浅析嘉兴市 “两分两换”的土地整理制度

王钧超

(中国地质大学 (北京),北京100083)

近年来,随着人口增长、工业化和城镇化建设推进,我国耕地非农化速度加快,人地矛盾日益突出。在坚守l8亿亩耕地红线的前提下,保持耕地总量的动态平衡、优化土地资源配置,成为一个重要而紧迫的问题。

1 “两分两换”的内涵

所谓 “两分两换”,指围绕土地节约集约有增量和农民安居乐业有保障的工作目标,在依法自愿的基础上,将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式,推进包括户籍制度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设在内的“十改联动”[1]。

2 嘉兴市 “两分两换”土地整理概况及背景

2.1 嘉兴市概况

嘉兴市位于浙江省东北部、长江三角洲杭嘉湖平原腹心地带,是长江三角洲重要城市之一。东临大海,南倚钱塘江,北负太湖,西接天目之水,大运河纵贯境内。市城处于江、海、湖、河交会之位,扼太湖南走廊之咽喉,与沪、杭、苏、湖等城市相距均不到百公里,区位优势明显,尤以在人间天堂苏杭之间著称。其陆地面积3915km2,2009年年末,全市户籍人口339.60万人,下辖南湖、秀洲两个区,平湖、海宁、桐乡三个市和嘉善、海盐两个县。

一直以来,嘉兴承载着上海浦东开发开放的辐射、苏南开放型经济和浙南民营经济的交汇影响,经济社会又好又快发展,综合实力显著增强。2009年全市生产总值1917.96亿元,全市财政一般预算收入 279.35亿元;其中地方财政收入141.70亿元;2009年全市城镇居民人均可支配收入24693元;农村居民人均纯收入12685元。

2.2 嘉兴 “两分两换”的提出背景

2.2.1 城乡之差别较小

嘉兴市经济发展整体水平较高,从多项指标看,已相当于世界中上等国家的平均水平。2008年,全市人均GDP达到7746美元,城乡居民收入比为1.95∶1,远低于全国的3.4∶1,下属的5个县 (市)也均处于全国百强县20～30位。但嘉兴的城市化率仅为45%左右,低于浙江省平均水平,社会转型仍滞后于经济转型,破解城乡二元结构成为嘉兴发展的迫切要求。

2.2.2 农村土地资源蕴含巨大潜力

按照嘉兴市发展规划,预计2020年嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩,与每年3万亩以上用地需求相比,至少存在1.32万亩的巨大缺口。而与此相较,嘉兴市农村宅基地处于粗放利用的状态,一是嘉兴农户大多居住分散,宅基地占地每户1亩以上,高于浙江省户均标准;二是嘉兴农村住房的利用率非常低下,造成土地资源的大量浪费[2]。可见,嘉兴农村土地资源的整理潜力巨大。

2.2.3 统筹城乡发展位于浙江省前列

早在20世纪末,嘉兴市就开始推进农业和农村现代化建设。2004年,最先出台了 《嘉兴市城乡一体化发展纲要》,开始全面推进统筹城乡发展。2008年,被列为浙江省统筹城乡综合配套改革试点区,城乡一体化发展迈向新阶段。同时,作为国土资源部确定的首批征地制度改革试点城市之一,全市已有24.5万人 (市本级8.18万人)被征地农民纳入社会保障,10.5万人 (市本级2.96万人)已按月领取社会养老金,这为试行“两分两换”奠定了基础。

3 “两分两换”的具体实施细节

2008年嘉兴市先后确定了 13个镇先行试点“两分两换”工作,试点总面积582.13km2,农户8.83万户,人口33.18万人,宅基地面积8.82万亩[3]。其具体做法是：

1)实施农村住宅置换城镇房产政策。农户可自由选择 “公寓房结合产业用房、货币补偿”的不同组合安置模式。考虑农户实际需求,规定“按照政策认定人口,每人 40m2,每户再加60m2”,适度控制置换面积。原住房与新住房的差额面积,按每平米300～400元的标准补偿。如果选择置换产业用房 (工业园标准厂房),则采取股本经营方式,实行保底分红。为让农民在本轮农房改造中得到最大实惠,嘉兴鼓励打破村的建制,允许跨村流动,确保新建农房土地节约率50%以上。

