对新水土保持法重点内容的述评

张伟国

(水利部发展研究中心,北京 100038)

对新水土保持法重点内容的述评

张伟国

(水利部发展研究中心,北京 100038)

水土保持;可持续发展;新水土保持法;重点内容;述评

新水土保持法的颁布实施是我国水利法制建设的重要成果,是加强水土保持、防治水土流失、促进经济社会可持续发展的重要保障。新水土保持法在立法目的、工作方针、管理体制、制度建设、法律实施等方面有诸多新理念、新发展、新突破,贯彻和体现了科学发展观的精神和要求。依据新水土保持法,结合我国水利法制建设的新形势,对新水土保持法的总则、规划、预防、治理、监测和监督、法律责任等重点内容进行了全面述评。

2010年 12月 25日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国水土保持法》,新法已于 2011年 3月 1日起施行。新水土保持法的颁布施行,是我国水利法制建设的重要成果,是新时期水利工作贯彻落实科学发展观、加强水土流失预防和治理的重要举措,对保障经济社会可持续发展具有重要作用和深远意义。

新水土保持法分为总则、规划、预防、治理、监测和监督、法律责任、附则共 7章 60条,与 1991年颁布实施的水土保持法相比较,新法在章节上增加了“规划”一章,并将原法“监督”一章修订为“监测和监督”一章;在条文上增加了 18条,并对原法的大部分条文进行了修订、调整和完善。新法是对原法的全面修订,在指导思想、原则理念、制度构建、法律实施等方面都有许多新发展、新突破、新进步,充分体现和贯彻了科学发展观的精神和要求。

1 贯彻科学发展观,体现了人与自然和谐的理念

以人为本、全面协调可持续的科学发展观,是我国经济社会发展的重要指导方针,也是新形势下水土保持工作的重要指导思想。新水土保持法贯彻全面协调可持续的科学发展观、体现人与自然和谐的理念,将近年来党和国家关于水土保持生态建设的方针政策及成熟有效的实践经验以法律形式确定下来。“科学发展、人与自然和谐”的理念贯穿于新法全文,其中在“总则”部分主要表现在以下两个方面:

一是立法目的贯彻和体现了可持续发展的要求。新水土保持法第一条规定:为了预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境,保障经济社会可持续发展,制定本法。新法将原法第一条中的“发展生产”修改为“保障经济社会可持续发展”,这不是文字上的简单修改,而是体现了科学发展观对水土保持工作的重要指导意义,进一步突出了水土保持对于经济社会可持续发展的重要支撑作用,同时也明确了修订水土保持法的重大指导思想。我国是世界上水土流失最为严重的国家之一,目前全国水土流失面积达 356万 km2,水土流失面积大、分布广、强度高、危害重、治理难。严重的水土流失,直接威胁着国家粮食安全、防洪安全、生态安全,水土流失已经成为制约经济社会可持续发展的重要因素。新水土保持法第一条明确将“保障经济社会可持续发展”作为立法目的,就是为了进一步加强水土流失预防和治理,更有效地保护和合理利用水土资源,改善生态环境,保障经济社会的可持续发展,这既是水土保持工作贯彻科学发展观的客观要求,又是水土保持工作实现人与自然和谐理念的具体体现。

二是水土保持工作方针体现了科学发展观的要求。新水土保持法进一步修改完善了原法规定的水土保持工作方针。新法第三条规定:水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针。其中,“保护优先”、“突出重点”为新增原则;将原法第四条中的“综合防治”改为“综合治理”、“加强管理”改为“科学管理”,使水土保持工作方针更加科学、完善,能够更加切实有效地指导水土保持工作全面协调可持续发展。新法规定的水土保持工作方针突出了预防和保护,全面完善和细化了预防保护措施,并通过新法设定或修订的一系列法律制度来贯彻实施,具有很强的针对性和可操作性,充分体现了科学发展、人与自然和谐的理念和原则。

