怀柔区土地资源可持续利用对策研究

王贵平

(中国地质大学 (北京)地球科学与资源学院,北京100083)

土地是由地球陆地一定高度和深度范围内的土壤、岩石、矿藏、水文、大气和植被等要素构成的自然综合体。土地既是人类生活和生产活动的主要空间场所,又是人类最基本的生产和生活资料[1],具有自然属性和社会经济属性的两重性。马克思曾指出：土地即 “一切生产和一切存在的源泉”,是人类 “不能出让的生存条件和再生产条件”。威廉◦配第也说过：“劳动是财富之父,土地是财富之母”。土地在人类生存和发展过程中担当着任何资源和物质都不可替代的价值作用。我国土地资源虽然总量丰富,但由于人口众多,各类土地资源的人均占有量相对不足,人地矛盾复杂而尖锐。近年来,随着我国现代化建设的发展和城市化进程加快,对土地资源的需求不断增加;加之由于土地资源开发利用不尽合理、气候变化和土地 “三化”等自然灾害方面原因,致使土地资源面临的压力越来越大,土地资源的合理利用已经成为影响我国经济社会持续发展及子孙后代生存的核心问题。

1 土地可持续利用的内涵及途径

1.1 土地资源可持续利用思想的提出

土地可持续利用的思想源于可持续发展理论。1989年美国爱荷华州立大学的 Leopold持续农业研究中心首先提出土地资源开发利用的 “持续性”,即运用合适的作物和畜牧体系、农业投入支持来保证社会经济效用性,同时保持土地生产力和土地质量。1990年在新德里召开的首次国际土地持续利用系统研讨会上正式提出了土地可持续利用的思想。20世纪90年代以来,土地资源的可持续利用相继在各国逐步展开。由于不同发展水平国家面临的土地问题不同,发达国家侧重生活质量的提高,因而强调土地资源利用的环保效益[2];而发展中国家则强调在提高经济效益的前提下,保持生态平衡,这正符合持续发展的公平性准则。但总的来说都离不开土地的生产力、社会经济效益和生态效益这三个方面,而且进行的研究也主要围绕着它们展开。

1.2 土地资源可持续利用的内涵

对土地资源利用的 “可持续性”的理解,国内外一些学者分别从经济学角度、人地关系角度、土地资源供求关系、土地资源利用目的等方面进行了研究和分析。综合来看,土地资源可持续利用应当包含三层含义：一是时间上的持续性。重点强调土地资源本身的高效持续利用,使土地资源能够平等分配,兼顾当代人和后代人的需求,实现 “代内的平等”和 “代际的平等”两个方面目标;二是空间上的平衡性。强调土地资源的配置考虑各地区差异和特点,统筹兼顾,同时,还强调土地资源要能够与其他社会资源相配合,以保证和支撑经济与社会的持续发展;三是利用上的低耗高效性,就是实现土地生产力持续增长和保持其稳定性,保护土地资源生产潜力和防止土地退化。不论从哪个角度来阐述土地资源的可持续利用,其核心都是保证土地资源持续满足人类社会发展的需求。土地可持续利用就是土地资源代际分配合理,部门配置得当,经济、社会和生态综合效益最佳的利用方式,实现生态合理性、经济有效性和社会可承受性相统一。

