加快创新促进云南水土保持工作科学发展

陈 坚

(云南省水利厅,云南 昆明 650021)

加快创新促进云南水土保持工作科学发展

陈 坚

(云南省水利厅,云南 昆明 650021)

水土保持;创新;科学发展;云南

传统的管理手段和方式落后,管理机制不完善等,制约了云南省水土保持事业的健康、可持续发展。在新形势下,如何创新思路、创新方式和创新机制应对挑战,进一步搞好云南省水土保持管理工作,是当前迫切需要解决的问题。针对全省实际,提出了加快创新、促进水土保持工作科学发展的几点建议。

云南省位于祖国西南边疆,地处长江、珠江及 4条国际河流澜沧江、怒江、红河、伊洛瓦底江的上游和源头地区,总面积39.4万 km2,是一个集山区、民族、边疆、贫困为一体的欠发达省份,也是全国水土流失十分严重的省份之一。多年来,云南省水土保持工作紧紧围绕预防监督、综合治理、生态修复、监测评价四项任务,以提高水土资源利用效率和效益为核心,突出工作重点,加大投入力度,全省水土保持工作取得了显著成效。在深入实践科学发展观和加快云南经济社会发展的新形势下,云南省水土保持工作仍面临严峻挑战:一方面,国家提出了建设生态文明的战略,对水土保持生态建设的要求越来越高,而全省水土流失面积 13.417万 km2,占土地面积的 35.04%,每年流失土壤 5亿多 t,116个县市不同程度存在土地石漠化现象,水土流失防治任务仍然十分艰巨。同时,大规模的资源开发和基础设施建设引发的人为水土流失呈加剧之势,水土保持监督任务越来越重。另一方面,水土保持具体工作方面仍存在一些亟待解决的突出问题,如水土保持的经费投入有限,目前全省每年水土流失治理投入不足 10亿元(含社会其他部门治理水土流失总投资),特别是水土流失严重并且有加速趋势的西南诸河流域尚没有国家水土保持重点防治资金的投入,靠现行的治理方式和投资模式完成全省的治理任务远远不够;水土保持监督与监测能力明显不足,远远不能满足实际工作的需要;传统的管理手段和方式落后,管理机制不完善等,制约了云南省水土保持事业的健康、可持续发展。在新形势下,如何创新思路、创新方式和创新机制应对挑战,进一步搞好云南省水土保持管理工作,是当前迫切需要解决的问题。

1 创新思路,拓宽渠道,调动全社会治理水土流失的积极性

思维是行动的先导,思维决定思路,思路决定出路。当前云南省社会力量参与治理水土流失的程度仍然不高,生态补偿机制尚未建立,“两工”取消后群众组织发动难度加大,面对国家投入有限、治理任务重的实际,我们必须转变传统观念,在工作思路、投资思路和措施思路上大胆改革创新,建立符合自然规律和经济社会发展要求的水土保持运行机制,改变过去单纯依靠国家投入进行小流域综合治理的现状。

一是充分发挥各级水土保持委员会的协调作用,整合各方面的力量,统一规划,共同推进水土流失防治工作。目前省、州(市)、县三级都成立了由政府分管领导任主任,水利、发改、财政、农业、林业、交通等部门为成员单位的水土保持委员会,各级水保委要统一协调,统一规划,本着“渠道不变,用途不变,相对集中,各投其资,各记其功,各得其益”的原则,把水土保持工程建设与国土、环保、农业、林业及农业综合开发等部门实施的项目相结合,形成“政府挂帅,部门齐抓共管,群众积极参与”的治理局面。如在云南召开的“长治”第十八次工作会议现场参观点沾益县响坝河小流域就是由水利部门规划,水利、烟草、国土、中低产田改造等四部门共同投入治理的,这种治理模式起到了较好的示范作用,得到了广泛的推广。

二是调整完善水土保持工作思路。①充分发挥云南自然条件优势,坚持分区治理、分类指导。云南有特殊的自然条件和气候条件,不同的区域水土保持思路、措施是不一样的,坚持分区治理将是今后云南水土保持工作的实际要求。要因地制宜,科学施治,依靠自然力量和社会力量,保护原生态植被、地貌,加大生态修复的力度,加快水土流失防治步伐。②围绕国家生态文明建设和“七彩云南”保护行动计划、“森林云南”战略,以保障和改善民生为着力点,以体制机制和法制建设为保障,以科技创新和科技进步为支撑,全面做好预防监督、综合治理、生态修复、监测评价、保护水源和改善环境等六项重点工作,并确定了全省水土流失面积占土地总面积稳步保持每 5年减少 2百分点以上,重点治理区流失强度大幅度下降,中度以上侵蚀面积减少 50%以上的工作目标。加强常规监测、综合治理监测工作,加大技术和运行经费方面的投入,实现对全省水土流失及综合防治的动态监测和定期公告,科学监测评价治理成果。③抓好预防监督,特别是加大对生产建设项目突出的重点领域和区域的监督检查。重点加大对矿山、化工、水电、公路等生产建设项目的监督检查力度,督促其认真落实水土保持方案确定的各项防治措施及其实施进度,保障水土保持方案的顺利实施,确保水土流失防治效果。④着力抓好关系民生的饮用水源地、高原湖泊径流区的水土流失治理。按照发展民生水利对水土保持提出的新要求,把减少水土流失、提高农业生产能力、带动农民增收致富、保障群众饮水安全、提供良好的生态环境和人居环境作为重要内容,使水土保持工作更好地促进民生水利,造福人民群众。多渠道筹集资金,在争取中央大力支持的同时,省级统筹水资源费、水土保持设施补偿费等资金,加强高原湖泊水土流失综合治理,并逐步争取在重要城市水源区都建设 1条以上水土保持清洁小流域。