2 完善了水土保持管理体制,强化了政府水土保持管理职责

针对我国多年来水土保持管理体制不完善的状况,新水土保持法修订完善了关于水土保持管理体制的规定,并进一步强化了政府的水土保持管理责任,为政府开展和加强水土保持管理工作提供了健全、完善的体制保障。

新水土保持法第五条规定:国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责,做好有关的水土流失预防和治理工作。第五十九条规定:县级以上地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土保持工作的机构,行使本法规定的水行政主管部门水土保持工作的职责。

依据新水土保持法的规定,我国的水土保持管理体制是:①国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作;②流域管理机构在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责;③县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作;④县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责,做好有关的水土流失预防和治理工作;⑤县级以上地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土保持工作的机构,行使本法规定的水行政主管部门水土保持工作的职责。

与原法相比较,新法在以下几个方面对水土保持管理体制进行了完善:一是增加规定了流域管理机构的水土保持监督管理职责,为加强流域水土保持工作提供了法律依据。二是在明确县级以上人民政府水行政主管部门主管本行政区域水土保持工作的基础上,增加规定县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责,做好有关的水土流失预防和治理工作。三是增加规定了县级以上地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土保持工作的机构,行使本法规定的水行政主管部门水土保持工作的职责。

新法在完善水土保持管理体制的同时,也强化了政府的水土保持管理职责,主要包括:一是县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导,将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划,对水土保持规划确定的任务,安排专项资金,并组织实施(第四条);二是国家在水土流失重点预防区和重点治理区,实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度(第四条);三是各级人民政府及其有关部门应当加强水土保持宣传和教育工作,普及水土保持科学知识,增强公众的水土保持意识(第六条);四是县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区(第十二条);五是地方各级人民政府应当按照水土保持规划,采取封育保护、自然修复等措施,组织单位和个人植树种草,扩大林草覆盖面积,涵养水源,预防和减轻水土流失(第十六条);六是地方各级人民政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理,预防和减轻水土流失(第十七条)。新法关于政府水土保持管理职责的规定,为政府依法行政、依法开展水土保持管理、依法提供水土保持公共服务构建了完善的法律制度保障。

3 健全了水土保持规划制度,强化了规划的法律地位和实施效力

水土保持规划是国民经济和社会发展规划体系的重要组成部分,是对水土保持工作的总体部署,是开展和加强水土保持管理的重要依据。新水土保持法增设了“规划”一章(共 6条),就规划的编制主体、批准程序、种类、内容、编制、实施等作出了具体规定,相较于原法内容大为丰富,加强了水土保持规划的法律地位和实施效力。新法“规划”一章的主要内容:

一是规定了水土保持规划的编制基础和编制原则。新法规定:水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上,遵循统筹协调、分类指导的原则编制。国务院水行政主管部门应当定期组织开展全国水土流失调查并公告调查结果。省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域的水土流失调查并公告调查结果,公告前应当将调查结果报国务院水行政主管部门备案(第十条、第十一条)。

二是规定了水土保持规划的内容及与其他相关规划的关系。新法规定:水土保持规划的内容应当包括水土流失状况、水土流失类型区划分、水土流失防治目标、任务和措施等。水土保持规划包括对流域或者区域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署,以及根据整体部署对水土保持专项工作或者特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署。水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调(第十三条第一、二、三款)。

三是规定了水土保持规划的编制程序和实施效力。新法规定:县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制水土保持规划,报本级人民政府或者其授权的部门批准后,由水行政主管部门组织实施。水土保持规划一经批准,应当严格执行;经批准的规划根据实际情况需要修改的,应当按照规划编制程序报原批准机关批准(第十四条)。按照民主决策、科学决策的要求,新法还规定,编制水土保持规划应当征求专家和公众的意见(第十三条第四款)。

