稳定蔬菜生产发展、保障市场供应的政策建议——基于上海、江苏两地蔬菜生产的调研

赵 明

近期，有关部委正在着手制定《全国蔬菜产业发展总体规划》，为了做好规划编制工作，2011年2月中下旬，农业部组织了蔬菜生产发展专项调研活动，笔者结合上海、江苏两地的调研情况，就如何确保大型城市蔬菜供应、稳定蔬菜生产，提出了相关的政策建议。

2010年特别是下半年以来，蔬菜价格出现较大幅度的上涨，在城乡居民出现“买菜贵”的同时出现农民“卖菜难”问题，引起了中央的高度重视，国发〔2010〕26号、国发〔2010〕40号、国办发〔2010〕18号等三个文件出台，将蔬菜供应提高到了发展生产、保障供应、稳定价格、管理通胀预期及增加农民收入的新的高度。近期，有关部委正在着手制定《全国蔬菜产业发展总体规划》，为了做好规划编制工作，2011年2月中下旬，农业部种植业管理司组织了蔬菜生产发展专项调研活动，笔者参加了上海、江苏两地调研，结合调研情况，对如何确保大型城市蔬菜供应、稳定发展蔬菜生产，提出了一些政策建议，以供参考。

1 2010年下半年以来出现蔬菜价格上涨的原因分析

2010年特别是下半年以来，蔬菜价格出现了较大幅度的上涨，据农业部数据显示，2010年11月上旬，36个大中城市18种主要蔬菜平均批发价格为3.9元·kg-1，比上年同期上涨了62.4%。蔬菜价格上涨的原因是多方面的，有长期发展积累的问题，也有短期内各种因素交织造成的，归结起来主要有以下几个方面的原因。

1.1 气候变化，导致蔬菜供应总体偏紧

2010年以来，我国气候表现反常，持续不断的干旱、雨雪冰冻、高温暴雨等恶劣天气，对蔬菜生长影响巨大，不少地区鲜菜产量大幅下降，市场供应总体偏紧，蔬菜市场价格几个月来一直在高位运行。

1.2 城市化的快速发展，城市蔬菜自给率下降

一方面，由于各地城市化进程加快，城市郊区特别是近郊老菜地被占用，而新的菜地建设并没有及时跟上，造成菜地面积刚性减少；同时，远郊新增菜田土壤条件、基础设施建设水平相对较差，加上从业人员老龄化、兼业化，蔬菜种植技术水平比较落后，单产下降，从而导致城市蔬菜供应总量下降。另一方面，许多原来以种菜为生或者自给自足的农民和大量转移进城市的农民工已经变成了蔬菜的消费者，使得城市蔬菜消费量增加较大。城市蔬菜需求远大于供给，人口百万以上城市的蔬菜自给率更是下降很快。

1.3 生产经营成本上升，导致菜价上涨

从生产成本看，土地、人工、化肥、农药、农膜、种子等生产资料价格不断上涨，同时，生产设施和科技投入成本也在逐渐提高，二者的上涨助推了菜价的上涨。从经营成本看，蔬菜从生产、收购、运输、批发、零售等每个环节都需要费用，不断上涨的汽柴油价格、恶劣天气、不同季节蔬菜的保温降温措施，直接导致蔬菜运输成本大幅提高。城市菜场摊位费的上涨，也是导致蔬菜销售价格上涨的一个重要原因。

1.4 市场布局、定位不合理，蔬菜加价空间增大

从市场布局来看，大型批发市场一般离市区较远，小商贩小批量多次运输的成本高于大流通的成本；从市场定位来看，菜市场都是企业化经营，要收取费用。同时，由于城市管理，各种限制措施的存在，菜农的蔬菜不能直供，这在客观上也给部分中间商和固定摊主谋取过高利润创造了空间。从批发市场到社区农贸市场的这“最后一公里”，菜价翻个跟头几乎已是常态。

