新疆头屯河城区河道管理现状及治理对策

罗 浩

（新疆维吾尔自治区水利厅头屯河流域管理处，831100，昌吉）

一、头屯河城区河道的基本情况

头屯河地处新疆天山北坡经济带的核心位置，头屯河城区河道两岸分布企事业单位150多家。头屯河自昌吉市城区东侧穿过，出城区后沿昌五公路东侧进入昌吉市园艺场、六工镇地界，穿越自治区重点工程——“500水库”西延干渠后，流向猛进水库。流域内经济发达，人口密集，多民族聚居，自然资源丰富，是自治区重要的粮棉、副食品和钢铁、能源基地。

二、头屯河城区河道管理现状

1.河道被侵占、填没，行洪能力减小

在快速的城市化进程中，经济社会发展迅速，基础设施不断完善，城市空间利用迅速增加，在市区段的河道被侵占、填没，有的甚至被裁弯取直，致使河道水面缩窄，河流天然调蓄功能严重萎缩。人与河道争地，挤占河道，行洪能力降低，加剧了洪水对河岸的冲刷和主流的摆动幅度，多年来冲毁了大量耕地以及建筑物等，灾情越发严重。

2.河流污染严重，生态功能被破坏

随着城市化步伐加快和城市经济的迅猛发展，头屯河两岸土地被开发利用，大量工业、生活污水不经处理直接排入河道，造成河水严重污染，水质恶化。据资料分析，2005年对头屯河流域内4个主要的排污口进行监测，年污水排放量达0.26亿m3，年污染物入河量为4538 t，多种污染物严重超标排放。监测结果表明，超标排放污染物五日生化需氧量超标7.48倍，悬浮物超标3.68倍，化学耗氧量超标1.5倍，氨氮超标1.47倍，总砷、汞、铅氰化物等入河量虽然不大，但其危害不容忽视。污染物给头屯河流域生态环境造成极大的危害，河道生态系统遭到严重损坏，有的河段生态功能丧失。

3.开采砂石料引起沉降、坍滑，河势稳定受到严重威胁

一方面，部分河段河道内长期超量、超深开采，使河床大幅度加深，废料堆放致使河道变窄，加上河势的改变，引起了河道右岸滩地坍滑，毁坏了部分农田，影响了农业耕作，破坏了自然环境。

另一方面，采砂单位未认识到掠夺性开采对河道稳定的危害性，弃料、砂坑未能得到有效平整，砂坑蓄水导致人员伤亡，弃料不进行回填导致河势改变，造成河道安全隐患，局部河段采挖太深加剧了河岸冲刷，致使河势稳定受到威胁。

4.开采砂石资源造成水土流失，影响河道生态系统

河道砂石资源是生态环境的重要组成部分，对河道砂石资源无节制的掠夺开采造成对生态环境的严重破坏。同时河道主流摇摆，侧向侵蚀严重，造成河岸不断坍塌，水土流失严重。砂石是从河床采挖起来的沉积物，用水洗筛分而成，冲刷后泥水直接排入河道中，严重影响河道水资源的水质。过度开采造成水土流失和地下水水位下降，影响河道生态系统的平衡。

三、城区河道管理存在的问题

1.现行的部分水法律法规对违法行为的法律制裁力度不够

现行的河道管理法律法规，除《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》的处罚力度和操作性强外，《河道管理条例》《河道采砂收费管理办法》等法律法规已出台多年，其实用性和操作性不能满足当前形势下的河道管理需要，违法处罚就采砂业较高利润而言，不能伤其根本，造成对采砂单位的管理难度大。随着城市化进程的加快，城市建设产生的建筑垃圾向河道倾倒的现象时有发生，河道内各生产单位产生的废弃物沿河排放已经成为一个社会综合治理问题，仅靠流域管理机构不能从根本上打击违法违规行为。

2.缺少相应的河道采砂规划

河道砂石是重要的稀缺资源，要正确认识资源利用和河道管理的关系。确保砂石资源的可持续利用，必须充分论证和勘测河道砂石总量，论证每年河道的来砂量和可开采量，并按照河道防洪规划、河道岸线利用规划及河势现状编制切实可行的河道采砂规划，明确规划河段长度、规划开采总量、规划开采点数量等。

3.河道管理线长面广，执法人员执法意识不强

头屯河河道长190 km，河道管理执法人员少，交通工具和执法设施投入不足，无法对河道进行全面监控。同时有的执法人员执法意识不强，在收到举报违法案件投诉后，不及时组织人员行动，或在调查取证、获取证人证言时表现不积极，增加了河道管理的难度。

4.确权划界工作不完善，河道岸线利用管理制度不健全

头屯河城区河道因地处位置重要，存在多部门相互争地、争管辖权的现象，因确权划界工作不完善、不彻底，部分地段未确权，导致对河道管理范围的争议，增加了河道管理工作的难度。

同时，头屯河岸线开发利用管理法律法规不健全，管理体制机制不够完善，难以有效规范和协调岸线利用行为。河道岸线利用缺少有效的经济调控手段，与为保障行洪安全、稳定岸线、整治河道、控制河势的巨额投入不相适应，不利于岸线资源的节约使用和合理开发。

