基层水利服务体系建设有关问题的探讨

楼豫红

（1.四川省农田水利局，610015，成都；2.中国农业大学，100083，北京）

一、基层水利服务体系在水利建设与管理中的重要地位和作用

基层是指 “县及县以下”，包括县、乡镇、村三个层级。基层水利服务体系主要是指设立在县、乡镇、村三级的水利管理机构和组织，主要包括县及县以下的水行政主管部门、水利事业单位、水利工程管理单位等专管机构，乡镇（流域片、区域片）水利站等县水行政主管部门派出机构，乡镇政府设立的农业服务中心，农民用水户协会等非政府性的水管组织等机构。

基层水利服务体系是水利工程建设与管理的末梢,与群众的联系最直接，是水利工作全面实现其价值的最后一个环节，它是集水利工程建设、管理服务和执法监督于一体的综合服务单位，在水利事业发展历程中具有不可替代的作用。乡镇基层水利服务体系，即水利站和服务中心是最基层的水利机构，构成了基层水利服务重要节点，保证了政府职能在基层的延伸，是农村水利发展的核心力量。

1.农村水利加快发展迫切要求加强基层水利服务体系建设

2011年中央一号文件明确指出：“要建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小流域为单位，健全基层水利服务机构，强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。同时，要大力发展农民用水合作组织。”中央和四川省委、省政府都把加强农田水利设施建设作为农村基础建设的首位，支持力度逐年加大，艰巨而繁重的水利建设管理任务需要强有力的基层水利服务体系超前谋划，组织实施，才能确保粮食安全，确保新农村建设的大力推进。这就要求各级政府必须充分认识基层水利服务体系的重要性，采取有力措施，下力气推进体系建设，以适应新形势、新任务。

2.已成工程监管亟待加强基层水利服务体系建设

目前四川省建成各类小型水利设施63万多处，工程的建设管理错综复杂。一是面广量大，直接服务广大群众，尤其是广大农民、农业生产及农村发展。二是业务综合性强，涉及多领域多方面。三是工程类型多，公益性与经营性并存。四是区域差异性大，问题各不相同。管好、用好遍布在巴蜀大地上的小型水利工程，使之长效发挥作用，必须依靠基层水利服务体系去监管、去维护。没有一支机构稳固、装备精良、技术过硬的队伍，就很难保质保量完成这一历史重任，实现农村水利事业的科学发展。

3.增强水利服务功能急需加强基层水利服务体系建设

农村水利工作进入了一个新的发展时期，水利建设的投入机制和形式也发生了根本性变化，水利工作任务十分繁重，基层水利服务体系既是水利政策的宣传者、执行者，又是工程建设的组织者、实施者。如果没有一支强有力的乡镇水利站队伍，就难以保证农村水利工作的顺利开展。水利行业清贫，基层水利服务体系处在水利行业的最基层，最清苦。加强行业自身建设，必须坚持以人为本，把基层水利服务体系建设摆在首位，打造一支能打硬仗的队伍。尤其是随着新农村建设的推进、现代农业的发展和区域产业的壮大，对水的服务能力的要求更加强烈，必须建立一支精干高效、作风务实、群众满意的队伍。

二、乡镇基层水利服务体系发展概况

实施家庭联产承包之前，我国农村小型水利工程均由村级集体组织管理，每个村设有农民水利员，负责水利工程的管理工作，集体给其一定的补贴。20世纪80年代实施家庭联产承包责任制之后，农村水利管理主体缺失，大量的农田水利工程被侵占、遭破坏，加之多年投入不足，农村水利严重滑坡、效益衰减。针对这些问题，1986国务院出台有关文件，要求各地通过成立乡镇水管站等措施，恢复和加强基层水利服务体系，建立健全基层水利管理机构，扭转农村水利工程管理失控的局面。尽管之后乡镇基层水利管理站的管理体制和经费来源始终不太稳定，在基层政府和专业技术服务体系改革中多次改变，有一些地方合并、撤销，但这项改革措施对加强基层水利管理和服务，促进农田水利事业发展还是起到了积极的作用。

以四川为例，1990年以后乡镇基层水利管理单位历经多次大的改革，人财物“三权”下放、收回几经反复。2006年，根据《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30 号）和《四川省人民政府关于进一步推进基层农业技术推广体系改革与建设的意见》（川府发〔2007〕11 号），实施基层农业技术推广体系改革，改革中对流域性、跨行政区域的水利、林业等站所，在大型工程灌区设置流域性或跨行政区域的站所。非大型工程灌区的乡镇水利水保水产站和林业站并入“农业服务中心”。进入农业服务中心的水利水保水产人员，由于承担的是公益性职能，规定其所需经费纳入县财政预算安排。由县水行政主管部门直接管理的流域、片区站，在核定收支的基础上，由财政实行定额补助。依托骨干水利工程设立的水利站，其人员经费主要由水费收入解决，不足部分由县财政给予补贴。由于各地财力和情况不一，实际执行情况有三种：一是财政全额拨款；二是财政实行差额补助，这种情况在四川省占多数；三是自收自支。多数乡镇基层水利单位主要靠收取农业水费维持运转。

