步形成了农民、工人、干部、企事业单位、社会团体全面参与，个人、集体、国家一齐上，户包、拍卖、租赁、股份合作、公司、专业队等多种治理形式并存的格局。通过调查发现，20世纪90年代发展起来的“四荒”资源购买开发户80%以上都获得了较好的收益，年收益均在1万元以上，多者达几十万元。

2 “四荒”资源治理开发经验和做法

2.1 产权制度改革，组织管理体系逐步落实

青海省“四荒”地产权制度改革，在20世纪80年代户包治理的基础上，90年代又推出了以“明晰所有权，拍卖使用权，搞活经营权，放开建设权”为标志的拍卖“四荒”资源使用权和明确治理成果产权的重大改革举措。1998年根据中央和水利部文件要求，青海省出台了“四荒”资源使用权出让程序及开发利用规范。青海各地相继出台了一些优惠政策和办法，主要有:一是对合理开发利用“四荒”资源的集体或个人，在一定期限内减免有关税种。二是各有关单位对“四荒”资源开发者在信贷、信息、技术等方面予以支持。三是“四荒”资源的拍卖、租赁、承包均按最低标准收取有偿使用费，不随意抬高标准。四是使用期限为50年的可进行流转。五是“四荒”资源治理开发在国家支农物资供应、扶持资金投入、扶贫措施等社会化服务政策上享受与耕地同样的待遇。管理方式上逐步得到加强和完善，“四荒”资源使用权出让，由出让机构制订实施方案，并经村民代表大会充分讨论后进行拍卖出让，与治理方签订治理开发目标责任书，并由县公证处现场依法公证;“四荒”资源拍卖资金归土地所有者，拍卖资金专款专用，坚决按照取之于“四荒”、用之于“四荒”的原则，限定“四荒”资源拍卖资金只能用于治荒所需的苗木、种子等，不得挪用。

2.2 发动宣传教育，增强水土保持生态意识

群众是四荒地治理开发的主体，针对群众存在顾虑较多的实际，做了大量深入细致的说服、宣传和动员工作，使水土流失的忧患意识成为群众的自觉意识，从而增强了群众进行生态建设的自主性。通过“四荒”资源使用权的落实、稳定的政策和切实可行措施的制定，极大地调动了群众治理开发“四荒”资源的积极性，加快了该区产业结构的调整，吸引了社会资金、技术、人才向“四荒”资源治理开发流动，为水土流失治理增添了新的活力。

2.3 参与规划设计，发挥行业管理职能

“四荒”资源治理开发要以治理水土流失为前提，鼓励合理开发利用“四荒”资源，以治理带动开发，以开发促进治理。坚持科学规划的原则，通过统筹规划，统一部署，推进创新，建立了责、权、利相统一，治、管、用相结合的机制。坚持山、水、田、林、路、屋等综合治理的原则，宜农则农，宜林则林，宜果则果，宜牧则牧，宜渔则渔，合理安排农、林、牧、副、渔各业生产，在完整的水土保持防护体系的基础上，形成合理的开发布局，达到“四荒”资源的永续利用，资源得到了合理配置，实现了三大效益的统一，为山区农民脱贫致富找到一条新的有效途径[1]，给水保事业的发展增添了新的活力，为社会主义新农村建设增加了新的动力。

2.4 培植优势产业，调整农村产业结构

在“四荒”资源治理开发中，要以小流域为单元进行综合治理，把项目实施与培育优势产业、发展农村经济相结合，大力发展果园、茶园、鱼塘、菜园，同时按照“户成点、组成块、村成带、乡镇成片”的经济发展思路和立体开发的种养模式，以果业发展带动养殖产业，建立起无公害、无污染、有特色的生态农业，加快当地农村产业结构调整步伐，让群众真正享受到金山银山般的实惠，欣赏到绿水青山的美景。

2.5 抓好美化绿化，改善人居环境

在“四荒”资源治理开发中，因势利导，顺势而为。“四荒”资源治理开发以小流域综合治理为中心，注重人居环境的改善，将水土流失治理与绿化、美化、生态园林建设等结合起来，为人们提供促进身心健康的生活环境和良好的居住、休闲、观光、旅游场所。一方面，制定以道路为线、以村落为点、以山地为面的绿化模式，在沟道两侧的荒地和沟边坡种植灌木、撒播草种，扩大绿地面积，激发农民建设秀美家园、改善生态环境的积极性。另一方面，通过大力发展立体生态农业模式，开展生态清洁小流域建设，减少农药化肥施用量，为群众提供安全的水果、蔬菜、粮食和饮用水。

