国外矿山环境治理管理制度研究及对我国的启示

胡 炜,魏本宁,赵江涛

(1.中国地质大学 (北京)人文经济管理学院,北京100083;2.中国投资协会,北京100081;3.防灾科技学院经济管理系,燕郊101601)

由于矿产资源赋存的特殊性,矿产资源的开发利用不可避免地要占用和破坏一定面积的土地,造成矿山环境的破坏。随着我国社会经济发展对矿产品需求的日益增加,采矿活动对环境的破坏已成为人类对环境危害最大的经济活动之一。众多矿山企业,不但缺乏资源的保护意识,而且缺乏环境保护意识,加上开采开发技术和装备落后,特别是一些人为了片面追求利润,在开采过程中几乎不采取任何防治措施,对环境造成的破坏与污染极为严重。随着公众环境意识的不断增强与我国人口的增长,消除矿业活动带来的环境破坏,

合理利用有限的土地资源实现可持续发展,已成为摆在我们面前的迫切问题。

1 国外经验

1.1 澳大利亚矿山环境管理体制与制度

1.1.1 矿山环境管理体制

澳大利亚矿产资源极为丰富,矿山环境管理实行联邦政府与各州共管的体制,联邦政府确定立法框架并制定各种管理制度,各州根据各自不同的情况设立专业的管理部门,独立制定执法条例。澳大利亚矿业部门与环保部门制定了相关的法律条例,并将有关生态系统保护问题列入到其他法律条例中。

1.1.2 管理制度

1.1.2.1 对矿业公司申请采矿活动在环境方面提出要求

矿业公司申请采矿活动,管理部门要对其生产能力、资金、生产规模、矿产品的销售、职业卫生及采矿活动对当地生态环境的影响进行严格的审查。在与土地所有者达成土地经济损失补偿与开采后土地的复垦协议,并且经当地政府批准后才可以确定矿区范围。1.1.2.2 抵押金制度

为了促进被矿山开采破坏地区的生态环境恢复,矿业公司进行采矿必须交纳矿区复垦抵押金。抵押金的数量必须足以保证矿山复垦。如矿业公司对开采的矿区不治理,则政府可动用抵押金请其他工程部门来实施复垦工作。如矿业公司不交复垦抵押金,也不实施矿区的复垦工作,则政府矿业主管部门将终止矿业公司的开采。

1.1.2.3 年度环境执行报告书

依据《澳大利亚矿山环境管理规范》,矿业公司必须在每年规定的时间向矿业主管部门提交《年度环境执行报告书》,进行年度工作的回顾。矿业公司所做的复垦工作必须以文件的形式记载、计算机管理,到时由计算机系统通知提交报告。如不提交“年度环境执行报告书”,矿业主管部门会再次通知。倘若再不提交,矿业主管部门就将考虑告知矿业权授权部门收回采矿权[1]。

1.1.2.4 矿山监察员巡回检查制度

政府的矿业主管部门对“年度环境执行报告书”审查后就由分管监察员去矿业公司进行现场抽查。发现矿山环境未治理好,当地居民不满的,影响较小则口头或者信件通知整改;如拒绝接受且环境影响严重的,可书面指导,监察员现场直接书面通知,不用请示上级;如问题严重可向上级反映,勒令矿业公司停止工作,并可罚款并收回矿权。

1.2 美国矿山环境管理体制与制度

1.2.1 美国矿山环境治理的管理机构及职能

美国矿山环境治理主要由露天采矿复垦执法办公室负责执行,而土地管理局、矿业管理局和环境保护局在各自的业务范围内涉及到矿山地质环境治理问题时协助管理[2]。

1.2.2 美国矿山环境保护的制度

1.2.2.1 矿山环境影响评价制度

矿山环境的影响评价是矿产资源开发的前提条件,对矿山环境的客观评价资料,是政府审批矿山申请的基本依据。矿山环境评价包括两个方面:一方面是对矿山开发前的环境状况进行评价;另一方面是对采矿可能造成的环境影响进行预测,并制定防治的方法、措施,列出进行防治的技术方法。

1.2.2.2 矿山环境恢复许可证制度

环境许可证是矿山开采前必经的法律程序,如果没有内政部或州政府管理机构颁发的许可证,任何矿山都不得进行开发活动。环境许可证主要是明确矿业主在矿山环境保护中的主要职责,并对其在矿山开发中的相关活动提出明确的要求,例如,对废弃物的排放、堆放,建筑物的布局,土地复垦等都提出了具体要求。

1.2.2.3 矿山环境恢复保证金制度

保证金制度是确保矿业主对被破坏的矿山环境进行恢复治理的基本制度。矿业主必须按规定的时间和数量向政府交纳一定的保证金,以确保矿山环境的恢复治理。交纳金额采用全成本计算法,可因各采矿区的具体情况而不同,最终数额由管理机构决定。

1.2.2.4 矿山环境监督制度

矿山环境监督检查工作具体由露天采矿办公室和各州自然资源局矿产地质处实施,这两个机构设有专门的监督检查员,每隔4个月进行一次全面的突击检查,检查矿山企业遵循环境保护及执行环境恢复情况,检查结束后将检查报告的复印件交给被检查者,在必要时可对违规的矿山企业采取强制措施直至刑事处罚。