四是规定了其他规划有关水土流失预防治理的对策措施。新法规定:有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划,在实施过程中可能造成水土流失的,规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施,并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见(第十五条)。

4 完善了水土保持预防措施,贯彻“预防为主”方针

新水土保持法第三章“预防”共 14条,是对原法第二章“预防”(共 9条)的修订完善,针对不同的主体、不同的地区、不同的行为,从多方面规定了一系列水土流失预防措施,进一步强化了预防为主、保护优先的水土保持工作方针,增加了对一些容易导致水土流失、破坏生态环境的行为予以禁止或者限制的规定,完善了水土保持方案制度、水土保持监测制度和水土保持设施验收制度,强化了对人为水土流失的预防和管控。

一是完善了特定区域的水土保护措施。新法规定:水土流失严重、生态脆弱的地区,应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动,严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。在侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边,土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带(第十八条)。禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在二十五度以上陡坡地种植经济林的,应当科学选择树种,合理确定规模,采取水土保持措施,防止造成水土流失(第二十条第一款)。禁止毁林、毁草开垦和采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等(第二十一条)。

二是完善了对生产建设活动造成水土流失的预防措施。新法规定:生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区;无法避让的,应当提高防治标准,优化施工工艺,减少地表扰动和植被损坏范围,有效控制可能造成的水土流失(第二十四条)。依法应当编制水土保持方案的生产建设项目,其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用;不能综合利用,确需废弃的,应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地,并采取措施保证不产生新的危害(第二十八条)。

三是完善了生产建设项目水土保持方案管理制度。新法规定:在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目,生产建设单位应当编制水土保持方案,报县级以上人民政府水行政主管部门审批,并按照经批准的水土保持方案,采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的,应当委托具备相应技术条件的机构编制。水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。水土保持方案经批准后,生产建设项目的地点、规模发生重大变化的,应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中,水土保持措施需要作出重大变更的,应当经原审批机关批准(第二十五条第一、二、三款)。依法应当编制水土保持方案的生产建设项目,生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的,生产建设项目不得开工建设(第二十六条)。依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用;生产建设项目竣工验收,应当验收水土保持设施;水土保持设施未经验收或者验收不合格的,生产建设项目不得投产使用(第二十七条)。新法关于生产建设项目水土保持方案的规定与原法的区别主要体现在两个方面:一是新法明确规定水行政主管部门“审批”水土保持方案,代替了原法规定的水行政主管部门“审查”水土保持方案;二是新法明确规定水土保持方案审批是水行政主管部门的一项独立的行政许可事项。

四是增加了水土保持设施的管护要求。新法规定:水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护,落实管护责任,保障其功能正常发挥(第十九条)。

5 完善了水土保持治理措施,贯彻“综合治理”方针

新水土保持法第四章“治理”共 10条,是对原法第三章“治理”(共 8条)的修订完善,进一步完善了水土流失的治理措施,并强化了对不同类型水土流失的综合治理。

一是加强了水土保持重点工程的建设管理。新法规定:国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设,加大生态修复力度。县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对水土保持重点工程的建设管理,建立和完善运行管护制度(第三十条)。

二是建立水土保持生态效益补偿机制。新法规定:国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作,多渠道筹集资金,将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度(第三十一条)。

三是建立水土保持补偿费制度。新法规定:开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的,应当进行治理。在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动,损坏水土保持设施、地貌植被,不能恢复原有水土保持功能的,应当缴纳水土保持补偿费,专项用于水土流失预防和治理(第三十二条第一、二款)。

四是鼓励社会力量参与水土流失治理。新法规定:国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理,并在资金、技术、税收等方面予以扶持(第三十三条)。国家鼓励和支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩,防治水土流失,保护和改善生态环境,促进土地资源的合理开发和可持续利用,并依法保护土地承包合同当事人的合法权益。承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩和承包水土流失严重地区农村土地的,在依法签订的土地承包合同中应当包括预防和治理水土流失责任的内容(第三十四条)。

