深刻领会中央一号文件关于实行最严格水资源管理制度的重大意义

淮河水利委员会副主任 王 翔

当前，各地正在认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》。3月22日是第十九届“世界水日”，3月22至28日是第二十四届“中国水周”。联合国确定2011年“世界水日”的宣传主题是“城市用水：应对都市化挑战”（Waterforcities:responding totheurbanchallenge）。我国纪念2011年“世界水日”和开展“中国水周”活动的宣传主题为“严格管理水资源，推进水利新跨越”。实行最严格的水资源管理制度，是中央一号文件的重要组成部分，对于推进我国水利工作的新跨越，推进我国水资源管理的新跨越，保障经济社会又好又快发展，提高人民的幸福水平，具有深远的历史意义和重大的现实意义，应当是我们今后一个时期的工作重点。

一、中央一号文件的发布对于实行最严格水资源管理制度具有划时代的意义

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》是新世纪以来中央关注“三农”的第八个“一号文件”，也是新中国成立62年来，中央文件首次对水利工作进行全面部署。中央一号文件指出，水是生命之源、生产之要、生态之基。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。中央一号文件从战略和全局高度出发，系统阐述水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要地位，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性。

中央一号文件特别强调，要实行最严格的水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。最严格的水资源管理制度是基于我国的基本水情和突出的水资源问题，面向未来经济社会发展的实践需求，以科学发展观为指导，统筹协调水资源承载能力、水生态与环境安全、经济社会科学发展用水保障关系，提出的一种新型的管理水资源的制度设计与安排。文件明确了水资源管理要凸显“最严格”制度，提出了水资源管理的“三条红线”，一是确立水资源开发利用控制红线，二是确立用水效率控制红线，三是确立水功能区限制纳污红线。严格实行用水总量控制、坚决遏制用水浪费和严格控制入河排污总量。文件还明确指出，要建立水资源管理责任和考核制度，县级以上政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。

我国水资源状况不容乐观，人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，是中国现代化建设进程中需要长期应对的基本国情。提出并落实最严格的水资源管理制度，是应对我国严峻的水资源形势、解决我国复杂的水资源问题的根本要求。转变资源利用方式、推进社会发展进步，从而实现以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的现实选择，是在水资源管理领域落实科学发展观的具体体现。实施最严格的水资源管理制度，就是要通过制定严密的制度、采取严格的措施，提高适应与应对资源约束的能力。与以往的水资源管理相比，最严格的水资源管理制度的“最严格”从“强调可持续发展理念”、“管理体系的系统化”、“管理目标的明晰化”、“制度的严格执行”、“管理手段的综合性”、“明确责任主体”等六个方面得以体现。

中央一号文件统一了全党关于水问题的思想，明确了解决思路。陈雷部长指出，2011年水利部将在重点流域和区域率先划定三条红线，在用水总量、万元工业增加值用水量、江河湖泊水功能区达标率方面提出量化指标。通过一系列的制度建设与科技手段，必将对我国水资源有效管理和保护，建设科学合理的水资源利用体系，提高水资源利用效率起到深远影响。中央一号文件的发布对于实行最严格水资源管理制度具有划时代的意义，为水利工作和水资源管理明确了目标，指明了方向。

二、淮河流域实行最严格水资源管理制度任重道远

由于种种原因，淮河流域的水资源管理工作与实行最严格水资源管理制度的要求相比，还存在很大的差距，需要在今后的工作中下大气力解决。淮河流域水资源管理目前还面临着以下的问题。

（一）水资源总量不足，供需矛盾突出

淮河流域地处我国南北气候过渡带，人均、亩均水资源占有量很低。受自然和工程条件的影响，淮河流域资源型、水质型和工程型缺水并存。由于水资源分布与流域经济社会发展格局不协调，加大了流域水资源开发利用难度，使得淮河流域水资源供需矛盾十分突出。近年来流域内一些城市出现了不同程度的缺水，个别城市缺水形势严峻。随着淮河流域经济社会快速发展和城市化进程加快，水资源总需求还会增加，水资源短缺问题日渐成为制约流域经济社会发展的主要瓶颈。淮河流域又是粮食的主产区，粮食安全保障的压力与工业经济快速发展的需求进一步加剧了水资源供需矛盾。

（二）水资源利用效率低，节水意识不强

随着经济布局和产业结构的调整、技术创新、节水灌溉技术推广应用等，水资源利用效率虽有所提高，但与国际先进水平相比，淮河流域用水效率和效益总体较低，用水方式粗放、用水浪费等问题仍然突出。工业用水重复利用率偏低，万元工业增加值用水量是发达国家的几倍。在农业用水方面，渠系完好率低，工程配套差，水的利用效率不高，灌溉水利用有效系数较低。生活用水方面，节水器具使用率普遍偏低。另外，公众的水忧患意识不强，节水意识不高，对建设节水型社会的紧迫性和意义认识不足。

