促进煤炭工业发展循环经济的政策体系设计

高双喜刘 好

(1.中国矿业大学(北京)管理学院,北京市海淀区,100083;2.华北科技学院管理系,河北省三河市,065201)

促进煤炭工业发展循环经济的政策体系设计

高双喜1刘 好2

(1.中国矿业大学(北京)管理学院,北京市海淀区,100083;2.华北科技学院管理系,河北省三河市,065201)

认为我国煤炭工业发展循环经济存在煤炭粗放式开采和利用、循环不经济、企业税负较重、发展循环经济的资金不足、发展循环经济的政策缺位等问题。提出解决这些问题的对策:设计科学的促进煤炭工业发展循环经济的政策体系,综合运用煤炭产业政策、财税政策、金融政策等。

煤炭工业 循环经济 政策体系

我国既是世界上最大的煤炭生产国和消费国,也是碳排放大国。20世纪80年代以来,中国碳排放量增长率远高于世界平均水平,主要是因为煤炭消费的大幅增加。随着经济社会的快速发展,我国煤炭消费仍呈现增长的态势,由此带来的资源环境压力越来越大。我国高度重视发展煤炭工业循环经济,并取得了明显的成效。但与此同时,我国煤炭工业发展循环经济也存在许多的问题。找出煤炭工业发展循环经济存在的问题,制定切实可行的政策体系,对推动煤炭工业循环经济的发展,加快建设资源节约型和环境友好社会,实现经济社会可持续发展,具有重要的战略意义。

1 煤炭工业发展循环经济存在的主要问题

煤炭工业循环经济是根据生态效率的理念,推行清洁生产,提高煤炭资源利用效率,减少污染物产生量与排放量,通过不断提高和改善利用煤炭资源的技术水平,使有限的煤炭资源得到最大限度的充分合理利用,实现经济、社会、资源和环境和谐发展。

近年来,煤炭工业发展循环经济取得了明显的成效。煤炭行业先后有2批、11家企业成为国家循环经济试点单位。这些试点单位在国家相关政策的支持下,坚持开发与节约并重、节约优先的原则,循环经济发展取得了阶段性成果。循环经济试点企业的成功实践为煤炭工业发展循环经济提供了宝贵的经验,在试点企业的带动下,一大批煤炭企业走上了发展循环经济的道路,煤炭工业发展循环经济取得了明显的成效。2009年,煤炭原煤入洗率达到46.4%;煤矸石综合利用率达到62.5%(其中,已建成煤矸石及煤矿瓦斯综合电厂总装机容量2500万kW);矿井水复用率达到65%;煤矿瓦斯抽采量达到64.5亿m3,利用19.3亿m3,同比分别增长21.7%和20.6%;地面煤层气抽采10.1亿 m3,利用量 5.8亿 m3,同比分别增长102%和 57%;全行业原煤生产综合能耗为8.51 kg标准煤/t,同比下降9.02%。

煤炭工业发展循环经济虽然取得了明显的成效,但也存在不少的问题。

1.1 煤炭粗放式开采影响循环经济的发展

目前,我国煤炭资源总回收率为35%左右。2009年,我国煤炭产量超过30.5亿t,按35%的回收率计算,30.5亿t产量需要近100亿t的煤炭资源,资源消耗十分严重。并且,与煤系共伴生20多种矿产,绝大多数没有利用;煤炭开采产生的固体废弃物的排放量和累计堆积量居我国工业固体废弃物前列。据不完全统计,到2007年全国煤矸石积存量已达45亿t,占地约1.5万ha。全国规模较大的矸石山约有2600座,有130余座矸石山在自燃。而且随着煤炭的开采,矸石平均每年还以1.5～2.0亿t的速度增加;煤炭生产产生的废水量也相对较多。2007年我国排放矿井水54亿t以上,占全国工业废水排放量的10%左右,此外还排放选煤等工业废水约6000万t、生活污水约6000万t,对环境造成了较大的破坏。