1.5 游资炒作，助推价格飙涨

2010年以来，受国家宏观经济调控影响，市场上出现大量闲置资金，这些游资借“干旱”题材大肆炒作大豆、大蒜、生姜、辣椒、苹果、糖料等农产品，这一现象被“豆你玩”、“蒜你狠”、“姜你军”、“苹什么”、“糖高宗”等社会流行词汇所生动描述。游资炒作加剧了市场波动，助推了本已因供应紧张而上涨的菜价进一步走高。

另外，国际农产品价格上涨也是影响蔬菜价格上涨的一个原因。

物价上涨的原因在经济学理论上讲主要有两种，一种是需求拉动的通货膨胀，另一种是成本推动的通货膨胀，2010年以来的蔬菜价格上涨应属后种情况，属于理性的上涨。蔬菜是劳动密集型产品，人力成本较大，菜价的合理上涨对菜农有利，市民也能接受，关键问题是要控制好流通环节，防止“菜贱伤农、菜贵伤民”现象反复出现。

2 上海、江苏两地蔬菜生产发展的调研情况

上海作为特大型城市，是蔬菜大销区；江苏省蔬菜生产规模居全国前列，为全国蔬菜重点产区。两省市蔬菜的发展定位不同、保供的意义不一样，但调研时发现，上海及江苏的昆山、常熟、宜兴等地蔬菜生产发展稳定，价格也未出现较大波动，各自采取的措施值得学习和借鉴。

2.1 两地蔬菜产销基本情况

上海市常年种植蔬菜3.3万hm2，季节性种植3.7万hm2，其中，保护地栽培面积1.7万hm2。蔬菜种类约59种，主要是青菜、鸡毛菜等绿叶菜。蔬菜播种面积达12.3万hm2，上市总量329万t，产值57.4亿元。蔬菜种植区（县）分别是浦东新区、崇明县、青浦区、奉贤区、金山区等。每年蔬菜外地调入量约247万t，本地蔬菜输出量约30万t。江苏省蔬菜栽培面积和总产量基本稳定在133.3万hm2、4000万t左右。2010年，全省蔬菜栽培面积134万hm2，总产量4200万t，蔬菜全年总产值超过800亿元。全省蔬菜设施栽培面积约46.3万hm2，其中，钢架大棚面积6.3万hm2，日光温室1.9万hm2，设施栽培面积占耕地面积的9.9%，反季节蔬菜产量占全年蔬菜总产量的40%。总体上，江苏省蔬菜供需形成了“本地为主、外地为辅、有进有出”的产供销格局。本地生产、消费的主要是小白菜、乌塌菜等叶菜类和辣椒、黄瓜、番茄、茄子、菜豆、芦笋等精细高档蔬菜品种，外地调入蔬菜主要是大白菜、马铃薯等耐贮运品种。据不完全统计，2010年全省调出蔬菜1700万t，占40%左右，调入903万t。在保证供给的同时，两地不断强化蔬菜质量安全监管，蔬菜质量合格率继续保持高位稳定，2010年两地供应的上海世博会农产品质量安全合格率为100%。

2.2 两地促进蔬菜生产发展的政策措施及创新机制

2.2.1 切实强化“菜篮子”市长负责制 根据国务院文件精神，上海出台了《上海市人民政府贯彻国务院关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定通知的实施意见》，制定了确保蔬菜生产保障市场供应工作责任制考核办法，将蔬菜种植面积、上市量和质量安全指标纳入考核范围。江苏省下发了《省政府贯彻国务院关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知》、《关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知》，建立了多部门组成的省“菜篮子”工程建设联席会议，协调解决工作中的重大问题。