1.3 土地资源可持续利用系统模式

土地资源可持续利用是随着时间的推移和技术的进步而不断变化的过程,也是一个受自然、经济、社会、环境等诸多因素影响的复杂的系统工程。根据耗散结构原理,人类可以通过先进的科学技术和经营管理对土地利用系统中各子系统或组成要素的运动状态及物质、能量与信息的转换进行干预,特别是对土地的数量、空间、用途、时间四要素的合理配置,以实现土地数量结构的合理性、土地空间布局的均衡性、土地用途的相对稳定性和土地利用的可持续性。其开发模式主要有集约型开发模式。就是通过先进科学技术和先进的经营管理,对有限的土地资源进行土地品质改良、土地利用结构优化、土地利用率提高等来满足不断增长的社会经济功能活动需要的内涵性开发,提高土地产出效率;立体型开发模式。就是在传统的土地平面利用的基础上,注重土地利用在三维空间的拓展,实现土地的地面、地上和地下空间资源的 “梯度利用”[3];可持续协调平衡开发模式。就是在区域土地开发利用过程中,通过运用行政、政策、经济、法律的和科学经营管理手段,对土地供求实行调控,引导土地利用主体加强对土地利用行为的自我约束,实现土地利用的科学有序管理,在实现土地利用效益最大化的同时,实现土地的人口、经济、社会需求的持续、协调、平衡。

2 怀柔区土地资源利用现状及存在问题

2.1 怀柔区土地资源利用现状

怀柔区位于北京市的北部,北与河北省丰宁、滦平为邻,东与密云县相接,南与顺义区接壤,西南靠昌平区,西与延庆县和河北省赤城毗连。南北长约90km,东西宽最宽约37km,土地总面积212262.1hm2(318.39万亩)。辖12个镇2个乡,共284个行政村。2008年末全区常住户籍人口27.708万人。

从土地资源利用结构和配置情况来看,怀柔区已利用土地分为农用地、建设用地两大类,包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、居民点及工矿用地、交通运输用地、水利设施用地等,共173055.3hm2(259.45万亩),土地利用率为81.49%;其中,全区耕地面积 11247.6hm2(16.87万亩),占土地总面积的5.30%(灌溉水田和水浇地占耕地面积的71.7%;旱地占耕地面积的23.6%;菜地占耕地面积的4.7%)。耕地主要分布在平原乡镇。已划定基本农田面积9200hm2(13.80万亩),占耕地面积的81.8%。土地利用率和利用效益较高[4]。

全区未利用土地面积39206.8hm2(58.78万亩),占土地总面积的18.46%。其中荒草地面积37547.9hm2(56.32万亩),占未利用土地的95.8%;沙地 14.2hm2(213亩);裸岩石砾地1640.5hm2(2.45万亩),占未利用土地面积的4.2%;田坎4.2hm2(63亩)。应在科学论证的基础上,进行适度开发,增加土地利用率。

2.2 怀柔区土地资源利用的主要问题

2.2.1 山多地少,耕地资源数量非常有限

怀柔区地处燕山南麓,地势北高南低,地形地貌复杂,全区山区面积占88.7%,平原仅占11.3%,人均耕地只有0.6亩,不到全国人均水平的一半。全区未利用土地中虽然荒草地占未利用土地的95.8%,但大部分集中在山区半山区,经过开发整理大部分只能适宜发展林果业,补充耕地和提高耕地利用程度的潜力十分有限。

2.2.2 非农业建设用地增长较快,耕地持续减少,人地矛盾日益突出

由于近年来经济的快速发展和城市化进程加快,工业小区规模用地、城镇建设用地、旅游服务设施用地,以及铁路、高速公路和环城乡公路等非农业建设占用土地逐年增多,占用了部分村庄和耕地[5]。按照 《怀柔区新城控制规划 (2005～2020年)》,到2020年全区人口规模将达到49万人左右,城镇化水平将由目前的 41.2%提高到60%,人地矛盾将会进一步凸显。

2.2.3 土地粗放利用问题仍然存在

土地利用结构与布局需要优化调整。一是在农用地利用方面：中低产田占总耕地面积的70%左右;二是非农业建设用地集约化程度较低,部分工业小区内部空闲地约占工业小区总用地面积的20%～40%。部分镇乡在城镇建设中未严格按规划用地,布局零乱,建筑容积率偏低。

2.2.4 部分地区水土流失及土地污染严重

在山区,还有一部分地区的荒山、废弃矿区林草覆盖率较低低,易发泥石流等地质灾害,水土流失较为严重。在平原地区,有的镇村企业环保工程仍不配套,工业废水、废渣排放不达标,水土污染仍在蔓延,生态环境恶化的危机须引起足够的重视。