1.2 煤炭粗放式利用影响循环经济的发展

目前,世界上主要产煤国的原煤入洗率均在70%～80%,而我国 2009年原煤入洗率仅为46.4%。未经加工的大量原煤长距离运输,不仅造成运力的严重浪费,而且也造成了煤炭消费地环境污染。据统计,目前国内煤炭铁路总调运量约15.4亿t/a,平均运距为600 km,其中约5亿t未经洗选加工。如果按经洗选可除掉矸石18%计算,那么每年约有近1亿t煤矸石被运至四面八方,浪费运力大约540亿t·km。另外,大量原煤直接燃烧,造成煤炭利用效率低,污染严重。目前我国的能源消费中,煤炭占66%左右,而且近62%的原煤被直接燃烧,成为我国大气污染的主要根源。据统计,我国大气中约 80%的 SO2、85%的 CO2、60%的NOx等有害气体,均是因煤炭不合理燃烧利用而产生的。目前,我国酸雨面积已经超过国土面积的30%,并还在快速扩大。每年仅酸雨造成的经济损失超过千亿元。

1.3 部分循环经济项目效益欠佳

当前煤炭工业发展循环经济主要是解决环境效益和社会效益问题,经济效益不明显。并且煤炭工业现在的循环经济项目大多属于原材料加工,投资大,生产成本高,产业链短,导致许多煤炭工业循环经济项目微利或亏损,尤其是煤化工产业表现最为明显。另外,受行业壁垒等或地方保护主义的影响,有的循环经济产品没有市场,销售不出去。如,2010年前5个月,山西阳煤集团实现利润6.83亿元,其中化工产业亏损0.69亿元。河南煤化公司实现利润33.73亿元,其中煤化工板块亏损5.71亿元,矿建、电力、建材和实业板块亏损1.21亿元。

1.4 企业税负较重影响循环经济的发展

目前,煤炭企业需要缴纳增值税、营业税、企业所得税、资源税、土地使用税、城市维护建设税、教育附加费、印花税等十余种税费。另外,还要缴纳矿产资源补偿费和价格调节基金两项费用,税费总额约占煤炭销售收入总额的35%以上。其中,煤炭增值税一直高于全国工业平均水平,据统计分析,2007年煤炭企业增值税综合税率在8%以上,远高于其他行业的税负和平均税负,较重的税负严重制约了企业发展循环经济。

1.5 发展循环经济的资金不足

发展循环经济,要对传统的经济发展方式进行扬弃,要对传统的工艺进行技术改造,要引进新的项目,延长循环产业链,所有这些都需要大量资金的投入和推动。而当前,政府投入发展循环经济的资金有限,社会融资机制不健全,融资渠道不畅通,相关配套政策不完善,导致政府和社会的投资不到位。对企业而言,发展循环经济投资成本高,当前经济效益差,甚至投资后企业生存更困难,再加上许多国有煤炭企业负担过重,利润微薄,致使企业没有足够的资金发展循环经济。

1.6 发展循环经济的技术支撑不足

发展循环经济,实现资源的节约化、有害物质的零排放,离不开技术的支撑。目前,煤炭企业虽然在发展循环经济的某些技术上取得了一些突破,但以资源开采、资源节约、资源综合利用、废弃物回收利用等为特征的技术支撑体系还未完善,发展循环经济关键的综合利用技术、节能技术、开采技术等水平不高,废弃物资源化利用和清洁生产等重要领域的一些关键技术短缺,关键技术达到和接近国际先进水平的仅占15%,技术水平整体落后于发达国家15～20年,技术的落后导致了煤炭企业自主创新层次不高,技术研发能力不强,拥有自主知识产权的成果较少。