2)实施土地承包经营权置换社会保障政策[1]。一方面支付农民土地承包经营流转费 (租金700元/亩),今后以每年50元/亩的幅度递增;并以当年粮食价格计算收益,保障农户土地经营权收益得到充分保障;另一方面对农民参保进行补助,如七星镇规定按照16周岁以上的每人补助12000元、l6周岁以下的每人补助4000元的标准进行参保补助,为60周岁以上居民一次性办理城镇居民社会保险手续。在余新镇,60周岁以上老人每月发200元补贴,镇里负责推荐40～50周岁的农民每年每人到农业项目做工100～150天。

3)扶持农民创业就业。为了解决大量新增非农人口的就业问题,嘉兴市出台了 《关于进一步促进城乡平等充分就业的实施意见》,将 “两分两换”中自愿全部放弃土地承包经营权的人员纳入享受就业政策对象,按无地失业人员开展就业再就业援助和服务。自主创业资金不足的,可申请5万元以下一次性小额担保贷款。

4)因地制宜制定不同置换政策。就置换而言,农户可在村域、镇域内置换,也可以跨镇、进城置换;就搬迁而言,可整村搬迁也可零星集聚;就建造住房而言,可由市镇投资开发公司统一建造公寓房,农民也可自建联体公寓房、排屋等。如七星镇采取了农村住宅置换城镇房产和土地承包经营权置换社会保障的 “双置换”政策;而在姚庄镇,由于67.5%的农村劳动力从事二、三产业,所以只是进行了农村住房置换城市房产,没有实施承包地置换社会保障,先解决农民的集中居住问题,突出了新市镇的集聚功能。

5)组建投资公司进行市场化运作。“两分两换”试点工作推进中最大的瓶颈是资金制约。引入城市房地产开发理念进行城乡一体新社区建设,组建新市镇投资开发公司,作为建设项目的主体,具体负责征地、融资、规划、建设,成为一种普遍做法。目前,14个试点镇已组建11个建设和投融资主体,总注册资金15.13亿元,共融资36.54亿元,已完成投资14.37亿元;共流转土地承包经营权6.35万亩,已签约农业投资项目33个,投资额4.55亿元。这解决了统筹城乡综合配套改革和“两分两换”试点工作的融资主体和资金问题,从而建立了政府推动、市场化运作的体制和机制。

6)利用流转土地发展现代农业。将流转出来的土地发展现代农业的做法主要通过三种途径：一是通过土地流转服务中心操作流转的土地,一方面发布相关信息,为有流转意愿的农民和需要土地的投资商牵线搭桥;另一方面规范、服务和管理土地的流转市场。二是通过大量培养、发展农业龙头企业和农业专业合作社来促进现代农业的规模发展。2009年嘉兴出台了有关农民专业合作社、农业龙头企业、土地流转服务中心、财政支持新农村建设配套等九个政策。三是通过实施现有农业的发展规划,以政策引导农业产业结构的转型升级调整,走生态、高效、都市型现代农业的发展道路。

4 “两分两换”土地整理工作的实际效果

1)提高了土地利用率。“两分两换”有效增加了耕地面积,试点前每户农民平均占有宅基地超过1亩 (666.7m2),经过宅基地置换住房后,公寓式安置实际每户占地不超过200m2,自建房平均每户占地控制在333.4m2以内,节地效果十分明显。例如,七星镇置换出2955亩左右的用地空间,土地节约率为71%;姚庄镇置换出3800亩左右的用地空间,土地节约率达50%以上。

2)增加了农民财产性收入,促进了现代农业发展。试点地区的安置房均采用政府主导开发建设,市政府率先统一征为国有土地,农户置换得到的房产具有 《国有土地使用权证》和 《房屋所有权证》,这些房产可以上市交易,也可以用作银行贷款的抵押物。这一举措既增加了农民的财产性收入,也盘活了农民的家庭资产[4]。2009年,借助 “两分两换”试点工作,全市已经立项建设用地复垦项目125项目,复垦面积8600多亩,其中7600多亩就是通过宅基地置换得到的,并进行了高标准、成规模的现代农业发展。

