统一认识 精心组织扎实做好全国水土保持规划编制工作

刘 震

(水利部，北京100053)

新中国成立以来，国家高度重视水土保持工作，发动广大群众开展了大规模的水土流失综合治理，取得了举世瞩目的成就，但由于长期不合理的开发利用，水土流失面广量大，防治任务十分艰巨，仍然是当前我国重大的生态环境问题，是制约我国经济社会可持续发展的突出因素。搞好水土保持工作是保护耕地资源、保障国家粮食安全的迫切需要，是保护江河湖库、保障国家防洪安全的迫切需要，是改善民生、促进山丘区全面建设小康社会的迫切需要，是保护生态环境、保障国家生态安全的迫切需要。2011年中央一号文件和新水土保持法都对水土保持生态建设提出了明确要求。为适应新形势、新要求，做好今后一个时期的水土保持工作，实现水土资源的可持续利用和生态环境的有效保护，迫切需要一个综合性、战略性、全局性的水土保持规划。因此，在全国范围内开展水土保持规划编制工作非常必要、非常及时、意义重大。

1 重要意义和作用

本次规划是新中国成立60多年来首次全面系统开展的水土保持综合性规划，意义重大。

1.1 全国水土保持规划是贯彻落实国家生态文明建设、2011年中央一号文件及新水土保持法要求的重要载体

党的十七大明确提出建设生态文明的宏伟目标，党的十七届三中、五中全会就加强生态保护、推进资源节约型和环境友好型社会建设作出了一系列重大部署，其中水土保持是建设生态文明社会的重要内容，也是我国生态建设的重要组成部分。2011年中央一号文件从重点建设项目安排、资金投入政策倾斜等方面，提出了一系列加快水利、水土保持改革发展的新举措。新水土保持法为适应新形势要求，对水土保持预防保护、综合治理及监测监督等作了新的规定。上述中央的战略部署和决策、法律条文的规定都需要通过规划逐步落实。

1.2 全国水土保持规划是未来我国水土保持工作的战略安排及发展蓝图

本次规划是在我国几十年水土保持实践的基础上，系统总结成功经验，分析当前形势，预测未来发展趋势，利用已有成果，根据经济社会发展的新要求，对今后水土流失防治的布局、措施作出科学规划。规划编制工作按照统一的技术要求，采取自上而下与自下而上相结合的方式，具有多层次、综合性和前瞻性，是未来20年全国水土保持工作的战略安排和发展蓝图。

1.3 全国水土保持规划是今后水土保持工作的权威指导性文件

本次规划编制要广泛征求各方面意见，经过充分的科学论证，依法由国务院及各级人民政府审批，并纳入国家和地方国民经济和社会发展总体计划。规划一经批准，应当严格执行，这是区别于以往规划的一个显著标志。因此，规划具有更强的权威性和指导性，对其他部门的工作也有一定的参照性和约束性。

1.4 全国水土保持规划是实现水土流失依法防治和依法监管的重要科学依据

新水土保持法规定:实施政府水土保持目标责任考核、国家重点水土保持项目立项、生产建设项目水土保持方案审批和水土保持补偿费征收范围确定等都必须以水土保持规划为依据。这既是新水土保持法强化水土流失防治的重要抓手，也是推动新时期水保工作的重点和难点所在。因此，本次规划应根据各地实际，科学确定规划覆盖的范围，为确保新水保法的顺利实施提供科学依据。

2 规划编制的有利条件及工作基础

我国半个多世纪的水土保持实践积累了丰富经验，这些成功的实践经验有力推动了我国水土保持事业的发展壮大，也为本次全国规划编制工作奠定了良好的基础。

2.1 长期水土保持生产实践取得的成功经验和成熟防治模式为规划编制奠定了坚实基础

我国在水土保持生产实践中积累了大量成功经验，针对不同区域的水土流失防治模式不断完善，尤其是以小流域为单元的综合治理、南方坡改梯加坡面水系建设、黄土高原淤地坝建设等治理技术路线日趋成熟。近几年，人为水土流失防治方面的新技术得到了广泛应用，与各地不断涌现的新理念、新机制相互促进、相互融合，使水土保持工作的发展思路和防治体系日臻完善，形成了科学的指导思想和正确的技术路线，为规划编制奠定了基础。