2.2.2 实行菜地最低保有量制度 上海市政府与各区县采取签订责任书的形式，明确全市最低保有量为3.3万hm2（50万亩），并将3.3万hm2蔬菜种植面积和其中不少于1.2万hm2的绿叶蔬菜种植面积分解到各区县。同时，加大蔬菜生产性补贴力度，一是完善农资综合补贴，扩大补贴范围，增加补贴金额，对3.3万hm2蔬菜全覆盖，补贴标准从每667m2的60元提高到76元；二是新增绿叶菜专项生产补贴，对常年种植绿叶菜给予夏淡期间专项生产补贴，市级财政每667 m2补贴80元。江苏省也正在制定全省最低保有量指标，目前正处于各地信息上报核实和下派指标过程阶段。全省按照保障供应的要求，根据各地实际情况，在有效保护老菜地面积的基础上，制定实施郊区“菜篮子”建设发展规划，加强城市郊区蔬菜保供基地建设，增加地产蔬菜种植面积，扩大叶菜类蔬菜生产，提高地产蔬菜供应比重和自给能力。

2.2.3 加强蔬菜生产基地建设 上海、江苏两地把发展蔬菜生产作为推进农业结构调整的重要内容，两地不断加大投入力度，大力发展钢架大棚、中小拱棚、智能温室，加强集约化育苗中心建设。2010年，江苏省安排10亿元高效农业资金，其中6.6亿元用于发展蔬菜生产，还紧急调度1亿元资金，引导农民充分利用冬闲田，搞好冬季蔬菜生产。经过“十一五”的发展，江苏蔬菜产业已基本形成了淮北、沿海、环湖、城郊、丘陵五大菜区。上海市“十一五”期间共投入建设资金30.3亿元，建设设施菜田近1.4万hm2，对建成的设施菜田还建立了电子地图，实行严格保护。

2.2.4 多渠道开展蔬菜产销衔接 一是农超对接。蔬菜专业合作社和蔬菜配送中心与超市、学校、企业对接，实行订单生产，并把蔬菜从田头直送消费终端。二是农标对接。蔬菜专业合作社与标准化菜市场直接对接，减少蔬菜批发环节，平稳蔬菜价格。三是农社对接。蔬菜专业合作社将蔬菜直接运往居民社区定点定时销售。四是团购直销。蔬菜专业合作社直接销售到学校、企业、宾馆和饭店等伙食团，也采用“新鲜直送”方式直销到社区。目前，上海通过配送直销进入消费终端的蔬菜量占地产蔬菜上市量的50%左右。

2.2.5 建立健全蔬菜产品价格监测预警体系 江苏省有关部门每周对20个重点县、10个大型农产品批发市场和13个省辖市农贸市场、超市的蔬菜等主要“菜篮子”产品以及农资价格进行监测，密切关注市场动态。逾40种主副食品价格监测频率从原来的每旬一报调整为5天一报，对市场价格波动情况及时预警预告。上海市建立完善的市郊菜区田头交易点的价格监测网络，适时发布市场价格信息，不断引导菜农加大蔬菜品种结构调整，引导菜区合理安排茬口，均衡市场供应，以保证“淡季不淡”，稳定蔬菜价格。

2.2.6 积极探索蔬菜价格保险制度 2011年上海在国内率先推出了“冬淡青菜成本价格保险”。从1月1日至2月底前，只要青菜种植面积在1334m2以上且上市期处于保险规定期限范围内的沪郊蔬菜龙头企业、专业合作社、蔬菜园艺场和重点种植大户等，均可向保险公司投保“冬淡”青菜成本价格保险。保险公司根据市场上的价格变化，在动态中测算出一段时间内的交易成本价格，再与生产成本相比较，进而给予农民成本价格的保障。上海市级财政将给予50%保费的专项补贴。到1月底，全市4000hm2青菜全部参加了价格保险，第一批722.5hm2青菜保险到期，保险赔款达203万元，保险公司已在春节前将赔款全部送到菜农手里。

3 稳定蔬菜生产发展、保障市场供应的政策建议

最近菜价回落，归功于诸多因素形成的合力作用，宏观调控效果开始显现，但这毕竟是行政手段而非市场调节，不是长久之计。从长远稳定蔬菜生产、保障供应、稳定菜价的目标任务来看，应着力提高蔬菜生产的供应能力和搞活流通，为此，提出以下政策建议。