5.资金缺乏，未能修建统一标准的河道防洪堤

头屯河的防洪堤部分是沿河企业或单位自发修建的永久和临时性河道防洪工程，虽缓解了部分河段的防洪险情，但不能起到彻底消除安全隐患的作用，急需建设永久性防洪工程，确保防洪安全。尤其在城区河段，急需系统、全面地修建统一标准的防洪堤，保证城区河道的防洪安全。

6.GIS技术在河道管理中的应用有待发展

头屯河城区河道沿岸分布的大小企业较多，需要提高计算机网络数字化管理水平，确保河道管理信息和数据的及时、准确、可靠，采用现代化的监测手段，提高实时、动态监测水平。但是GIS技术在头屯河河道管理中的应用尚有待完善。

四、城区河道管理及治理对策

头屯河城区河道管理和治理要结合当地实际，采取法律、政策、制度、市场、技术管理等综合治理手段和措施，充分兼顾各方面利益，科学合理规划，全面协调管理，提高河道管理的综合效益。

1.加强法制建设，健全管理机制

头屯河环境污染与生态破坏等问题十分突出，其关键在于制度不健全，体制不完善，管理不到位，没有使经济与环保策略达到一种共生的状态。因此，要加强法制建设，不断完善流域管理的法规制度体系。河流保护与管理需要权威高效的管理机构和有效的管理体制，但管理职能与管理手段缺乏，目前还很难发挥法制应有的作用。另外，现行管理体制未能有效利用经济手段，没有形成一系列激励优化配置水土资源和节约用水、节约用地以及保护生态环境的政策措施，从而导致水土流失严重，河流环境持续恶化。必须健全管理体系，实行统一管理、依法管理、科学管理，真正使河流管理走上良性发展的轨道，有效维护河流健康。

2.科学制订规划，增强河道行洪能力

近年，头屯河河道管理方面制定了相应的规划，包括《头屯河流域规划》《小流域综合治理规划》《头屯河河道防洪规划》《头屯河河道岸线利用管理规划》等，旨在保护河道、维护河流生命健康。头屯河城区河道治理需要流域管理机构进一步制定“城区河道整治规划”，包括采砂规划、岸线利用规划、水土流失综合治理规划、防洪堤建设等内容。通过规划的实施，在城区河道有序合理地采砂取石，严禁企业随意改变河水流向，彻底改善行洪状态。

3.强化监督管理，切实履行职责

加强执法能力建设，进一步落实执法责任制，建立岗位责任制，加大河道管理巡查力度，提高管理水平；实行采砂管理岗位责任制，调动分队的力量，严格查处非法采砂行为；与地方政府及有关部门建立联合执法机制。直管河道的流域管理比地方河道管理的难度大，仅依靠河道主管部门自身的力量，很难实现规范管理。地方政府及有关部门的支持是有效执法的重要保障。由于目前还没有建立起一套完善的联合执法机制，随着乌昌一体化进程的加快，更需要建立一种责、权、利明确的联合执法机制，调动地方政府及有关部门的力量和积极性，实现联合执法的良性运行机制。

4.加强防洪工程建设，确保城区河段行洪安全

自2005年开始，头屯河流域管理处在头屯河渠首位置投入资金约50万元修建了防洪堤，在城区河道乌奎高速公路桥下游的河道左岸采用临时砂砾石坝的形式进行防护，每年投资约15万元；中石油和中石化公司跨河管线修建防洪堤坝，合计防洪工程投资约200万元；乌—精铁路复线为防护铁路先后投入资金约50万元修建防洪堤；国道G312（乌昌大道）上下游投入资金近100万元进行了防洪工程的建设；乌奎高速公路桥上下游投入了近百万元对上下游护坡和导流堤进行了建设。近5年，头屯河流域管理处和沿河各单位累计共投入约500万元防洪建设资金，对河道进行了整治和防护，2010年利用国家资金和单位自筹方式，投入300多万元修建河道西岸堤防工程。抓住西部开发和对口援疆的机遇，计划今后5年每年修建堤防工程，并系统考虑上下游、左右岸的综合利益，逐步提高城区河道的行洪能力。

5.应用GIS技术进行数字化管理

借助GIS软件ARC/INFO的功能，将头屯河城区河道的1∶5000地形图数字化，生成地面数字高程模型DEM。应用GIS技术，城区河道管理可实现地图、属性查询，城区河道地图的浏览，砂厂开采面积的丈量、测距等，河道管理空间和属性数据的录入和维护，对城区河道信息数据进行处理、统计分析，输出河道平面图，河道采砂监控等功能，满足地图数字化、信息可视化、查询直观化、更新迅速化、信息扩充化等要求，对头屯河城区河道进行数字化管理。

6.政府主导，市场运作，促进区域经济发展

按照自治区的安排部署，头屯河两岸四方互动，2010年开始利用两年时间完成头屯河城区河道的规划整治，完成规划范围内沿河企业的搬迁清理工作。2011年，昌吉回族自治州将投资100亿元开展综合整治规划，拓展城市发展空间，彻底改善头屯河城区河道两岸生态环境。以坚持可持续发展和政府主导、社会参与、市场运作为原则，加快城乡建设，重点抓好头屯河沿岸综合整治及其他城乡基础设施建设项目，优化生产力布局，推进产业集聚，高效、合理地配置和利用城市土地资源，促进工业发展与城市建设良性互动，经济增长与环境保护相互协调，提升城市经营管理水平和对外形象，实现水清、流畅、岸绿、景美的河道整治总体目标。

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