2.2 较为完备的技术标准和规划体系为规划编制提供了强有力的技术支撑

目前我国已颁和在编的水土保持技术标准有51项，覆盖前期基础、综合治理、预防监督和监测评价等多个方面，水土保持技术标准体系已初步建立，使规划编制有了可遵循的技术规范、标准。另外，长江、黄河等流域性规划和三峡库区、丹江口库区及上游、东北黑土区等区域性规划以及南方崩岗、珠江上游南北盘江石灰岩地区等专业性规划的编制完成和相继实施为本次规划的编制积累了经验和资料，提供了强有力的技术支撑。

2.3 水土保持科技发展为规划编制的科学性和先进性提供了保障

近年来，水土保持科学研究持续深入开展，在重大项目攻关、国家科技创新和“948”科技引进等领域取得了丰硕成果。水利部与中国科学院、中国工程院联合开展的中国水土流失与生态安全综合科学考察的考察成果，基本摸清了我国的水土流失现状，系统总结了水土流失防治成绩与经验，并就存在的问题提出了一系列对策及建议，促进了我国水土保持科技创新，为本次规划编制提供了极富价值的参考，也为规划的实施和验证提供了重要参照。

2.4 预防监督工作取得的进展和成效将丰富全国规划的内容

有别于传统的水土保持工作，预防监督是一个新的水土保持工作领域。水土保持法颁布施行以来，水土保持预防监督工作得到不断加强，在落实水土保持“三同时”制度、有效控制人为水土流失等方面取得重大进展，特别是在落实监督管理职能、丰富工作内容、深化工作内涵方面有许多创新。新水土保持法的颁布实施，进一步推动了预防监督工作的开展，依法强化了监管的权威，有效提升了规划编制的基础及起点，大大丰富了水土保持规划的内容，并为规划的有序实施提供了有力的保障。

2.5 水土保持信息化的快速推进为规划编制提供了准确的数据来源和现代化的手段

全国先后开展了一、二期水土保持监测网络和信息系统建设工程，初步建成覆盖各类水土流失类型区的监测站网。国家部署开展了三次全国性的水土流失遥感普查，各流域、各省根据各地实际也分别开展了不同尺度的水土流失调查。目前，正在进行国务院第一次全国水利普查水土保持情况专项普查。不断完善的监测站网和大量的普查成果，显著提升了水土保持信息化水平，其中的重要图件、数据以及在信息化进程中被广泛采用的“3S”及网络技术，都将应用于本次规划数据库及协作平台建设，会大大提高信息共享程度及规划效率。

2.6 专业技术队伍和专家学者的广泛参与为规划编制提供了重要的智力保证

我国水土保持事业的迅速发展，造就了一大批专业技术人才。在这次全国规划编制中，一批年富力强、经验丰富的专业技术人才将发挥骨干作用，很多成果丰硕的院士、专家将作为技术咨询组成员发挥指导作用，还会有许多政府部门的领导和社会上关心、支持水土保持事业的人士积极参与到规划编制工作中来。全国有几十所大专院校和科研院所在从事水土保持教育与科研工作，它们也将不同程度地参与到本次规划编制中来。这些都是搞好规划编制工作的智力保证和技术支撑。

3 指导思想及目标任务

本次规划是今后20年我国水土保持工作的发展蓝图和重要指针。

3.1 指导思想

全国水土保持规划编制要以科学发展观为统领，按照推进生态文明建设和资源节约型、环境友好型社会建设的要求，根据中央治水方针和水利部党组新的治水思路，以合理开发、利用和保护水土资源为主线，全面总结水土保持的成功经验，对水土保持进行战略性、全局性、前瞻性规划，加强预防保护和监督管理，注重综合治理;处理好水土保持与农村经济发展、资源开发、基础设施建设等的关系，制定与自然条件相适应、与经济社会可持续发展相协调的水土流失防治方略和布局，实现水土资源的可持续利用与生态环境的可持续维护，促进粮食安全、防洪安全、生态安全和饮水安全。

3.2 目标任务

按照水利部统一部署要求，按期完成《全国水土保持规划》及各省级规划，并依法报批。其主要任务:

一是建设规划数据库及协作平台。积极发挥各级水行政主管部门的作用，从全国、流域、省级、市(地、州)及县级范围等各个层面收集数据资料，规范数据格式。水利部收集国家级宏观数据资料;省级根据省情研究省级数据库的特点，在全国宏观的基础上进一步完善;市(地、州)及县级要利用全国及省级数据库，将土地利用、水土流失状况等相关数据纳入数据库，为今后工作创造有利条件。在此数据库基础上，充分利用全国水土保持监测成果建设规划协作平台，实现规划数据的在线采集、在线协同工作、信息共享服务，促进水土保持信息化发展。

二是完成全国水土保持区划。水土保持区划是编制全国水土保持规划的基础，也是本次规划的一个重要创新点。本次水土保持区划计划采用三级分区体系。一级区划分要体现水土流失的自然条件和水土流失成因的区内相对一致性和区间最大差异性，如东北黑土区、北方土石山区、西北黄土高原区等;二级区划分要反映区域特定优势地貌特征、水土流失特点、植被区带分布特征等的区内相对一致性和区间最大差异性，如黄土高原的高塬沟壑区、丘陵沟壑区等;三级区划分是本次区划的最大亮点，要体现区域水土流失特点及水土流失防治需求的区内相对一致性和区间最大差异性，如丹江口库区水源保护区、三江源保护区以及省级特色产业发展区等。区划工作是本次规划的重点，各地要按照《全国水土保持区划导则》的区划依据与准则，定量与定性相结合，依据各地实际，认真做好区划工作。

三是复核划分水土流失重点预防区和重点治理区。按照新水土保持法要求，复核划分“两区”是明确水土流失防治重点以及重点项目安排的重要依据，也是本次全国水土保持规划的一项重要工作任务。“两区”的复核划分要在2006年水利部《关于划分国家级水土流失重点防治区的公告》的基础上，依照新水土保持法要求，明确划分原则，确定划分指标与程序，制定划分标准，提出划分成果。国家级“两区”划分由水利部组织流域机构开展，水规总院制定导则，流域机构协调各省进行复核划分。各省(自治区、直辖市)在水利部、流域机构的指导下开展省级“两区”复核划分工作。

四是制定未来10—20年总体防治目标和分区防治方略，完成区域布局与规划，提出重点项目规划布局与近期重点工程安排;提出实施进度，测算水土保持投资需求，进行防治效果评价。

五是形成一批支撑规划的研究成果、指标体系及政策措施。对规划编制中涉及的重大技术问题，开展专题研究，形成专题报告，作为规划技术支撑。

4 规划编制工作的要求

全国水土保持规划编制工作任务重、涉及面广、有相当的难度，要按照统一技术标准和要求，分层次、分阶段开展工作。为做好本次水保规划编制工作，要切实把握好几个重点、处理好几个关系。

4.1 更加注重以新的理念为指导

规划要系统总结长期以来水土保持工作的成功经验、做法和教训，要立足新发展、适应新形势、满足新要求，特别是要按照科学发展观的要求，以新的理念为指导，把人与自然和谐相处、尊重自然规律、保护原生态植被、促进生态自然修复等新的理念吸收进来，充分体现资源节约型、环境友好型社会建设的需要。

4.2 更加注重体现新水土保持法的要求

新水土保持法强化了规划的法律地位，在水土保持预防、治理及监督等方面作出了一系列新规定。规划必须统筹考虑其中的重要条款及制度，充分体现法律的要求。

4.3 更加注重发挥科技的支撑作用

随着监测能力的不断提高，科技攻关和科技创新不断深入，水土保持实用技术不断推广，水土保持信息化和现代化水平不断提升，水土保持事业发展基础不断增强。要充分运用这些成果与手段，切实提高规划编制工作的效率与质量。规划编制工作要系统梳理整合，吸收科研成果，进一步发挥科技的支撑作用，使重点项目规划及布局、防治模式及措施设计等在科研成果的基础上做到适度超前。