3.1 加大政策支持力度，不断提高蔬菜生产供应能力

生产是消费的源头，建好“菜园子”才能稳定“菜篮子”。一是出台蔬菜生产补贴政策。实行蔬菜种植性补贴，参照国家粮食直补、良种补贴标准，农民每发展667m2蔬菜即给予同等标准的现金补贴；实行技术支撑扶持政策，如对蔬菜良种、肥料、农药等农资进行补贴，加大园艺科技入户等方式的技术物化政策支持力度等。二是加大对蔬菜基地基础设施的投入。对基地建设、发展设施及专业性生产等给予补贴，支持大型蔬菜育苗基地的建设，完善蔬菜基地水、电、路、沟渠等基础设施建设，提高基地综合生产能力和应对自然灾害的能力。三是设立蔬菜风险基金或者开展生产性设施保险和价格保险。在发生自然灾害、市场供应紧张、价格变化幅度较大时，下拨风险基金引导蔬菜生产；探索对市场价格低于成本价格时实行价格保险，切实保护菜农的生产积极性，确保蔬菜有效供给。四是制定蔬菜产业中长期发展规划。重点抓好优势产区和重点产区的生产供应，引导生产布局和品种布局，形成“专业化、大生产、大流通”局面，解决区域性、结构性不平衡问题。五是建立完善蔬菜生产、流通、消费各个环节的信息监测、预警和发布制度。特别是要建立田头交易点的价格监测网络，引导菜农合理种植，均衡市场供应。同时，通过“晒生产成本”、“晒蔬菜产地价”，有利于形成蔬菜流通和市场价格倒逼机制，将菜价稳定在合理水平。

3.2 严格实行菜地最低保有量制度，稳定提高大中城市蔬菜自给能力

一是建立并严格实行大城市蔬菜面积最低保有量制度，进一步加强对老菜地的保护，在城市周边地区合理规划建设新菜地。甚至可以实行蔬菜生产面积“计划性”、“指令性”考核，以防止蔬菜面积锐减的情况出现。二是严格占补平衡和补偿机制，可把城市建设征用菜地时收取的蔬菜基地补偿金，真正用于发展新的蔬菜生产基地，扶持菜农。三是主产区和主销区可以合作共建蔬菜供应基地，订单生产，确保大城市蔬菜供应量。四是引导品种布局，大城市近郊重点生产应急性、大流通不能满足的叶菜类等速生菜，远郊发展耐贮运的民生蔬菜。对特大型城市应急性、保障性的特殊蔬菜品种，可以出台特殊的支持政策。五是建立完善的蔬菜储备制度，重要的耐贮存蔬菜品种要有5～7天消费量的动态库存。

3.3 综合各项措施，加强流通体系建设

积极研究建立现代流通体系建设，减少流通环节，降低流通费用。一是增加投入修建大型的蔬菜集散地和足够覆盖一定城区的大型综合市场，加快流通。二是加快产地批发市场建设，增加地产蔬菜“消化量”，解决“卖菜难”问题。三是加强产地蔬菜预冷设施和市场冷藏设施的建设，确保产地始终有一定的存储量，减少批发商在产地购买和装车的等候时间，加速流通。四是大力开展多种形式的产销衔接，如各地开始推行的“农超对接”、“农标对接”、“农社对接”、“团购直销”，大城市的配送中心可以开展网购。五是继续增加绿色通道品种目录商品，扩大惠民蔬菜品种。

3.4 合理布局，强化公益性，加强城市蔬菜市场的建设与管理

一是合理规划布局蔬菜批发市场、农贸市场和社区菜店，大型批发市场地理位置不宜距离市区太远，避免农贸市场或零售店运输中转次数增多导致成本增加。二是增加零售网点，探索蔬菜进社区，实行“早市”或“晚市”等流动性便民市场。三是推进农贸市场公益化，降低摊位费或者建立公益性、免费性菜农直销摊位。四是探索建立蔬菜专业市场，让农民进城自由销售蔬菜，直供直销，让利于民。