认真贯彻中央水利工作会议精神扎实推进坡耕地水土流失综合治理工作

陈 雷

(水利部，北京100053)

1 认真总结，充分肯定坡耕地水土流失综合治理试点工程建设取得的成绩和经验

2010年5月，为探索山丘区坡耕地水土流失综合治理经验，为大规模开展治理工作奠定基础、提供示范，国家决定在20个省、自治区、直辖市的70个县启动实施了首批全国坡耕地水土流失综合治理试点工程。一年多来，试点地区各级党委、政府高度重视、精心组织，有关部门密切配合、扎实工作，出色完成了工程建设任务，建成梯田4.787万hm2，蓄水池等小型水利水保工程1.2万多座，截排水沟渠1400多km，田间生产道路1700多km，有效治理了试点区水土流失，改善了工程区农业生产条件和生态环境，为促进当地粮食增产、农民增收和农村经济发展奠定了坚实的基础，受到治理区广大干部群众的普遍欢迎，成为一项实实在在的德政工程、惠民工程。

一年来，各地在坚持以往水土保持成功经验的基础上，结合新形势新任务新要求，积极探索实践，积累了不少好的经验和做法。

第一，坚持政府主导，是搞好坡耕地水土流失综合治理的重要保证。坡耕地水土流失综合治理工程涉及多行业、多部门，关系千家万户，需要各级政府强有力的组织领导。甘肃省把坡改梯作为改善农业生产条件的基础工程来抓，纳入政府目标管理责任制，举全省之力推动这项工作，梯田建设从政策到资金都得到了保证。陕西省将坡耕地试点工程建设作为全省水利工作考核的重要指标之一，省发展改革、财政等部门给予了大力支持。山西、云南、湖北等省的试点县与项目区乡镇签订了“坡耕地综合治理目标责任书”，定期检查，严格考评，有效

第二，坚持改善民生，是搞好坡耕地水土流失综合治理的根本方向。各地始终把解决群众生计和发展问题作为工程建设的出发点和切入点，把坡耕地治理与改善农业生产条件、调整产业结构、发展特色产业紧密结合起来，突出坡改梯、坡面水系、水源工程和生产道路建设，既有效治理了水土流失，又培育和发展了特色产业，增加了农民收入。甘肃省做到了梯田修到哪里，产业跟进到哪里，走出了一条“修梯田、调结构、兴科技、促增收”的成功路子，甘肃定西市在梯田上种植的马铃薯已经成为当地的一张名片，产业总收入达到70多亿元。辽宁省喀左县在梯田上建起大棚基地和葡萄园，陕西省洛川县在梯田上大力发展苹果产业，山西省永和县在梯田上种植核桃，也都取得了很好的效果，深受当地群众的欢迎。

第三，坚持群众参与，是搞好坡耕地水土流失综合治理的重要前提。试点工程与广大农民关心的土地权属、作物耕种等问题关系密切。各地深入开展政策宣传，认真做好项目区群众的思想工作，在充分保障群众权益、尊重群众意愿的基础上，广泛发动群众参与坡耕地治理。湖北省召开工程建设部署会和群众大会，把青苗补偿、耕地调整等政策明明白白地向项目区群众讲清楚，得到了群众的理解和支持。甘肃省下发用地通知书，让群众提前做好倒茬和地块预留，确保任务如期完成。山西省在前期工作阶段向项目区村民发放征求意见卡、工程明白卡，在工程实施阶段组织受益村代表组成村级监督组，对坡耕地施工进行实时监督。

第四，坚持创新机制，是搞好坡耕地水土流失综合治理的持续动力。在试点工程建设中，各地积极探索，大胆实践，不断创新工程建设管理机制，取得明显成效。四川省在项目选择上推行“竞争立项”的做法，形成了比学赶超、争创先进的良好氛围。安徽省试行村民自主建设管理机制，把建设自主权交给受益村集体经济组织，政府部门做好监管和服务。甘肃省积极探索适合项目特点的施工组织形式，充分发挥乡镇政府的作用，有效破解了劳力难组织、自筹资金难落实等问题。河北省在项目审批环节采取区别性核准招投标，简化了工作程序，缩短了工程准备时间。黑龙江省多渠道筹措资金，抓住秋收后的有利时机提前开工建设，增加了有效工期。