2.2.5 存在违法违规占用和破坏土地资源行为

在新农村建设过程中,有的农村干部对于新农村建设的目的原则和有关政策理解存在偏差,特别是在土地使用问题上,片面追求局部利益、眼前利益,出现了违法侵占农用土地进行盲目开发建设现象。此外,违法盗采砂石等行为屡禁不止,对土地资源破坏需引起高度重视。

3 怀柔区土地资源可持续利用的途径和对策

3.1 认真组织实施土地利用总体规划,切实保证土地资源持续、高效、合理利用

在经济社会高速发展的今天,土地利用总体规划作为土地资源管理的基本手段,日益显示其重要性。 《怀柔区土地利用总体规划 (2006～2020)》立足生态涵养发展区的功能定位,以保护耕地、保护生态、统筹协调、提升效益、持续利用为基本原则,统筹安排全区区域之间、城乡之间、平原山区之间、近期远期之间的各业用地需求,已成为加强土地宏观调控、规范城乡建设活动、实施土地资源可持续发展的重要工具。在规划组织实施中,一是应认真编制并严格执行土地利用年度计划。妥善处理好 “吃饭”、 “建设”、“环保”在用地上的矛盾焦点问题,兼顾保护耕地和控制建设占用耕地这两个重点,合理安排建设用地,注重生态平衡,控制协调各类用地规模,促进各项用地向集约化转变;二是做好规划的修编工作,通过科学论证和可行性研究,提高规划的弹性和可操作性,建立土地利用规划动态调整机制,合理调整用地结构和布局,达到优地优用,地尽其力,发挥土地的最大综合效益,确保土地利用规划目标的的实现[6]。

3.2 坚持严格依法保护耕地与严格控制新增建设用地相结合,确保土地基本国策的贯彻落实

“实行最严格的耕地保护制度,保证国家粮食安全”,关系到我国现代化建设大局和社会长治久安,是必须长期坚持的一项基本国策。要加强对已划定基本农田的建档立卡,树立保护标志,落实保护责任制等监督管理机制,凡对非法占用基本农田的要依法查处。要进一步加大对全区未利用土地资源的综合开发,增加耕地储备,确保耕地资源的动态平衡。

要规范建设用地审批管理及批后监管工作,依据国土资源部 《建设项目用地预审办法》,把好用地预审环节,审查建设项目是否符合规划,是否符合国家产业政策,是否落实耕地占补措施,凡不符合规划的建设用地项目、没有农用地转用计划指标或超过农用地转用计划指标的项目,原则上不予供地[7]。保证耕地占补工作落到实处,保障建设项目依法用地、合理用地、节约集约用地。

3.3 以推进节约集约用地为重点,提高理性发展所需建设用地的保障能力

要开展土地集约利用评价,对符合土地利用总体规划和城市总体规划的存量土地、低效利用土地、闲置土地进行摸底排查,建立未利用土地和闲置低效利用土地电子信息系统,加大通过市场重新配置闲置资源的力度,不断提高土地节约利用水平[8]。

开展闲置土地清理,盘活存量用地,超过两年仍无动工开发条件的则收回土地使用权。提高招商门槛,严把项目关,针对土地短缺的现状,优先考虑占地少、技术含量大、投资密度高和土地集约利用率高的项目进入。注重现代服务业和生态农业的招商,促进一、二、三产业协调发展,从而在提高土地利用经济效益的基础上,实现生态效益的最大化[9]。要制定鼓励政策,推动那些以扩大占地面积和消耗资源为支撑的外延增长型产业加快结构调整步伐,尽快走上依靠科技进步、集约利用土地、内涵增长的路子。

