对淮河流域水资源需求管理的认识及建议

朱国勋 王启猛

对淮河流域水资源需求管理的认识及建议

朱国勋 王启猛

水资源管理的基本目标是以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展，这个目标一般通过两方面工作予以实现：一是供给管理，二是需求管理。供给管理是通过对供给侧的管理，增加供水量，以满足经济社会对水资源的需求。需求管理则是加强对需求侧管理，抑制不合理的用水需求，实现供需平衡。水资源需求管理是基于水资源开发利用的资源态势、经济成本和生态环境影响而提出来的。随着人口增长和经济发展，水资源开发利用程度越来越高，代价越来越大，但仍然无法满足不断增长的用水需求，同时出现了用水效率低下、水污染严重、生态环境恶化等问题。因此，单纯依靠增加供给并不能有效解决水资源问题，必须加强需求管理。

淮河流域人均水资源量不足500m3，属缺水地区。随着经济社会的快速发展，水资源短缺、水生态与环境恶化等问题日益突出。流域必须加快推进供水管理向需水管理转变，提高用水效率和效益，遏制不合理的用水需求。

一、水资源需求管理

（一）水资源需求管理内涵

结合工作实践，笔者认为水资源需求管理内涵为：管理部门综合运用法律、行政、经济、科技、宣传、教育等措施，规范用水行为、提高用水效率，同时激发全社会的节水主动性，调整用水结构、改变用水方式、降低用水需求，以实现水资源的供需平衡和可持续利用。

（二）水资源需求管理的框架

水资源需求管理框架的构成基本可以归结为两个方面的要素：支撑保障和实施执行。支撑保障层面主要有政策引导、法律规范、制度构建、技术创新和文化教育等，它们组成水资源需求管理的社会背景、法制环境与技术条件，是需求管理理念、方法得以实施的支撑和依托；实施执行层面主要有行政措施、经济杠杆和自我管理等，属于需求管理的执行能力和行动方式，是水资源需求管理目标得以实现、需求管理理念付诸实施的机制、方法和手段。

二、水资源需求管理与最严格水资源管理制度

（一）最严格的水资源管理制度

2009年全国水利工作会议上，回良玉副总理提出要从我国的基本水情出发，实行最严格的水资源管理制度。2009年3月，全国水资源工作会议对最严格水资源管理制度的实施进行了全面部署，要求制定水资源开发利用红线，控制用水总量；明确用水效率红线，坚决遏制用水浪费；明确水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。

（二）水资源需求管理与最严格的水资源管理制度的内在联系

最严格水资源管理制度是应对我国日益严峻的水资源形势而作出的重大战略决策。最严格水资源管理制度以科学发展观为指导，统筹协调水资源承载能力、经济社会发展用水安全和水生态与环境安全，着力推进从供水管理向需水管理转变，从水资源开发利用优先向节约保护优先转变，从事后治理向事前预防转变，从水资源粗放利用向高效利用转变。其在实施层面的基本工作要求就是加强水资源的需求管理，促进水资源的高效利用。

在水资源开发利用程度较高、水环境水生态问题严重、难以增加供给情况下，需求管理是最主要、最有效的管理措施。而水资源管理制度是针对不同时期、不同状况水资源管理要求而作出的制度设计，在水资源承载能力不足情况下，就需要实行更为严格的管理。由此，水资源需求管理和最严格的水资源管理制度目标是完全一致的。需求管理是最严格的水资源管理制度的内在和必然要求，最严格水资源管理制度需要需求管理理念的推广和应用。需求管理是最严格水资源管理制度的主要实施手段，是“三条红线”得以实现的手段保障。

三、水资源需求管理制度建设概况

目前，我国已经建立了水资源需求管理的基本制度，《水法》及相关水法规确立了我国水资源需求管理的基本框架：在宏观的流域、区域、行业层面，开始建立用水总量控制制度，水量分配制度，年度水量调度制度，水功能区划制度，限制高耗水产业和落后用水工艺、设备发展的产业引导政策等。在微观的用户层面，建立了取水许可制度、水资源费有偿使用制度、定额管理制度、计划用水制度、计量收费和超额累进加价制度、建设项目水资源论证制度、节水激励制度和宣传教育制度等。