第五，坚持部门协作，是搞好坡耕地水土流失综合治理的有效途径。试点工程实施中，许多项目县在政府的统一领导下，以坡耕地水土流失综合治理规划为统领，对农业、林业、水利、扶贫等部门的相关项目和资金进行整合，有效解决了工程资金不足的问题，提高了项目建设成效。四川省资阳市按照“渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功”的原则整合相关项目资金，集中力量打捆投入，项目区总投资达到4970万元，是国家工程治理投入的近5倍，一年时间就建成了一处万亩(1 hm2=15亩)以上集中连片的高标准治理区。山西省整合黄土高原淤地坝、坝滩联治、黄河水土保持生态建设、巩固退耕还林等项目资金，实现了坡改梯项目区山、水、田、林、路、村统一规划、综合治理。据初步统计，2010年试点工程共整合相关资金4.8亿元，大大提高了工程建设的整体效益。

我们也要清醒地看到，目前坡耕地水土流失综合治理还面临不少突出的矛盾和问题。中央投入规模相对有限，地方建设资金不能完全落实，工程规模较小;一些项目前期工作不够扎实，设计成果质量难以保障;地区之间工程进展不够平衡，建设质量和工程效益需要进一步提高;工程建设与管理的体制机制有待进一步探索和完善等。我们要高度重视，切实采取有力措施尽快加以改进。

2 提高认识，进一步增强搞好坡耕地水土流失综合治理的使命感、责任感和紧迫感

坡耕地是我国耕地资源的重要组成部分，直接关系国家粮食安全、生态安全和防洪安全。坡耕地水土流失综合治理作为山丘区一项重要的基础设施工程，得到了党中央、国务院的高度重视。2009年8月，胡锦涛总书记、温家宝总理和回良玉副总理分别作出重要批示，明确要求各级政府和部门要把坡耕地综合治理作为重大的农村基础设施工程进行规划和实施。最近5年的中央一号文件都对坡耕地综合治理作出安排。在刚刚闭幕的中央水利工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理再次强调要加快推进坡耕地水土流失综合治理。我们必须从战略和全局的高度，深刻认识新时期搞好坡耕地水土流失综合治理工作的重大意义，进一步增强紧迫感、使命感和责任感，切实抓好这一利国惠民的民生水利工程。

第一，加快坡耕地综合治理是控制水土流失、减少江河水患的关键举措。我国山丘区比重较大，由于自然历史和人口众多的原因，目前仍在耕种的坡耕地面积较多。坡耕地既是山丘区群众赖以生存的基本生产用地，也是水土流失的重点区域。据统计，我国现有1.213亿hm2耕地中，坡耕地有0.24亿hm2，占20%。坡耕地全部是水土流失的土地，面积占全国水土流失总面积的6.7%，产生的土壤流失量却占到全国的28.3%，西南、西北等地区坡耕地土壤流失量占当地土壤流失总量的50%以上。坡耕地严重的水土流失，不仅是制约流失区经济社会发展的突出瓶颈，而且淤积下游江河湖库，降低水利设施调蓄功能和天然河道泄流能力，影响水利设施效益的发挥，加剧了洪涝灾害。实践证明，实施坡耕地综合治理，搞好坡改梯及其配套工程建设，不但能够有效阻缓坡面径流，减轻水土流失，而且能够提高降雨拦蓄能力，涵养水源，变害为利，一举多得，是解决我国水土流失问题必须紧紧抓住的关键举措。