1.2.2.5 矿山环境保护的激励制度

美国矿业管理局从1986年开始设立矿山环境恢复模范煤矿奖,1992年设立杰出成就矿业公司奖。这两个奖项的设立,是为了鼓励矿业公司进行积极的矿山环境保护及成功复垦技术的交流与转让。

1.2.2.6 公众全面参与机制

美国的矿山环境保护积极地吸引公众参与。公众不但对环境政策的制定、环境影响评价的审批,而且对矿山环境治理的监督及促进矿业公司保持文明形象,促使矿业公司不断进行自我行为约束都起到了积极的作用。

1.3 加拿大矿山环境管理体制与制度

1.3.1 加拿大矿山环境管理体制

加拿大矿业管理部门分联邦和省两级,联邦和省级间是分工、协作关系,除环境和矿山复垦等涉及社会公众利益或省间协调的问题外,分别按各自的立法管理权限履行职责。

1.3.2 加拿大矿山环境的制度

1.3.2.1 立法保护制度

联邦政府通过《有毒物质管理政策》,加强了矿业生产中有毒有害物质的管理;通过矿山酸性排水规划,减轻矿山酸性废水对环境的危害;在国有土地上开发的矿区,要求必须对动用的土地有一个全面的复垦规划,其中包括提供足够的资金担保作为复垦及必要的长期管理之所用。

1.3.2.2 环境评估制度

根据加拿大环境评估条例,矿业的环境评估大致有如下几个途径:①调解:由环境部指定公正的调解人,帮助当事人解决与项目相关的问题。这种办法适用于项目涉及的当事人不多且有可能达成一致意见的。②综合审查:适用于须经联邦审查的较大的项目,审查程序中应包括公众对所有文件的审查内容。③特别小组审查:适用于根据政府机构和公众的意见、要求,对某一具体的内容成立独立小组进行公众审查的项目。

1.4 巴西矿山环境管理体制与制度

1.4.1 巴西矿业管理体制

按巴西宪法规定,矿产资源属于联邦政府所有,进行矿业活动必须经政府的授权批准,并实行土地所有权与矿产资源所有权分离的原则。矿业权由政府的国家矿产管理局负责管理,国家矿产管理局和由其派驻各州的办事机构负责勘探许可证和采矿许可证的受理申请、登记、收费、发证等工作。

1.4.2 巴西矿山环境管理制度

1.4.2.1 勘探许可报告制度

在巴西,勘探矿产资源必须要持有国家矿产管理局颁发的勘探许可证,开采矿产资源必须要有国家矿产管理局授予的特许证。如果假使勘探人未能及时提交该报告,国家矿产管理局对勘探人处以罚金。

1.4.2.2 巴西采矿许可制度

根据巴西《矿业法》的规定,矿产开采申请必须要有开采计划和经济可行性研究报告。和矿产勘探许可权一样,开采特许权也是首先由国家矿产管理局受理,并颁发开采特许证。采矿特许证是赋予相关的矿业公司按照国家矿产管理局批准的计划,采掘、利用、加工蕴藏在矿床内矿产的权利。

1.4.2.3 巴西矿山复垦政策

对于资源枯竭矿山的关闭,巴西采取“谁办矿谁关闭”的原则。国家环保部门会从环境保护的角度,开矿前要求采矿权申请人提供矿区的卫星照片,制定详细的分阶段复垦计划,并督促矿山企业实施,还定期对矿山企业的关闭矿区进行检查,如发现环境治理存在问题,会给企业下达整改通知书,如果整改后仍不符合要求,会对企业进行相应的罚款。

1.5 秘鲁矿山环境管理体制与制度

1.5.1 矿业权管理体制

秘鲁实行的是国家统一管理矿产资源的制度,国家设置能源矿产部,下设一个环境委员会,无论是向矿山局提交的环境影响报告,还是向能源局提交的环境影响报告,均由该环境委员会进行审查。同时,还设有一个独立的机构,对各矿山企业的环境保护工作进行监督检查。

1.5.2 能源矿产管理制度

1.5.2.1 矿业权的申请制度

矿业权申请人必须先向能矿部提出申请,并按规定提交相应的申请报告,经过能矿部审批后,由该部授权下属的矿山冶金研究院和石油公司两个事业单位具体办理探矿权采矿权。

1.5.2.2 采矿权报告取得制度。

进入开发程序申请采矿权,采矿权申请人要向能矿部提供矿山开发的总体可行性报告和环境影响报告,通过能矿部的相关机构审查后,取得采矿权。

2 对我国的启示及建议

2.1 完善矿山环境保护法规体系

我国的矿山土地复垦虽然也取得了一定的成效,但是企业基于盈利性的考虑,保护生态环境的意识又比较薄弱,不愿意投入过多的资金和精力进行矿山环境的治理恢复。所以,矿山环境治理恢复的工作量比较大。对此,我国应该进一步完善这方面的法律法规体系,严格矿山开采准入,增加矿山土地复垦方面的相关内容,明确界定好中央和地方以及矿山企业的责任和义务。从法律的高度和严肃性上要求企业必须对矿山环境造成的影响负责,树立起“开发必须恢复环境”的意识。此外,建立并完善矿山环境保护法律法规体系,也是保护我国的生态环境,实现我国矿业可持续发展的必然要求。