3 “四荒”资源治理开发问题及对策

3.1 “四荒”资源治理开发面广，难免出现一些问题

作为土地使用制度改革和水土保持工作引入市场机制的一种尝试，“四荒”资源治理开发实践中难免会出现一些问题。一是广大干部群众对开发利用“四荒”资源的意义、方针政策、开发前景，尤其对经济效益的认识仍然不够充分，观念转变不够彻底。二是“四荒”资源治理开发中存在着“只顾眼前利益，忽视长远利益”、“重开发，轻治理;重经济效益，轻生态和社会效益”的现象。三是“四荒”资源开发经历了从试验到推广，从政策摸索到逐步完善的阶段，目前仍存在着发展不平衡、缺乏治理开发资金、技术指导和后续服务不到位等问题。四是随着群众参与积极性的提高，“四荒”资源地价水涨船高，但并未形成普遍认同的合理统一的定价标准，使用价格随意性很大。五是购荒、治荒契约问题应进一步规范。应制定明确、规范的可操作性强的章程，对治理规模、进度、效益、验收及奖惩均作出明确的要求。

3.2 加快“四荒”资源治理开发的对策和建议

(1)必须走“两个结合”的路子。今后青海省“四荒”资源治理开发，在突出抓好招商引资的同时，应走好“两个结合”的路子，即“四荒”资源治理与退耕还林还草紧密结合、与小流域治理紧密结合。与退耕还林还草结合，有利于统一调配种苗，统一技术指导，统一管理管护等;与小流域治理相结合，有利于统一规划，集中连片，达到山水田林路综合治理的目标。“两个结合”可促进生态效益与经济效益同步提高。

(2)实行市场经济管理体制。完善政策，利用市场调节机制，促进“四荒”资源的有效配置和合理流动。“四荒”资源出让的程序和方式，需要完全合乎市场经济要求。从规范“四荒”资源使用权出让的条件和程序入手，积极培育“四荒”资源使用权流转市场，为“四荒”资源的流转创造一个宽松的市场环境，使“四荒”资源能流向经营水平更好、治理更到位的农户或企业。在开发利用“四荒”资源中，地方需要建立“四荒”资源使用权市场及中介服务组织，建立农村“四荒”资源开发服务中心，为“四荒”资源使用权市场提供一个交易的组织依托，负责办理集体土地使用权的出让、出租、抵押等业务。

(3)倡导效率优先机制。“四荒”资源拍卖以后，其产权主体既有区域内的集体、农户，又有区域外的企业和个人，产权结构比较复杂。现实中有一些地方出现了包而不治、买而不治的情况，也出现了出让使用权的资金被挤占或挪用的情况，使得治理开发效果难以体现、成果难以保障。为此，在“四荒”资源的分配上，监督管理部门的关注点必须由原来的公平优先转为效率优先，这样才有利于推动“四荒”资源治理开发健康有序进行。

(4)扎实推进千家万户综合治理。要使“四荒”资源治理开发取得更大的突破，最根本的还是要继续推进以千家万户为基础的综合治理。一是要根据当地的实际采取拍卖、承包、租赁等多种形式，只要有利于开展治理，适合哪种形式就采取哪种形式，让群众充分参与“四荒”治理开发。二是要建立相应的激励机制，本着“谁承包，谁治理，谁管护，谁受益”的原则，定权发证，在承包期内允许继承、出让，在治理中可以享受造林补助，同时在贷款、税收方面给予协调和减免。三是对于已出让或承包经营的“四荒”资源要加强跟踪管理和监督检查，力争开发一片，见效一片。

(5)筑巢引凤招贤纳士。由于青海省各级财政拮据，可供支配的财力有限，所以单靠财政投入“四荒”资源治理开发难度较大。这就要求青海省应进一步加大招商引资力度，广招天下能人贤士投入“四荒”资源治理开发。一要把宣传工作搞上去，让全民了解青海，让青海走向世界，并采取有力措施，不断优化投资环境，筑巢引凤。二要进一步建立和完善相关优惠政策，使投资者感到安全放心、有利可图，最终达到“你发财，我发展”、让青海荒山荒坡都绿起来的目的。

(6)寻求资金扶持。要积极向国家争取“四荒”资源开发治理专项补助款。“四荒”资源治理的生态效益不亚于退耕还林(草)的生态效益，要积极争取国家把此项工作与退耕还林(草)工作同等对待，给予必要的资金和物质投入。同时地方要制定“四荒”资源回收资金管理办法，使这部分资金能更加高效地为农民开发治理“四荒”资源和脱贫致富服务，以实现“四荒”资源治理开发与区域经济增长双赢。

[1]陈雷.认真贯彻十六大精神 加快水土保持生态建设 为全面建设小康社会提供支撑和保障[J].中国水土保持，2003(5):1-3.