1.7 发展循环经济的政策缺位和不到位

发展循环经济,政府能够起到至关重要的作用。在发达国家,政府非常重视发展循环经济,一般采用财政补贴、税收减免、政府投入等手段来支持循环经济的发展。在我国工业生产领域中,煤炭工业是工业废弃物排放量最大、对环境影响最严重、与区域经济关系最密切的行业之一,也是发展循环经济条件最充分、对发展循环经济要求最迫切、各方面制约因素最多的行业之一,因此,亟需政府政策、资金和税收等方面的支持。目前,我国在发展循环经济政策扶持方面还存在着缺位现象,主要表现为政策体系不完善,对企业发展循环经济起不到应有的作用等。

2 促进煤炭工业发展循环经济的政策体系设计

要解决煤炭工业发展循环经济存在的问题,加快煤炭工业循环经济的发展,需要综合运用煤炭产业政策、财税政策、金融政策等。

2.1 促进煤炭工业发展循环经济的产业政策设计

促进煤炭工业发展循环经济的产业政策应主要从优化产业布局、调整产业结构和推进煤炭产业技术创新方面进行设计。

2.1.1 优化产业布局,调整产业结构政策设计

一是要科学制定主要产煤区发展规划,统筹全国所有大型煤炭基地建设;二是要推进现代化大型矿井建设,整合区域煤炭企业,加强大煤炭企业和煤炭集团建设,推进产业集群建设;三是要推动大型矿区或煤炭集中开采地区循环经济产业园区建设;四是要推动大型坑口电厂建设和煤焦化工产业延伸发展;五是提高清洁的二次能源在能源经济消费总量中的比重,新建矿井原煤入洗率要达到100%;六是把大幅度提高煤炭企业回采率上升到产业政策的高度,对达不到回采率标准的煤炭企业要严厉处罚,甚至停产关井;七是降低产业退出壁垒,坚决压缩或淘汰一批耗能高、污染重、运量大的落后煤炭企业;八是把环境标准作为市场准入规制,达不到标准就不准设立新煤炭企业,并坚决关闭不符合环境标准的大小煤炭企业。

2.1.2 推进煤炭产业技术创新政策设计

一是要支持煤炭企业用高新技术改造传统煤炭产业,转变煤炭企业经济发展方式。二是要围绕煤气化、煤制油、煤制烯烃等战略性起步工程和生产关键问题,抓好重点技术攻关,形成一批具有自主知识产权的行业重大关键技术。三是要进一步创新体制机制,促进企业、高等院校和科研院所在战略层面有效结合,突破相关产业发展的技术瓶颈和体制约束,形成一批引领产业技术创新的联合舰队。四是要推进煤炭行业专业技术人才知识更新工程,加强煤炭专业人才培养、专业人才继续教育和培养基地建设,实施煤炭行业技能型紧缺人才培养培训工程。

2.2 促进煤炭工业发展循环经济的财税政策体系设计

促进煤炭工业发展循环经济的财税政策体系应主要从税收政策、预算投入政策和政府采购政策等方面进行设计。

2.2.1 完善税收政策

(1)要完善所得税政策。对于煤炭企业循环经济项目的关键设备,提高投资额抵税比例,适当缩短折旧年限或实行加速折旧方法计提折旧。对于煤炭企业循环经济相关产品的广告费支出、业务宣传费支出,可以在计算企业所得税时适当提高税前扣除标准。煤炭企业循环经济相关产品所取得的收入,可减按一定比例计入应纳税所得额。对单位和个人为煤炭企业循环经济项目服务的技术转让、技术培训、技术咨询和服务所取得收入,予以免征或减征企业所得税和个人所得税。

(2)完善资源税政策。在现行的以销售量和自用量为计税依据的基础上,适当提高煤炭资源税的税率,并实行差别税率,与煤炭开采过程中的煤炭回采率挂钩,实际回采率高于设计回采率的可实施优惠的资源税税率,回采率低的税率高,对乱采滥用、回采率低的开采者采用高税率。煤炭开采过程中伴采其他矿产资源的,煤炭资源税税率与伴生资源回采利用率挂钩,所伴采的矿产资源可减免资源税。对于采用绿色开采技术开采出的煤炭免征资源税。对矿井水综合利用的煤炭企业免收水资源费。