三、乡镇基层水利服务体系的形式及职责

目前四川省乡镇基层水利单位主要有两种管理形式：一是由县水行政主管部门直接管理的流域站、片区站、水利站，二是由乡镇直接管理的农业服务中心。

1.乡镇水利站、片区站和流域站

乡镇水利站作为县（市、区）级水行政主管部门的派出机构，实行“条块结合、以条为主”的管理体制，人财物统一由县水利局管理，是各项水利政策的具体实施者。具体承担涉水法律和方针政策的贯彻实施、乡镇防汛抗旱、水利建设、工程管理、区域水资源规划、水资源配置、水环境建设与保护、水污染防治、农业节水技术推广、农村水利建设组织、新技术的推广运用、水利工程设施管理体制改革和水行政执法等繁重任务。

2.农业服务中心

农业服务中心是政府设立在最基层直接服务“三农”的事业单位，依法承担着面向农村、农业、农民推广公益性技术的职能，负责农作物品种试验示范、农业机械推广应用、农田水利基本建设、防汛抗旱、农产品水产品的质量安全管理、新农村建设等工作。

目前四川省有乡镇基层水利单位2855个，其中水管单位直接管理的流域站、片区站、水利站1087个，管理人员5442人；乡镇政府直接管理的农业服务中心1768个，管理人员3051人，均为事业单位。较四川省乡镇基层水利管理单位最多时的3200多个、人员1万余人有较大减少。

四、乡镇基层水利单位存在的主要问题

作为最基层的乡镇水利站、服务中心，构成了基层水利服务体系的基础，虽然经过多次改革，依然存在着一系列突出的矛盾和问题，如人数较多，成立较晚，工作任务重，待遇差，环境苦，运行中存在的问题较多，直接影响了水利事业的健康发展。

1.农业服务中心设置不合理，管理体制不顺

根据调查情况看，2006年以后大量的乡镇水利站和片区水利站被撤并后成立农业服务中心，带来一系列的矛盾。一是导致了乡镇水利服务组织管理出现脱节、缺位，服务组织管理责任难以落实，造成乡镇水利服务组织工作安排不协调、不配合；二是服务中心技术力量薄弱，水利人员减少，平均一个中心只有1～2个水利人员，同时乡镇还长年安排水利人员去干一些水利行业以外的农村中心工作，如从事包村、包片，长期疲于应付计划生育、社会治安综合治理等行政性事务工作，致使基层水利人员投入水利工作的时间大量减少，自身的业务素质难以提高，技术水平普遍下降，影响农村水利工程建设的质量与进度。

水利工作与其他工作部门不同，水资源的合理开发和管理，水利和水保工程的兴建，区域性防洪和供水调度运行管理等往往超越了乡镇行政区划，按流域、分水系进行。农业服务中心以块为主管理的弊端不断显现:一是由于工程效益在区域间分配不均衡,造成对工程管理的重视程度不同。一般跨乡镇的工程不论是灌溉工程还是农村饮水工程,其上游所在乡镇的受益面积和受益人数都比中下游乡镇的少，甚至有的上游乡镇几乎不受益。因此,对同一个工程的管理在不同的地段水平高低不一,这对工程的安全正常运行十分不利。二是各段对工程管理的投入与所得到的效益成反比。同一个工程由于上游部分不论是渠道的断面还是管道的管径一般都比中下游大,运行管理所要投入的人力、物力以及财力都较大,但由于灌溉面积小、受益人数少，所取得的经济效益很少。相反中下游渠道断面和管道直径越来越小,灌溉面积和受益人数却越来越多,所能得到的效益也不断增大。工程维护所需的人财物投入越往下游越少，造成管理投入与获取的收益成反比例现象,给工程管理带来很多不利因素。三是各乡镇之间为了各自的利益在管理中各种协调如水量分配、管理资金分摊等都很难达成一致。