（三）水质亟待改善，环境问题严重

随着淮河流域社会经济的迅速发展，城乡生产和生活用水量骤增，工业废水和生活污水排放量迅速增加，地表水污染不容乐观，水资源质量亟待改善。淮河流域部分区域自然生态脆弱，不合理的经济社会活动及过度的水土资源开发，对生态环境已造成较为严重的影响，流域内一些河流现已长年断流，湖泊萎缩，生物多样性遭到破坏，河道生态状况亟待改善。地下水水质保护工作相对滞后，水资源保护能力建设有待进一步加强。水污染严重是当前淮河流域水资源保护工作面临的最大挑战。

（四）监管手段落后，监控能力薄弱

长期以来，流域机构在水资源管理工作上侧重于规划、政策、法规、监督管理等软件建设，而在监测、计量、信息化管理方面尚存在较大差距。水资源观测和监测的技术手段落后，硬件建设投入不足，增加了流域机构水资源管理的难度，也成为严格水资源管理的薄弱环节，这些都困扰着流域水资源的管理。目前淮河流域缺少必要的监控设备和监测手段，难以对省界断面和取用水户进行有效控制。农业用水和生态用水难以计量，水网地区的监测面临技术困难，地下水监测站严重不足，这些问题短期内难以完全解决，水资源监控能力建设面临严峻挑战。

（五）管理体制不顺，协调难度较大

在水资源管理体制方面，存在着水资源管理条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清的问题。在水资源开发利用过程中，上下游、左右岸、干支流之间存在不同的利益需求，水资源管理工作需要协调的关系复杂，协调难度较大。取水许可和水资源论证越权审批、越权管理问题依然突出。流域与区域之间的事权划分不够清晰，既存在管理错位又存在管理越位，流域管理与区域管理机制尚不完善，水资源管理体制改革不到位。可见，现行的水资源管理体制和机制与实行最严格的水资源管理制度不相适应。

（六）基础设施薄弱，配置工程滞后

水资源配置最终依托水利工程设施。淮河流域水利工程老化失修严重，水资源配置工程建设滞后，尤其是两省交界之处缺少控制性水资源工程，这给流域水量分配及调度工作带来很大困难。部分地区供水和水源结构不合理，供水保障程度低，区域间水资源开发利用程度差别大，开发过度与开发不足并存，尚未形成水资源合理配置体系。

总之，淮河流域水资源管理问题突出，实施最严格水资源管理制度任重道远。

三、淮河流域实行最严格水资源管理制度应当采取的主要措施

实行最严格的水资源管理制度，就要严格实行用水总量控制、坚决遏制用水浪费和严格控制入河排污总量，坚持国家关于水资源开发利用、节约和保护并重的管理思想，研究制定水资源开发利用红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。以取水许可总量控制为核心，抓好流域水资源配置工作；以提高用水效率为重点，推进流域节水型社会建设；以功能区管理为载体，做好流域水资源保护工作。淮河流域实行最严格水资源管理制度，重点需要采取以下措施：

（一）着力提高认识，明确目标任务

根据中央一号文件的总体要求和水利部的部署，今后一个时期，淮河流域应当围绕落实“三条红线”，进一步提高水资源管理能力和水平，全面扎实地推进水资源管理工作，实现以水资源的可持续利用支撑流域经济社会又好又快发展。一是建立用水总量控制制度，做好流域水资源的优化配置；二是不断提高用水效率，大力推进节水型社会建设；三是以水功能区管理为载体，严格纳污总量控制，全面加强水资源保护。建立水资源管理责任制与考核制，建设淮河流域水资源监控系统。到2015年“十二五”规划期末，初步建立起流域用水总量控制制度，水资源无序开发和过度利用基本得到遏制；完成流域内重要江河和区域水量分配方案编制；淮河区用水总量控制在635亿m3以内，万元工业增加值用水量降到50m3以下，农业灌溉水有效利用系数提高到0.53，水功能区达标率提高到60%以上。

（二）抓好总量控制，制订水量分配方案

建立用水总量控制指标，包括地表水控制指标、地下水控制指标和区域外调入水量控制指标，鼓励开发利用中水、海水淡化等非常规水源。建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的用水控制指标体系。尽快制订《淮河流域用水总量控制指标实施细则》，组织和指导流域有关省开展用水总量控制指标细化工作，将总量控制指标逐级分解到各行政区域，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体系。

建立取水许可总量控制指标，根据水利部即将批准的流域取水许可总量控制指标，按用水类型将工业用水、农业用水、生活用水分别细化分解到各行政区，建立覆盖省、市、县三级行政区域的取水许可控制指标体系。对取水总量已达到或超过总量控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取水总量接近取水许可总量控制指标的地区，限制审批新增取水。对突破总量控制指标和水功能区纳污能力限制指标的，核减其下一年度用水指标。