五是细化了不同类型地区的水土流失治理措施。新法规定:在水力侵蚀地区、风力侵蚀地区和重力侵蚀地区,应当采取工程措施、植物措施和保护性耕作等措施,建立防风固沙防护体系和监测、预报、预警体系;在饮用水水源保护区应当配套建设植物过滤带,严格控制化肥和农药的使用,减少水土流失引起的面源污染,保护饮用水水源(第三十五条、第三十六条)。

六是明确了生产建设活动的水土保持要求。新法规定:对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用,减少地表扰动范围;对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地,应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施。在生产建设活动结束后,对取土场和开挖面的裸露土地应当植树种草、恢复植被,对闭库的尾矿库应当复垦(第三十八条第一款)。

6 加强了水土保持监测和监督,推进公共服务与依法行政

新水土保持法第五章“监测和监督”共 7条,与原法第四章“监督”(共 3条)相比较,增加了水土保持监测的内容,并对水土保持执法监督进行了修订完善。

一是规定了政府关于水土保持监测工作的职责。新法规定:县级以上人民政府水行政主管部门应当加强水土保持监测工作,发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费(第四十条第一款)。

二是完善了水土保持监测和公告制度。新法规定:国务院水行政主管部门应当完善国家水土保持监测网络,对全国水土流失进行动态监测(第四十条第二款)。国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当根据水土保持监测情况,定期公告水土流失类型、面积、强度、分布状况、变化趋势以及水土流失造成的危害、水土流失预防和治理情况(第四十二条)。

三是明确了生产建设单位水土流失监测义务。新法规定:对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目,生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构,对生产建设活动造成的水土流失进行监测,并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。从事水土保持监测活动应当遵守国家有关技术标准、规范和规程,保证监测质量(第四十一条)。

四是细化了监督检查措施并增加了依法行政的要求。新法规定:水政监督检查人员依法履行监督检查职责时,有权要求被检查单位或者个人提供有关文件、证照、资料,就预防和治理水土流失的有关情况作出说明,进入现场进行调查、取证;被检查单位或者个人拒不停止违法行为,造成严重水土流失的,报经水行政主管部门批准,可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等(第四十四条)。水政监督检查人员依法履行监督检查职责时,应当出示执法证件。被检查单位或者个人对水土保持监督检查工作应当给予配合,如实报告情况,提供有关文件、证照、资料;不得拒绝或者阻碍水政监督检查人员依法执行公务(第四十五条)。

五是完善了水土流失纠纷解决机制。新法规定:不同行政区域之间发生水土流失纠纷应当协商解决;协商不成的,由共同的上一级人民政府裁决(第四十六条)。

7 完善和强化了水土保持法律责任,保障法律有效实施

新水土保持法规定了水土保持的基本原则、规划、预防、治理、监测和监督等内容,新设定或修订了一系列法律制度。为保证这些原则和制度切实贯彻执行,有效惩处水土保持违法行为,新水土保持法对原法的“法律责任”作了全面修订,由原来的 9条增至 12条,其中新增 7条、修改 5条,增加了监督管理部门不依法履行职责的法律责任,补充完善了管理相对人水土保持违法行为的法律责任。新法对“法律责任”的修订完善主要体现在 4个方面:一是对新设定或修订的法律制度规定了法律责任,完善了水土保持法律责任体系;二是增加了对违法行为的处罚种类,加大了处罚力度,体现了“过罚相当”的原则;三是完善了法律责任的履行方式,加强了法律责任的可执行性和可操作性;四是与有关法律相衔接,精简了刑事责任、治安管理行政责任、民事责任、行政复议等规定,体现了社会主义法制统一的原则。

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1000-0941(2011)05-0008-04

张伟国(1970—),男,北京市人,高级经济师,博士,主要从事水利政策法规研究工作。

2011-03-15

(责任编辑 孙占锋)