2.乡镇水利站经费保障不足，生存发展困难

乡镇基层水利站承担了大量的公益性职能。改革要求保障履行公益性职能所需资金，各级财政对公益性推广机构履行职能所需经费要给予保证并纳入财政预算，把属于财政供养的基层公益性农业技术人员纳入同级财政预算予以安排。但是，由于地方财政困难，造成政策落实不彻底。目前基层水管单位的收入主要来自于三块：财政拨款、水费提成和多种经营。通常收入难以满足支出：一是除财政拨款部分外无其他经费来源；二是地方财政困难造成部分人员工资未列入财政预算；三是随着税费改革、农业税免征等新情况的出现，农业水费计收逐渐困难，不能按时足额收取。据统计，四川乡镇基层水利单位的基础设施、办公条件还很简陋，缺乏必要的办公设备、仪器，有的甚至无固定办公场地，更谈不上办公自动化和现代化。致使水利工程的正常运行和基层水利机构的正常运转受到严重影响。

3.人员结构不合理，服务能力薄弱

乡镇水利站工作任务重，待遇差，环境苦，人才引不来、留不住，导致整个队伍普遍存在年龄结构偏大、文化程度和专业水平较低、技术人才青黄不接等问题。目前，全省乡镇基层水利单位中，水利专业人员仅占23%。由于人员结构和综合素质参差不齐，服务能力相对薄弱，基层水利工作难以开展。目前保留下来的1087个水利站、片区站、流域站由于疏于业务学习和培训，单位无设计资质、施工资质、监理资质，难以适应新时期水利和农村改革发展的需要，造成有事无人做的被动局面，影响农村水利工程建设的质量与进度。

五、深化乡镇基层水利单位改革的建议

1.合理设置机构，理顺管理体制

各地应根据水系和水利设施分布，因地制宜地选择乡镇基层水利站的设置方式，巩固乡镇水利站作为县（市、区）级水行政主管部门的派出机构，优先选择设置跨乡镇的片区站和流域站等基层水利站。已经撤并的流域站或片区站，根据工作需要应适当恢复。机构设置应有利于县级水利部门业务指导工作的落实，有利于乡镇基层水利站公益性职能的履行。乡镇基层水利站实行县水利部门和乡镇人民政府双重领导，推行以县水利部门管理为主的管理体制，作为水利局的派出机构，争取人员和业务经费由县水利部门统一管理，其人员调配、考评和晋升应充分听取所服务区域乡镇政府的意见。实践证明，乡镇水利站实行县水利部门与当地乡镇政府双重管理，以县水利部门管理为主的管理体制最能发挥其承上启下、合理调度的功能，对农村水利设施发挥效益最有利。

2.明确工作任务，强化支持保障

按照“保证供给履行公益性职能所需资金”的要求，各级财政对公益性推广机构履行职能所需经费要给予保证并纳入财政预算，改善基层单位办公条件、生活条件，完善农业技术推广人员的社会保障体系。在确定管理机构、明确编制人数的基础上，落实乡镇基层水利单位经费来源的同时，要积极开展水利综合经营，发展水利经济。国家、省级水利建设项目按照国家、省投资额度的3%～5%提取规划设计、项目管理经费，用于水利站规划设计和项目管理，确保基层水利工作经费的落实。

3.加强队伍建设，更好地服务“三农”

必须加强水利人才队伍建设，初步形成较为合理的人才梯次结构。一是要建立和完善用人机制。优化现有人员结构，采取竞争上岗、择优录用的原则，逐步淘汰低素质、非专业人员，要求在一线从事水利工作的人员不低于全县水利技术人员总编制数的2/3，专业水利技术人员占总编制的比例不得少于80%。建立人才的激励机制，鼓励专业技术人员勤学、实干、创新。二是要加强对基层站所人员的教育培训。要加强对基层水利人员的知识更新和技能培训，提高其服务能力，采取短训、委培、脱产等多种形式，帮助基层工作人员更新知识，提高专业技术水平。要安排专项经费，用于人员培训。三是要认真落实基层单位工作人员的待遇，切实解决他们晋职（职务、职称）晋级、工作条件、生活待遇等问题，充分调动基层工作人员的积极性。

4.培育用水户协会,加强水利工程管理

农民用水户协会是一种直接有效的管理组织，是进一步推进水利管理公开、民主、高效的方法和途径。积极培育和推广农民用水户协会管理制度，是基层水利管理工作者的一项主要工作任务。将农村水利服务体系建设与农民用水户协会组织的组建和发展结合起来，是未来农村水利服务体系建设的一个重要切入点和创新点。农村用水户协会很好地解决了村民组织问题和科学决策问题，能够充分调动农民会员参与农村水利建设工作。因此，如果政府在建设农村水利服务体系中注重发挥农民用水户协会的作用，应该会起到事半功倍的效果。

[1]李晶，钟玉秀，等.我国基层水利改革与发展调研报告[J].水利发展与研究，2009（7）.

[2]钟玉秀，等.加快乡镇水利站改革与发展的思考[J].中国水利，2010(11).

[3]许建中.农村基层水利服务体系建设的探讨[J].中国水利，2001（11）.

[4]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.