2.2 提高技术水平和方法

由于矿山大面积的开采,势必对原始的生态环境带来严重的破坏。为了恢复和治理矿山的生态环境,必须采用科学有效的技术和方法。我国在矿山土地生态复垦方面有了一定的进步,目前全国各地积极开展矿山环境恢复工作,取得了一定的成效。然而,从项目的规划与工程技术的角度而言,目前开展这些恢复治理工作还很不规范,缺少专门的规划与设计,治理技术水平还有待提高。所得到的技术方法只具有局部性特点,没有很好地进行推广。我们国家应该尽快研究制定一个全国的矿山环境治理操作规范用以指导全国的矿山治理恢复工作,同时加强技术攻关,研究推广实用而先进的技术工艺。

2.3 实行矿山环境监督监管制度

监督检查是政府加强矿山环境管理的重要环节,其目的在于查明矿山企业遵守各项环境保护规定的情况,并在必要时采取强制措施。每隔一段时间对矿业遵守许可证的所有方面进行一次突击检查。对违反的矿业企业采取强制执行措施处罚等。

矿产资源开采活动关乎大众的切身利益,国家应该不断地鼓励与促进公众参与环保事业,通过立法的形式,鼓励公众参与矿山环境项目、计划、环境恢复等执行情况。公众可以通过包括听证会、公民诉讼、建议委员会议等参与环境监督工作。公众有权对发现的问题和情况报告有关部门,还可以酌情给予奖励。

2.4 建立矿山环境影响评价制度

解决矿山环境问题不能单纯依赖治理,而应该防治结合。环境影响评价或报告书制度作为预防和减轻环境污染的基本手段得到了广泛采用,并作为政府部门批准项目上马的基本依据。许多国家或地区的立法规定,所有可能给环境带来重要影响的项目,在获得审批前均应开展环境背景研究,提交环境影响评价报告书,供有关政府部门审查批准,据此提出避免或最大限度减轻其不利影响的措施。

2.5 执行矿山环境恢复治理计划

国家应当将矿山环境恢复纳入有关法规和计划,要求各种新老矿业项目采取矿地恢复措施,矿业项目申请者提交矿地恢复计划,报有关政府部门审批后执行。恢复计划中通常包含恢复的内容、目标、措施、时间表和详细的成本估计。

对于新开矿,可将闭坑计划、缴纳复垦保证金与获得采矿权挂钩,并与环境影响评价报告结合起来。对于无业主的废弃矿山,政府要发挥主导作用,带动和鼓励企业参与矿山土地复垦。矿山环境治理的验收可由政府组织有关部门和专家分阶段进行验收。

2.6 实施矿山环境许可证制度

环境许可证是矿山开采前必经的法律程序,可以明确矿业主在矿山环境保护和环境恢复方面的主要责任和特殊要求。申请环境许可证,要具备资源评价、环境影响评价、环境计划、开采方式和复垦计划登记等资料,在充分考虑各个方面的情况后,通过政府有关部门的审核,取得具有确定时限的环境许可证。

2.7 建立废弃矿山信息数据库

我国矿业开采的历史悠久,但是矿山土地复垦的政策出台较晚,留下了较多历史欠账。基于历史原因产生的待恢复矿山环境需要各级政府和社会资源的支持,通过建立矿山信息数据库,方便国家及有关部门及时知悉废弃矿山的最新环境恢复情况,便于我国有计划、有步骤的对废弃矿山分期治理。也方便大众及各相关企事业单位了解环境保护资金的投入及使用情况,增加环保投入的透明度,这在一定程度上也有利于吸引社会资本进入矿山环境恢复领域。

3 结论

2001～2008年,中央财政共投入资金50亿元,下达矿山地质环境治理项目1418个,用于历史遗留的矿山地质环境问题的治理,项目涉及31个省 (区、市)的能源、金属和非金属各类矿山,其中投入煤炭矿山最多。与此同时,各级地方财政治理矿山地质环境投入力度也呈现逐年增加趋势,自2001年以来,全国用于矿山地质环境治理的地方财政资金累计达62亿元,企业自筹资金累计达47亿元[3]。这些项目的实施在很大程度上改善了矿山环境,增加了耕地,预防了矿山地质环境灾害,保护了人民财产安全,取得了很好的经济、环境和社会成效。我们坚信,在引进国外先进方法并结合我国国情的基础上,我们一定可以在矿山环境治理方面取得长足的发展和进步。

[1] 王永生,黄洁,李虹.澳大利亚矿山环境治理管理、规范与启示 [J].中国国土资源经济,2006(11),36-42.

[2] 金丹,卞正富.国内外土地复垦政策法规比较与借鉴 [J].中国土地科学,2009(10),66-73.

[3] 中央投入50亿治理矿山环境 [J].环境工程,2010(02),117.