第二，加快坡耕地综合治理是促进山区粮食生产、保障国家粮食安全的必然要求。我国人多地少，粮食安全问题始终是重大的战略问题。虽然我国粮食生产连续7年丰收，但从总体情况看，粮食安全形势不容乐观。据测算，目前我国山丘区仍有农业人口约5.9亿人，坡耕地占山丘区耕地面积的1/4，粮食产量低而不稳，尤其是在特大干旱年份由于交通不便及运费较高等原因，致使山区粮食安全难以保障。多年实践表明，实施坡耕地改造后每公顷平均增产粮食1050～3000 kg，一些地方采取地膜覆盖种植玉米，产量可达7500 kg/hm2以上。如逐步对全国现有的坡耕地进行改造，则多数省区的山丘区粮食需求逐步可以实现自给。必须从守住18亿亩(1.2亿hm2)耕地红线、保障国家粮食安全的战略高度，对坡耕地分期分批地进行改造，以提高我国的粮食保障能力。

第三，加快坡耕地综合治理是推进山区现代农业建设、实现全面小康的基础工程。随着我国社会主义新农村建设的深入推进，坡耕地治理已经成为解决山丘区“三农”问题的迫切需要和重要前提。坡耕地的土层普遍较薄，耕作层下面是没有养分、不能生长植被的成土母质，处于坡面上的耕作层一旦流失，生产、生态基础就会遭到破坏，不仅产出水平极低，而且难以适应发展设施农业、现代农业的需求。实施坡耕地综合治理，小块并大块、坡地变平地，同时配合灌排设施和田间道路建设，有利于改善农业生产条件，推动农业机械化进程，提高耕地的综合生产能力，为发展特色产业、农业现代化创造更加有利的条件。

第四，加快坡耕地综合治理是促进退耕还林还草、建设生态文明的重要举措。长期以来，坡耕地生产方式粗放，广种薄收、陡坡开荒、破坏植被的问题相当严重，造成土地沙化、退化。贵州毕节、重庆万州等地区10.7万hm2坡耕地已经石漠化，东北黑土地的耕作层也在逐年变薄。近年来，国家高度重视生态安全问题，大力实施退耕还林还草等生态工程。要巩固好退耕还林还草成果，就必须把坡耕地水土流失治理作为战略性措施，在不断提高土地质量等级的前提下，实行集约生产经营，优化优势资源配置，促进陡坡耕地退耕还林还草，推动大面积生态修复和植被恢复，促进生态环境的改善，确保退得下、还得上、稳得住、能致富。

3 明确目标，进一步理清坡耕地水土流失综合治理工作的总体思路和基本要求

坡耕地水土流失综合治理的总体要求是:坚持科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，全面贯彻落实中央水利工作会议和2011年中央一号文件精神，积极践行可持续发展治水思路，以实现水土资源可持续利用和改善生态环境为目标，以保障和改善民生为根本，以体制机制创新和法制建设为保障，加快推进以小流域为单元的坡耕地水土流失综合治理，建设灌排蓄引结合、田水林路配套的优质高效基本农田，统筹解决山丘区粮食生产和生态保护问题，促进经济社会又好又快发展。

坡耕地水土流失综合治理的目标任务是:力争通过5～10年努力，基本扭转坡耕地水土流失综合治理严重滞后的局面。“十二五”期间，力争建设4000万亩(267万hm2)高标准梯田，稳定解决3000万人的吃粮问题。到2020年，建成1亿亩(667万hm2)标准化、规模化、设施配套化的高标准梯田，形成综合防护体系，农业产业结构趋于合理，特色产业得到发展，生态和人居环境明显改善，江河湖库泥沙淤积压力有效缓解，治理区北方人均基本农田达到2亩(0.133 hm2)左右，南方达到1亩(0.067 hm2)左右，稳定解决7000万山丘区群众的生存和发展问题。

加快推进坡耕地水土流失综合治理，要着力把握和重点处理好以下五个关系:

第一，典型带动与整体推进的关系。我国山丘区面积大，水土流失范围广，历史欠账多。尽管近年来国家加大了水土保持投入，并明确今后将进一步加强水土流失重点治理工作，但目前看来，国家投入毕竟有限，近期全部纳入治理不太现实。这种情况下，必须因地制宜，统筹规划，突出重点，科学安排工程建设。从国家层面来讲，近期要以长江上中游、西北黄土高原、东北黑土区和西南石灰岩地区等四大区域为重点，优先安排缺粮特困地区、人口较少民族地区、贫困边远地区、退耕还林区和水库移民安置区。从地方来讲，要坚持先易后难的原则，优先整治就水、就缓、就近、就低的坡耕地，相对集中连片，分期分批推进。同时，各地要依托国家坡耕地试点工程建设抓点带面，建立灵活多样的坡耕地综合治理模式，形成社会化的水土流失防治机制，通过典型带动和示范引导，实现整体推进。

第二，重点治理与生态保护的关系。坡耕地综合治理是一项系统的生态工程，必须牢固树立人与自然、人与水土和谐的理念，坚持重点治理与生态保护相统一，全面贯彻预防为主、保护优先的水土保持工作方针，进一步强化对自然生态的预防保护，推动我国生态环境治理由事后治理向事前保护转变。要因地制宜，山、水、田、林、路、村统一规划，工程措施、植物措施、农艺措施优化配置，构建水土流失综合防治体系，建设高标准基本农田。在坡耕地治理中，要严格执行禁垦的法律规定，严禁陡坡耕种和毁林毁草开垦。禁垦坡度以上的土地，绝不允许开荒耕作，更不允许在已经退耕和规划退耕的土地上进行坡改梯。要加大生态脆弱区的生态保护力度，落实封山禁牧、封坡育草等措施，促进生态自我修复。

第三，综合治理与产业开发的关系。坡耕地水土流失综合治理不仅要防治水土流失、改善生态环境、实现青山绿水，还要解决农民生计、夯实“三农”基础、实现富裕文明。必须统筹协调好治理与开发、近期与长远、生态与经济等诸多关系，坚持以人为本、民生优先，集中力量抓好群众迫切需要解决的吃粮、增收问题，认真研究加快坡耕地水土流失综合治理的政策举措，多做打基础、增后劲、利长远的工作。各地要依托水土流失综合治理工程建设，加大特色产业规模化开发力度，有效延长农业生产产业链条，培育新的农业增效、农民增收的增长点，通过引导和示范，调动各级政府、有关部门和广大群众的积极性。

第四，政府主导与群众参与的关系。坡耕地综合治理是惠及民生的公益性事业，政府要发挥主导作用，建立公共财政投入稳定增长机制，同时要多措并举，拓宽水利建设投融资渠道，增加资金来源。目前，国家依照不同区域坡耕地建设的难易程度和各省区社会经济发展状况，按一定的比例给予补助，地方政府也积极落实了地方建设资金，但仍有一定的资金缺口，必须依靠社会和群众参与，走“国家补、地方拿、群众筹”的路子，充分尊重群众意愿，做好宣传发动和典型示范，提高群众认识，赢得群众认可。要指导地方积极调整种植结构，解决好农产品产供销等环节的突出问题，让广大农民通过梯田建设和农业生产真正得到收益，激发农民群众投入工程建设的热情。

第五，工程建设与管理维护的关系。建好一项工程难，管好用好一项工程更难。必须始终坚持建管并重的思想，把工程建设与运行管理有机衔接起来，着力在制度建设、体制机制等方面不断创新，尽快建立体制健全、机制合理、管理规范、标准完善的水土保持工程建设管理制度，切实转变长期以来重建轻管的局面。要充分认识水土保持工程点多、面广、分散、涉及农户多的特点，认真落实公示制、监理制、合同制等管理制度，规范施工行为，确保工程质量。要不断探索水土保持工程分级管理、分类管理、专业管理和群众管理等方式，特别是梯田、林草以及小型水利工程的运行管理和维护。要充分调动和发挥基层组织和群众的作用，坚持“谁受益、谁管理、谁维护”的原则，推进水土保持工程产权制度改革，强化工程运行管理责任，确保建一处、成一处、发挥效益一处。