四、淮河流域水资源需求管理的实践及存在的问题

（一）水资源需求管理的实践

在国家水资源需求管理基本制度框架下，淮河流域需求管理工作取得了实质性进展。一是基本完成取水许可总量控制指标体系编制。二是用水总量控制工作全面推进，初步完成流域各省用水总量控制指标分解。三是开展河湖水量分配方案研究编制，主要骨干河流水量分配方案取得初步成果。四是定额管理全面加强，流域各省均发布了用水定额，为微观层面需求管理的量化提供了可能。五是不断强化取水许可监督管理。六是全面实施水资源有偿使用制度。七是用水效率显著提高，流域万元工业增加值用水量从2003年的186m3降低到2009年的62m3。八是通过建设项目水资源论证等工作促进水资源的优化配置、合理利用。九是在试点的基础上积极推进节水型社会建设。

（二）存在的主要问题

1.水资源需求管理基础工作薄弱。对需求管理及相关问题缺乏专门、深入的研究。作为重要支撑的水资源监控系统，计量设施等必要的硬件设施不到位。

2.对需求管理重视不够。长期以来供水和用水管理不相协调，供水部门主要偏重于开发水源，尽可能多供水。一些管理部门对经济发展和用水需求的客观规律没有深刻认识，工作基本放在供给管理上。

3.水资源管理措施没有完全得到落实。淮河流域已经建立了基本的水资源需求管理制度及框架，但从实施情况来看，有些管理制度并没有得到很好落实。另外，还没有完成主要河流的水量分配方案，水资源论证没有在宏观领域全面展开，水资源费经济杠杆作用尚未充分发挥。

4.管理手段偏重于行政，其他手段采用不够。受传统影响，更多地采用以行政管理为主的水资源需求管理手段，市场调节、自主管理等功能没有充分发挥。

五、水资源需求管理下一步工作建议

（一）加强对水资源需求管理的研究

结合流域实际，研究不同需水对象的水资源需求特性以及相应的有效管理手段、技术和制度，研究需水管理能力建设对策措施等。分析不同对象需水的季节或时段提出最优调度方案；研究不同水质需求以确定用水单元之间的合理衔接；根据区域水资源条件统筹多种水源的综合利用；研究不同需水的供水成本和用水效益，从而确定合理的工程措施等。

（二）完善并全面实施定额管理制度

按照最严格水资源管理的要求，修订、补充、扩展、完善用水定额标准，全面推进年度用水计划管理，通过用水计划管理、建设项目水资源论证等措施严格执行定额标准。

（三）实行流域和区域用水总量控制

建立覆盖流域和省、市、县三级行政区的用水总量以及取水许可总量控制指标体系，制定主要河湖的水量分配方案，作为需求管理的硬约束。

（四）建立与最严格水资源管理制度和水资源需求管理相适应的监控体系

主要河流省界断面应实现全监控，地方应逐步建设市界、县界监控站网。

（五）严格水资源费征收，大力推进节水型社会建设

依法扩大征收范围；建立合理的水价形成机制；全面实行超定额累进加价制度；用水矛盾突出的地方，建议试点实行丰枯水价。探索不同水资源条件、不同发展水平地区节水型社会建设的模式与途径，不断提高用水效率和效益。加强水资源知识、水忧患意识的宣传教育，提高全社会对节约用水的认识。

（六）积极引导、促进经济发展方式转变

从单纯增加生产要素投入的粗放型增长向资源节约型、环境友好型的集约式发展转变；根据水资源条件，合理规划产业发展，促进现有产业结构调整，降低耗用水量。

（七）完善水资源管理法规标准体系，加强执法监督

尽快制定当前亟需的节约用水、地下水管理等标准，进一步完善水资源管理技术标准和法规制度体系，强化监督管理。

（八）创新水管理机制体制，提高公众水资源管理参与程度

探索建立利益各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的议事协调机制和高效执行机制，推进水权制度建设，进行水权转让、流转试点，开展水资源综合管理试点。选取典型地区试点，积极引导、推进用水者协会、节水志愿者组织等社团建设，提高自主管理能力，提高公众对水资源管理的参与意识

水利部淮河水利委员会 233001）