3)拉动了住房建设和消费需求。嘉兴农房改造集聚一期总投资约84.24亿元,占嘉兴全年固定资产投资的4.5%,为当地GDP增长贡献约1个百分点。与此同时,“两分两换”工作还存在着一些困难和问题,主要是土地整理及其权属调整的相关法律制度滞后,受到土地利用总体规划限制、宅基地置换周期长、资金短期内平衡难度大和农民市民化仍有后顾之忧等,需要进一步探索完善。

5 结论与建议

嘉兴市开展的 “两分两换”试验是一场籍以解决经济社会发展空间问题而发动的全方位、系统性变革,其发生具有深厚的社会经济背景,特别是土地公有制条件的城市化难题使之存在某种程度的必然性。试验所产生的社会影响已经超出了地域限制,可以窥探中国经济社会的下一步发展动向,具有鲜明的启示价值。

5.1 适当挖掘土地资源的利用效益

在不违反我国的宪政制度安排和法律的强制性规定前提下,“两分两换”在遵守市场规律的同时,通过政府 “有形之手”调整优化土地公有制的存在形态与运行机制,提供了农户退出集体的选择权和途径,农户可籍由退回集体经济组织的土地,换取相关的优惠政策扶持,从而完成城市化身份的转换。在此过程中,也根本上改变土地利用粗放的现状,促进土地布局、结构和配置的优化,形成更为合理的产业结构,从而充分释放和挖掘了土地资源的利用效益。

5.2 合理解决利益分配机制

农村土地整理改革是一项涉及面广、综合性强的改革,面临的最大困难是如何破解土地及社会保障政策和法律的制约及多方利益冲突的均衡化问题,其关键在于利益分配机制与农民的未来出路[5]。“两分两换”的成功不仅是建立于依法、自愿、有偿的基础上,更重要的是把综合运用多项措施、统筹规划、整体推进新机制建设摆在突出位置,特别是以土地制改革为核心进行 “十改联动”,真正起到了举旗抓纲、掐住要害的作用,充分保护了农民在让渡过程中的收益,将建设征地、农房搬迁、宅基地整理、承包地流转、社会保障等关系到农民切身利益的诸多因素紧密联系起来,防止短期化掠夺式的经营发生,以系统可行的解决方案取得农民的理解和支持,体现了农民的主体作用,形成土地整理的内在动力。

5.3 推动城乡一体化发展

农村土地问题绝不仅仅表现为一个经济问题,实质上它仍然是二元社会结构深度影响的具体体现,而且还关系着粮食安全、社会稳定、生态环境的保护、和社会经济持续发展,这也决定了土地整理工作的复杂性。“两分两换”试点涉及到户籍、农业、财政、城乡建设、土地管理、社会保障等多个部门,仅凭个人、单位、基层政府的力量很难顺利完成,是 《土地管理法》的修订、国家土地收益分配制度的改革和土地流转制度突破等为这一试点提供了空间,是浙江省和嘉兴市党委政府的组织领导和各部门的协调配合,才保证了工作的顺利开展。这反过来也进一步强化了政策和政府在土地整理改革中的重要性,改革的深化同样需要在更高层次、更宽领域上创造条件,形成有效的工作推进体系,实现经济、生态与社会效益的有机结合。

[1] 嘉兴市人民政府.试行“两分两换”嘉兴市农村土地使用制度改革情况汇报[J].嘉兴土地,2009(4)：16-21.

[2] 严金明.简论土地利用结构优化与模型设计[J].中国土地科学,2002,16(4)：20-25.

[3] 国家土地督察上海局.让农民真正得实惠——浙江省嘉兴市开展农村“两分两换”改革试点的调查 [J].国土资源通讯,2009(14)：45-48.

[4] 张风荣,王静,陈百明,等.土地持续利用评价指标体系与方法 [M].北京：中国农业出版社,2003：235-255.

[5] 傅崇兰.城乡统筹发展研究 [M].北京：新华出版社,2005：24-70.