三是充分发挥市场的导向作用,千方百计通过政策调动企业和个人防治水土流失的积极性。坚持“谁治理,谁经营,谁受益”的原则,制定优惠政策,鼓励支持大户承包治理,培育发展股份合作治理。云南省早在“长治”工程五期实施时就积极发展大户治理水土流失,如:元谋县扶持发展购买“四荒”面积 3.3 hm2(50亩)以上的水土保持专业户、重点户 227户,投资 5 730万元(其中民营资本 5 127万元,国家扶持资金 603万元),累计投入劳动工日 206万个,治理水土流失面积 6 640 hm2;永仁县采用“机关 +企业 +农户”的方式鼓励企事业单位、个体老板治理开发“四荒”,种植葡萄、蚕桑、油橄榄,1.13万 hm2(17万多亩)荒山转让并得到治理,总产值达到 1 968万元,实现人均0.113 hm2(1.7亩)经果林;牟定县通过“龙头企业 +基地 +农户”的形式,鼓励乡镇企业和个体业主投资开发荒山,兴办水土保持绿色企业 2 720个,治理开发荒山 8 507 hm2。据统计,目前全省已发展“四荒”治理户 50万户,治理“四荒”60万 hm2。通过调动社会各界参与治理开发的积极性,最大限度地发挥投资效果,加快水土流失防治进程,从而推动整个水土保持事业持续、健康、快速发展。

四是推动生态补偿机制建立,多渠道增加水土保持投入。建立水土保持生态补偿机制,是强化对生产建设活动的约束、协调不同群体利益、实现水土资源可持续利用的有效手段,有助于改变传统的无偿使用生态资源的习惯,促使区域在制定经济发展规划和项目建设时充分考虑对资源环境的损耗成本,从源头上促进经济社会与资源环境的协调发展。2008年云南省委托清华大学公共管理学院开展水土保持生态补偿政策研究工作,完成了“云南省水土保持生态补偿机制政策研究”,成果于 2009年底通过了专家组论证。在此基础上,起草了《云南省水电、煤炭资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》,争取开展水土保持生态补偿试点工作。希望能从试点入手,利用好现有的政策,联合相关部门,争取水土保持投入有一个较大幅度的增长。

2 创新方式,统筹兼顾,将治理水土流失与改善民生紧密结合

妥善处理促进经济发展与保护生态环境两者的关系,坚持以人为本,以水土资源的合理配置、高效利用所产生的经济效益来调动群众保护水土资源、治理水土流失的积极性,这就要求切实把治理水土流失与解决民生问题紧密结合起来。

一是坚持统筹协调,建立完备的水土流失综合防治体系。要正确处理水土保持工作中各目标、各要素之间的辩证统一关系,始终坚持以小流域为单元,山水田林路统一规划,工程、生物、农业措施优化配置综合治理的技术路线,真正构建起有效的、可持续维护的水土流失综合防护体系,实现生态、经济和社会效益协调统一。继续抓好“长治”工程、“珠治”工程,加大坡耕地水土流失综合整治和西南诸河、石漠化地区、易灾地区等水土流失严重地区以及重要城市水源区、以滇池为主的九大高原湖泊径流区的综合治理力度,深入实施世行贷款/欧盟赠款水土保持项目,推进清洁小流域建设。

二是坚持分区治理、分类指导的治理模式,充分发挥水土保持工程效益。具体来讲,滇中地区水土保持工作的重点是加大开发建设项目预防保护的力度,落实“三同时”制度,同时对严重水土流失区尽快开展治理,促进生态经济良性循环;滇东北地区水土保持工作应继续把改善农业生产条件、改善生态环境作为主要任务,特别要做好滑坡、泥石流和石漠化防治工作;滇西南和滇西北地区水土保持生态建设应把提供良好人居环境和保护水源作为重要目标,特别要做好生态修复、坡耕地水土流失综合整治工作,提高水土资源利用效率,增强当地经济社会的可持续发展能力。如以沾益县响坝河小流域为代表的高效农业型水土流失治理开发模式、以威信县杨家寨小流域为代表的石坎梯田治理模式、以西山区龙和小流域为代表的社会主义新农村建设模式、以古城区团山小流域为代表的种养加相结合兼顾休闲度假的治理开发模式等,得到了各级政府和社会各界的认可。