(3)完善环境税政策。将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物等收费制度改为征收环境税,并把一定比例的税收用于支持煤炭企业环境治理;对保护环境的煤炭企业,按其对环境资源保护程度进行税收减免。

(4)完善流转税政策。对从事煤炭工业节能减排、资源综合利用的技术开发、技术转让和与之相关的技术服务取得的收入,免征营业税;原煤出口不退税,继续限制高污染(煤焦)产品出口;对国内目前不能生产的煤炭工业污染治理设备、环境监测仪器以及环境无害化技术等进口产品,免征进口环节增值税和关税;对于煤炭循环经济使用的关键性设备,国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策;煤炭资源综合利用产品在一定期限内,可以实行增值税即征即退措施。

2.2.2 完善预算投入政策

煤炭工业发展循环经济应纳入政府公共预算支持范围。应加大财政资金在以下方面的投入:煤炭工业发展循环经济的科技研究与开发;煤炭工业发展循环经济技术示范和推广;煤炭工业发展循环经济教育和培训;煤炭工业发展循环经济管理监督体系建设;对一些特殊重要的、投资数额巨大的国家级煤炭循环经济项目,国家财政采取直接投资方式予以支持;设立中央对地方煤炭循环经济专项拨款。

2.2.3 完善政府采购政策

目前应将煤矸石砖、粉煤灰砌块等煤炭循环经济产品纳入政府采购的范围;政府机关、各事业单位冬季取暖用煤,向开展循环经济的煤炭企业采购。

3 促进煤炭工业发展循环经济的金融政策体系设计

促进煤炭工业发展循环经济的金融政策体系应主要从加强现有金融工具的融资支持和金融创新两个方面进行设计。

一是对实施循环经济的煤炭企业,银行可允许其将煤矿探矿权、采矿权资产纳入抵押担保范围;二是国家出台商业银行信贷政策,规定商业银行对煤炭企业发放商业贷款时,必须把煤炭企业节能降耗、资源循环利用、污染物排放等指标纳入贷款、投资和风险评估体系;三是建立煤炭工业循环经济的政策性金融组织和煤炭工业循环经济产业投资基金;四是推进煤炭循环经济资产证券化;五是加大各类银行对煤炭工业发展循环经济的金融支持;六是优先核准符合发展煤炭工业循环经济要求的企业发行股票和债券;七是积极支持符合条件的煤炭工业循环经济项目申请使用国际金融组织贷款和外国政府贷款,支持煤炭工业循环经济项目申请清洁发展机制项目贷款。

促进煤炭工业发展循环经济,政府负有不可推卸的责任。政府的责任主要体现在制定促进煤炭工业发展循环经济的政策上面。政策是否科学与合理,对煤炭工业发展循环经济影响巨大。因此,进一步完善促进煤炭工业发展循环经济的政策体系,将对煤炭工业循环经济走上可持续发展和低碳发展的道路,具有重要的推动作用。

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(责任编辑 张大鹏)

The design of policy system to promote coal industry to develop circular economy

Gao Shuangxin1,Liu Hao2
(1.School of Management,China University of Mining and Technology,Haidian,Beijing 100083,China;2.School of Management,North-China Institute of Science and Technology,Sanhe,Hebei 065201,China)

At present,the circular economy of China’s coal industry achieved remarkable results,but there are many problems:extensive coalmining and utilization,recycling not be uneconomical,corporate tax burden heavier,lack of funds of the circular economy development,the policies absence of the circular economy development.To solve these problems,need to design the scientific policy system to promote the circular economy development of coal industry,comprehensively use the coal industry policy,fiscal policy,financial policy,so the circular economy of coal industry can be on the path of sustainable development and low carbon development path.

coal industry,circular economy,policy system,design

TD-9

B

高双喜(1962-),男,高级会计师,华北科技学院副院长,主要从事煤炭财税方面的研究。