4.4 更加注重吸收机制体制创新成果

多年来，各地不断创新水土保持机制体制。例如，探索建立水土保持投融资机制，推动水土保持投入多元化;建立和完善社会办水保的支持激励办法，吸引有实力的企业和个人，调动广大山丘区农民积极参与水保治理开发;探索建立有效的水土保持协调机制，加强部门之间、行业之间的协调与配合;以水电、煤炭、石油天然气等为重点行业，探索建立国家层面的水土保持补偿机制。这些体制机制创新的成果是水土保持事业健康发展的重要保障和动力，需要在规划中得以充分体现。

4.5 更加注重经济社会发展和人民群众的新需求

规划要从各地不同的社会经济状况和自然资源条件出发，以满足经济社会发展水平和人民群众生活新要求为导向，注重因地制宜，合理规划发展方向、措施布局和治理模式，提出适度超前的建设模式、措施设计。在西部经济条件较落后地区应开展以促进粮食生产、保障粮食安全为主的生态生存型小流域建设;在满足粮食安全的地区应开展与特色产业发展相结合的生态经济型小流域建设;在经济条件较好的东部地区应开展以创造优美人居环境、保障水源水质、提高群众生活质量的生态清洁型小流域建设;在广东省和西南诸省自然灾害危害严重的地区开展以防治滑坡、泥石流为主的生态安全小流域治理。

4.6 更加注重处理好规划编制中的几个关系

一是要处理好继承和创新的关系。本次规划既要系统总结、科学归纳以往各地的成功经验和做法，整合协调已有的各项水土保持专项规划，充分吸纳近20年来的技术推广示范、科技攻关和科学考察等方面的重要成果，将其推广应用于水土流失防治及生态建设，同时也要针对水土保持工作中面临的突出矛盾、重大战略问题，下大力气做好信息收集、对策研究、方案论证等工作，确保问题得以切实解决，本着继承、完善和创新的原则做好规划编制工作。省级规划还要结合本省实际，认真研究找准规划的创新点。

二是要处理好生态建设与改善民生的关系。规划要更加注重生态建设与社会经济发展的有机结合，防治水土流失、改善生态环境必须遵循以人为本的原则，坚持服务民生;要注重农村生产生活条件的改善，不断满足人民群众新需求，促进农民增收与农村产业结构调整，有效改善人居环境，实现生态与经济建设协调发展。

三是要处理好近期和中长期的关系。本次规划的近期规划水平年为2020年，远期规划水平年为2030年。应以近期为规划重点，细化各项目标，落实工作任务，提出规划实施进度与近期重点建设项目;中长期规划要根据经济社会发展趋势，提出与之相适应的水土保持发展方向、战略举措和目标任务，为水土资源的可持续利用和经济社会的可持续发展提供支撑。

四是要处理好重点项目与面上治理的关系。本次规划要充分考虑国家和地方财力，坚持重点项目带动与面上治理相结合的方式，以划定的水土流失重点预防区和重点治理区为依据，按先易后难、集中连片、突出重点、分步实施的原则，选择确定重点项目规划的范围及近期实施项目的范围，进行重点项目布局。在规划任务分解时，要依据现有治理水平，适当加快规划治理进度，还要提高投入水平，科学测算重点工程及面上治理占总投入的比重。

五是要处理好与其他规划衔接的关系。本次规划涉及林业、国土、环境、水资源等领域，必须做好与相关规划的衔接工作。在规划防治措施布局时，要注意与林业、国土、环境等行业规划的水土流失治理内容相互衔接、相互补充。例如，黄土高原地区规划尤其要注意与水资源规划相协调，合理规划防治措施布局，确保与当地水资源承载能力相适应。本次规划要统筹协调好水土保持治理任务及投资。目前，水土保持治理成果主要由国家水土保持治理投资、其他相关部委治理投资、社会力量投入治理和群众投工投劳投入完成的治理面积组成。在规划治理任务分解以及经费测算时，要做好与相关部门及社会投入的衔接与协调，充分体现多行业、多部门协作治理的思路，发挥各方面的作用。