三是坚持实施生态修复,加快水土流失防治步伐。要把人与自然和谐作为水土保持工作的核心理念,把生态修复摆在水土保持工作的重要位置,采取有力措施加以推动。在水土保持生态建设中,要充分考虑水土资源和生态环境的承载能力,因地制宜,科学施治,在不断加强水土流失人工治理的同时,大力推进生态自我修复,实现“小治理、大封禁”。所有国家水土保持重点工程项目区都要全面实施封禁,同时要加强对生态修复基础理论和应用技术的研究,有序推进生态修复工作。

四是创新坡耕地综合治理工作方式。坡耕地是云南省水土流失最重要的源地,是云南省水土流失面积最大、流失最为严重的地类。云南省坡耕地水土流失综合治理试点工程在项目选点时就突出不同区域特点,基本涵盖了云南坡耕地分布广泛区域的各种类型,具有较强的代表性。5个项目县分属云南省西南诸河红河、澜沧江、怒江流域,分布于滇西、滇西南、滇南、滇东南不同的 5个州市,包含了高原湖泊径流区、喀斯特地区、高山宽谷、干热河谷等不同的区域,气候、降水、土壤、水源条件各有特点,建成后将具有较好的示范性。试点工程建设中坚持以人为本,服务民生,积极引导群众参与建设,把治理水土流失与促进群众脱贫致富相结合,与农村产业结构调整、特色产业发展、新农村建设相结合。同时加强监测工作,明确了由省水土保持生态环境监测总站统一协调领导,由省水文水资源局承担监测,确保试点项目建设任务保质保量完成,探索出一套适应云南坡耕地水土流失综合治理的技术路线和建设管理模式,为全面科学推进坡耕地水土流失综合治理奠定基础。

3 创新机制,夯实基础,不断开创水土保持工作新局面

机制体制创新是水土保持事业持续、健康、快速发展的原动力。做好新时期水土保持工作,必须不断探索建立新机制新体制,只有这样才能不断开创云南水土保持工作的新局面。

一是加强完善水土保持项目建设管理体制。长期以来云南省高度重视水土保持重点防治工程的建设管理,在管理体制上,积极推行项目法人制、招投标制、公示制和工程建设监理制、群众投工承诺制,实行县级报账制度。云南省在 2001年“长治”第六期小流域治理工程中率先开展了群众投工承诺制的试点,坚持了“一事一议”制度和落实群众投工承诺程序,取得了较好成效,得到了水利部的充分肯定,并在全国重点工程建设中进行推广。从 2004年起,云南省所有重点项目都要求实行群众投工预先承诺制,各地进一步规范了群众投工承诺的程序和内容。下一步小型水土保持项目要借鉴水土保持重点防治工程建设管理经验,出台包括项目公示制等一系列小型水土保持项目建设管理办法,完善管理体制,确保工程效益发挥。

二是建立健全生产建设项目水土保持方案落实过程监管体制。继续深化多部门联合执法检查机制,督促建设单位认真落实水土保持“三同时”制度。1998年以来,省人大 9次组织由主任或副主任带队的视察组,对重点建设项目贯彻实施水土保持法情况进行视察,并分别于 2000年和 2006年听取了省政府关于水土保持工作情况的报告,作出了《云南省人民代表大会常务委员会关于我省建设工程中加强水土保持工作的决议》。今后要继续加强人大督查和部门联合执法力度,通过高规格的视察、强大的舆论攻势、有力的监督措施,促使业主、建设单位认真落实水土保持方案各项措施,使建设中造成的水土流失降到最低。同时要探索生产建设项目方案实施过程监管与评价体系建设,坚决纠正“重审批、轻落实,重收费、轻监管”的现象。要把水土保持督察列入水土保持工作的重要议事日程,建立水土保持督察工作责任制,并纳入年度目标考核内容,使督察工作经常化、制度化、规范化。要加强生产建设项目水土保持监理、监测和技术评估工作,发挥其在项目建设过程中的监管作用,为建设项目水土流失防治工作提供有效的技术指导,使建设单位少走弯路,真正达到技术上可行、经济上合理、实施后效益明显。

三是加快监测体系建设。云南省水土保持监测工作与水利部 “两个说清楚”的目标还有很大差距,常规监测、综合治理监测在技术方面和运行经费方面存在的问题已日益暴露出来,生产建设项目的水保监测与规范化的要求尚有一定差距。今后要建立健全水土保持监测机构,充实、培训监测预报人员;积极争取财政加大对监测工作的投入力度,落实监测网络的运行经费;争取尽快启动省水土保持监测与管理信息系统建设工程,建成覆盖全省、联系国家的以“3S”为核心技术的集信息采集、传输、入库、处理和发布于一体的水土保持监测网络和信息系统,提高水土保持数字化、信息化、现代化水平;以监测场点和综合治理项目为依托,广泛收集水土保持监测数据,为政府防治水土流失决策提供科学依据。

S157

C

1000-0941(2011)02-0009-03

陈坚(1961—),男,云南昆明市人,高级工程师,硕士,副厅长。

2011-01-25

(责任编辑 徐素霞)