4 精心组织，全面提升坡耕地水土流失综合治理建设管理水平

坡耕地水土流失综合治理工作涉及面广，是一项长期而艰巨的任务。在2010年启动实施试点工程的基础上，2011年国家又加大了投入力度，工程实施范围扩大到22个省区的100个县。要切实加大工作力度，加强领导，精心组织，强化措施，狠抓落实，真正把这项惠及民生的德政工程抓实办好、早见成效。

第一，进一步加强组织领导。各地要把坡耕地综合治理工作摆上重要议事日程，加强组织领导，建立健全工程建设目标责任制，严格考核，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。水利部门要当好党委和政府的参谋，主动汇报工作，赢得领导支持。要充分发挥工程建设领导机构的作用，加强与发展改革、财政等相关部门的主动衔接和协调配合，研究解决工程建设中的困难和问题。要加强对岩溶地区石漠化治理工程、巩固退耕还林成果等相关生态建设项目中坡耕地治理工程的技术指导和服务，做好项目衔接配合，避免重复立项、多头安排资金。

第二，进一步做好前期工作。2011年的试点项目建设即将展开，各地要借鉴这次会议上有关地方介绍的做法和经验，尽快完善项目前期工作，加大对前期工作质量考核力度，做好年度实施方案的修订和审查批复，为项目科学实施和管理提供依据。要做好土地占用、作物倒茬、机械组织、劳力调配、宣传发动等工作，抢抓夏收后的有利时机，尽早开工建设，力争当年任务当年完成。

第三，进一步增加资金投入。各地要切实加大项目整合力度，建立多元化的投入机制，构建高效的部门联动体系，强化政府行政推动。各级水利部门要主动汇报、积极协调，争取把地方建设资金足额落实到位。要制定优惠政策，鼓励、引导和吸纳有实力的龙头企业、农业产销大户等社会力量，采取先租后治、先治后转等形式投入治理，加快坡耕地水土流失综合治理，提升土地开发水平。要广泛发动受益区群众投劳筹资，积极探索村民自建等成功模式，让群众充分享有知情权、监督权、管理权和受益权，调动群众参与工程建设的主动性。要结合工程建设的实际需要，抓好“五小”水利工程的配套建设。

第四，进一步加强建设管理。水土保持工程建设管理不完全等同于水利基建项目，有其一定的特殊性，工程建设区域分散，项目规模小，涉及千家万户。各地要积极探索有效的工程建设管理形式，在加强技术指导和服务的前提下，积极推行行业部门、基层组织、群众个人建管等模式，建立相互监督、规范管理的有效机制。要认真落实水土保持工程建设管理的相关规定和制度，采取专项检查督导、派员现场蹲点等多种形式，及时跟踪工程实施进展情况，强化工程建设管理和质量监督，加强阶段监督检查和年度竣工验收等环节工作，确保工程进度和质量。要加强工程审计和稽查工作，确保资金使用安全，充分发挥资金使用效益。

第五，进一步搞好后续维护。坡耕地综合治理工程“三分建设、七分管护”。工程建设完成后，要及时将治理成果移交给受益农民或村集体，通过明晰产权、签订合同，落实管护责任主体，确保工程建得成、管得好。特别要做好地埂、田间道路、排灌沟渠的日常管理和维修工作，确保工程长期发挥效益、群众长久受益。

第六，进一步营造良好氛围。坡耕地水土流失综合治理任务艰巨、涉及面广，做好宣传工作，动员全社会力量共同努力非常重要。各地要紧扣坡耕地综合治理服务民生、服务生态建设的特点，充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，用生动的实例、鲜活的形式，宣传坡耕地治理的重大意义、优惠政策和明显成效，总结推广先进典型，扩大工程实施的社会影响，在全社会营造关心、重视、支持水土保持工作和坡耕地综合治理的良好氛围。