制订重要河流水量分配方案。在流域水资源综合规划基础上，尽快制定淮河、沂河、沭河、洪汝河、沙颍河、涡河、史灌河等主要江河、湖泊的水量分配方案。加大建设项目水资源论证制度实施力度，开展规划水资源论证、工业园区水资源论证工作。加强对水资源论证报告书的审查，联合有关部门严把建设项目审批环节，对未进行水资源论证的建设项目，不得审批取水，擅自开工建设或投产的，责令停止违法行为。进一步完善水资源论证报告书审查和资质管理制度，建立水资源论证公众参与制度。

（三）推进节水型社会建设，加强节约用水管理

推进节水型社会建设，对地方开展的节水型社会建设试点工作进行技术指导和监督检查，配合水利部监督检查试点工作进展情况，牵头开展节水型社会建设试点城市的中期评估工作，研究编制淮河流域节水型社会建设“十二五”规划，充分发挥流域机构在节水型社会建设中的协调、监督、检查、督促作用。配合水利部完善国家有关用水效率和效益评价与考核指标体系，健全节水责任制和绩效考核制。加强用水定额和用水计划管理，严格限制水资源不足地区建设高耗水项目。推进节水技术改造，建设节水技术示范工程，组织开展关键和前沿节水技术的科研攻关和技术示范，增强节水领域自主创新能力。

（四）抓好水功能区管理，强化水资源保护

科学核定水域纳污能力，提出限制排污的意见，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量，加强重要控制断面的水质监测以及入河排污总量的监控。强化饮用水水源区保护和监测，完善突发性供水安全应急预案，加快重要饮用水水源地综合治理，保障人民群众饮用水安全。

（五）建立监控系统，完善法规技术体系

建立流域水资源监测站网体系，特别是省界断面水资源监测站网，重点加强对跨省河流省界下泄水量的监测、跨省湖泊用水取水的监测，建立流域水资源实时监测控制系统和远程监控系统，同时建立流域省界控制断面计量与信息管理系统，提高水资源管理效率。当前尤为重要的工作是建立和完善小柳巷、王家坝等水资源自动监测系统，加强对淮河省界控制断面流量自动监测，实现水资源信息采集和传输自动化，以适应淮河流域水资源管理及水资源远程调度决策工作需要。

完善法律法规体系，抓紧进行《淮河法》、《淮河流域取水许可总量控制监督管理办法》等法律法规的研究和起草工作；修订《淮河水利委员会取水许可管理权限》，制订“淮河流域取水设施（工程）验收程序”、“淮河流域水资源配置与调度制度”、“淮河流域取水许可监督管理制度”等制度。配合有关部门完善有关取水许可管理、水资源论证、节约用水、水资源监测、计量用水、水资源统计、水资源信息化等方面的技术标准体系。

（六）加快改革步伐，创新管理体制机制

研究推进流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制改革与创新，合理划分流域与行政区域在水资源管理方面的事权和职责范围，找准流域管理与行政区域管理的结合点，促进水资源流域管理与行政区域管理的有机结合。在流域层面上搭建由水利部或流域机构牵头，有关省及流域内用水户代表等多方共同参与的水事协商机构。加强流域水资源的统一规划、统一配置、统一调度。

（七）大力增加投入，加强配置工程建设

要充分利用中央一号文件的水利投入政策，大力增加水资源配置工程的投入。要切实抓好水资源配置工程建设，完善淮河流域水资源战略配置格局，在保护生态前提下，尽快建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，提高水资源调控水平和供水保障能力。积极推进一批跨流域、区域调水工程建设，加快南水北调东线工程及配套工程、引江济淮、淮水北调工程及河道蓄水工程建设。加快省界断面控制工程建设，在水事纠纷频发的省界地区，在不影响河流生态的情况下，建设必要的水闸和控制口门，以控制和掌握引用水量。

（八）抓好科学调度，强化监督管理

制定重要江河、湖泊水资源调度方案、应急调度预案和调度计划，统筹常规调度和应急调度，优化各项调度方案，建立调度管理制度，在保证用水总量控制指标实现的同时，保障城乡生活、生产和生态用水需求。

按照实施最严格水资源管理制度需要，结合淮河流域实际，建立相关水资源管理制度，规范水资源管理行为。编制水资源管理制度及管理行为规范化建设方案，开展工作试点，启动规范化建设工作。强化监督管理，加大水行政执法力度。严格执行已有的涉水法规，重点加强流域取水许可监督管理、入河排污口审批等制度落实情况的专项检查，开展淮河流域水资源管理执法巡查，严厉查处违法取用水、破坏水资源等行为，做到有法必依、执法必严和违法必究。严格取水许可、水资源论证报告书、入河排污口审查审批工作，进一步规范水行政许可，坚决杜绝越权审查、越权审批现象发生■