六是要处理好省级规划与全国规划的关系。本次规划在统一的规划技术大纲指导下，既要重视不同层次规划的协调一致性，也要给予各地一定的规划工作空间。全国规划要从实现水土资源可持续利用和经济社会可持续发展的战略高度出发，制定全国水土保持区划方案，拟定总体防治目标及分区防治方略，确定分区水土保持工作与生产发展方向，完成区域布局与规划，提出各区水土保持目标和任务，复核划定水土流失重点预防区和重点治理区。省级规划要以全国水土保持区划方案中的三级区为基础，在分区防治方略和水土保持布局上与全国规划相协调，落实全国规划对区域内水土保持提出的任务和目标要求，在规划内容上要结合各省(区、市)的实际情况，突出各地水土保持特点，并指导省级以下规划的开展。

5 扎实做好规划编制工作

水土保持规划编制工作时间紧、任务重、头绪多、难度大，涉及全国七大流域机构、31个省(区、市)，以及水利、国土整治、林业、环境保护、生态建设、草原管理等多个领域，需要各级水利部门密切配合、协调统一，才能有效保障规划的顺利开展。各地各级水行政主管部门要高度重视，充分认识其重要性、必要性和紧迫性，把思想和行动统一到水利部的部署上来，认真组织好、开展好本次规划编制工作。

5.1 加强领导，落实责任

为切实加强组织领导，水利部成立了由相关部委和流域机构参加的规划编制工作领导小组，负责全国规划的组织协调。其办公室设在水利部水土保持司，具体承担领导小组的日常工作。各省(自治区、直辖市)也要相应成立省级水土保持规划编制工作领导小组，负责省内规划的组织协调，尽快明确规划日常办事机构，确定规划工作人员，落实技术承担单位，抓紧规划编制工作的运行。

5.2 制定计划，控制好时间节点

各地在规划编制工作中，要按水利部统一部署要求，结合本省(自治区、直辖市)实际情况，制定详细的工作计划，明确任务和职责，建立规划编制责任制，增强规划编制工作的针对性和可操作性，确保规划编制工作的顺利有序开展，并严格控制和把握规划编制的时间节点，按期完成各阶段工作任务。

5.3 加强协作，民主决策

要积极发挥领导小组的协作机制，及时沟通联系，做好与相关部门、相关规划和相关专业的协调衔接工作。领导小组办公室要及时做好规划工作的协调以及与相关部门的沟通和衔接，定期召开会议研究和协调解决工作中遇到的问题。在规划编制工作中，要注重工作节点和阶段性成果总结，对每个工作阶段、每项阶段成果进行审查;充分发挥专家咨询论证的作用，加强对重大技术问题的评估把关;要采取多种形式，广泛听取专家、部门和公众的意见与建议，增加规划编制工作的公开性和透明度，推进科学民主决策。

5.4 加强培训，严控质量

负责和承担规划编制工作的有关单位，要严把质量关，确保成果的真实性、完整性、准确性和有效性。在规划编制过程中，要加强各级之间的沟通联系与配合，形成工作合力;根据规划编制工作的实际，开展数据处理、成果评定等相关培训;加强规划数据资料的管理，审查、验收后的阶段性成果要及时归档，保证成果资料的延续、转化和应用。

5.5 多方筹措，落实资金

落实规划编制经费是保证规划编制工作顺利开展的基础。这次规划编制经费实行分级负责筹措。全国水土保持规划编制工作经费，由水利部在中央水利前期工作经费中统筹安排;省级水土保持规划编制工作经费，由各省(自治区、直辖市)予以安排。各地要向北京、新疆等地学习，积极与有关部门沟通，多渠道筹措经费，确保规划编制工作顺利开展;要力争列入财政预算，也可从水土保持补偿费中安排一定资金;在规划编制过程中，一定要加强资金管理，确保资金安全。

5.6 加强宣传，推广经验

在规划编制工作中，加强信息宣传和工作交流是整体推动水土保持规划编制工作的有效方法。一是各级部门、相关单位要定期提供规划编制工作信息和编写规划编制工作简报，及时向规划领导小组成员单位和各级人大、政府及有关部门通报进展情况，同时加强交流，大力推广好的经验。二是要充分发挥各种新闻媒体的作用，加强对规划编制工作进展、规划阶段成效和有关成果的宣传，提升规划的社会关注和公众参与度，更好地推动水土保持规划编制工作顺利开展。