要加快城中村改造和旧村改造,通过土地置换,调整和优化城乡用地结构和空间布局。目前怀柔老城区还有15个城中村占地面积11886亩,常住人口7064户、17147人,宅基地面积101万m2,宅基地上房屋面积87万m2。通过 “十二五”期间努力,完成这些城中村改造,将不仅极大改善群众生产生活条件,而且可以推进土地集约利用。怀柔区农村还有行政村284个,农村宅基地普遍存在空心村和一户多宅、浪费土地的现象。在新农村建设过程中,要站在建设世界城市和统筹城乡发展的高度,通过推广官地村旧村改造经验、天津市农村宅基地换房的经验、沟域经济与城镇化相结合的经验等,积极引导对现有村庄的合并集中,争取今后十年内将全区行政村数量减少67个以上。据测算,仅此一项,即可以腾退出集体建设用地约990.5hm2,占全区可挖潜建设用地总量的54%。

3.4 加强土地综合治理和土地整理,提高土地综合效益

农用地整理主要是以增加有效耕地面积和提高耕地质量为中心,通过对田、水、路、林村及乡镇企业实行综合整治开发,改善提高农业生产条件和综合生产能力,大力发展都市型现代农业。加快城市用地整理,按照城镇发展规律和新时期怀柔城镇化发展要求,对在城镇规划区域内对经过长期历史变迁形成的城镇土地利用布局进行科学调整和改造,促进土地资源合理利用和优化配置[10]。

土地利用包含着 “用地”与 “养地”相结合双重任务,在生产活动和建设过程中,必须协调土地利用与生态建设,进一步加大造林绿化和山区村庄泥石流搬迁区生态建设力度,采取以生物措施为主,工程措施为辅的原则,通过人为的优化控制,限制或消除那些引起土地生态系统退化的各种干扰,充分发挥系统的自我修复功能,改变或调整土地用途,协调和平衡人与自然、经济、生态的相互关系。初步测算,至2020年,全区通过土地整治可补充耕地2.1万亩。

3.5 建立土地执法监察长效机制,坚决制止违法违规占用和破坏土地资源行为

土地违法违规问题已经成为制约怀柔区土地资源可持续利用、阻碍经济社会健康发展的重要因素,必须在进一步完善和落实好耕地保护责任制的同时,严格实行土地执法问责制,坚持土地执法动态巡查制度,进一步加大执法力度,综合运用行政、法律、经济等手段加大对土地违法违规行为的查处,严厉打击各种违法用地和违法建设行为,为土地可持续利用提供良好的法制氛围。继续在全社会大力开展土地基本国策教育,广泛深入宣传合理利用土地、依法保护耕地的重要性,强化公民牢土地国策意识,提高全社会持续利用土地的自觉性。

[1] 毕宝德,柴强,李玲,等.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社,2006：3-6;154.

[2] 梁吉义.区域经济通论[M].北京：科学出版社,2009：102-105;376.

[3] 龙花楼.开发区土地可持续利用初探 [J].现代城市研究,2001(3)：48-50.

[4] Liao Chimei,Li Lan,Yan Zhiqiang,etc.Sustainable Use of Land Resou rce and its Evaluation in County A rea-A Case of Guangxi Zhuang Au tonom ous Region,China[J].Chinese Geographical Science(In English),2002(1)：64.

[5] 刘翔.中国城市土地资源可持续利用的对策研究 [J].理论研究,2007(3)：94-95.

[6] 周建,韩芹.莱芜市土地资源可持续利用的对策研究[J].山东国土资源,2006,22(8)：33-35.

[7] H uang Xianjin.Recycling Economy：Industry Model&Policy System[M].Nan jing：Nanjing University Press,2004：117-119.

[8] 江艺明.城市土地可持续利用的对策研究 [J].现代农业科技,2006(8)：182-183.

[9] 肖立新,黄霞林.土地整理过程中应注意的几个问题[J].国土资源导刊,2008(02)：26-27.

[10] 周亚鹏,等.土地资源可持续利用与我国土地资源利用对策 [J].河北农业科学,2005(2)：88-92.