建设生态省，福建首先要调整生态公益林的布局和规模

2011-02-12高兆蔚

自然保护地 2011年2期

高兆蔚

（福建省森林经理专业委员会福建福州 350003）

福建省在全省生态公益林界定结束后，进行了省级生态公益林区划界定验收工作。由于生态省建设与生态公益林区划界定关系十分密切，区划界定工作受到经济补偿基金和管护费驱动，加上公益林区划界定政策技术约束的不确定性，福建省与全国兄弟省（区）一样，仓促上阵，采取边区划、边改进的方法，致使区划的科学性遭到质疑，各地在实施过程中，都深感到必须重新思考其宏观布局和总体规模所面临诸多问题。

1 公益林区划界定和资金补偿的简要回顾

1.1 生态公益林区划历程

福建省生态公益林区划界定工作，最早可追溯到1998年5月。先在永安市召开了林业分类经营座谈会，集中了省内林业专家讨论与研究了公益林区划条件、方法和总体比例问题；1999年8月，省林学会森林经营专业委员会召开了分类经营学术研讨会，交论文42篇。2000年11月国务院发布了《全国生态环境保护纲要》，2002年福建省人民政府部署《福建省生态省建设总体规划纲要》编制。在此基础上，福建省根据国家的统一部署，在南平举办了生态公益林区划界定技术培训班，会后全省抽调5000多名专业技术人员，组成1200个现场勘察界定组开展区划界定工作，经过3年的努力，基本上完成了区划界定任务。于2004、2006、2008年和2009年，福建省对生态公益林的面积进行了多次的调整，面积变化从确定到扩大、微调，目前还是稳定不下来。

1.2 生态公益林区划界定的主要做法

福建省生态公益林区划界定主要根据2001年国家林业局《国家公益林认定办法》、《生态公益林建设导则》与《建设技术规范》的要求，全省确定自上而下和自下而上相结合进行生态公益区划界定工作，然后逐级上报汇总到省里，由省人民政府批准上报给国务院的。

区划界定以县级和国有林场为单位，将符合国家重点公益林、省级生态公益林界定标准的林地，划归为公益林林地。其中国家级公益林主要标准为：①福建省主要重点江河（闽江）源头，一级支流（沙溪、建溪、金溪、富屯溪）两岸一重山；②国家级自然保护区，世界自然遗产名录林地；③大型重要水库周边一重山；④沿海防护林基干林地、湿地红树林区域；⑤台湾海峡西岸一重山临海山体林地；⑥国铁、国道、高速公路两旁林地等。省级重点生态公益林划分标准为：①福建省次要江河溪流源头和主要江河一、二级支流一重山，沿海岸线第一重山脊林地；②大型中等水库周围一重山林地；③沿海防护林基干林带的林地、湿地；④国防军事禁地林地；⑤省划的饮水水源地省级保护区林地；⑥省、国家级森林公园；⑦国铁、国道、高速公路两旁第一重山林地。

1.3 生态公益林区划界定成果和资金补偿情况

全省区划界定生态公益林面积286.29万hm2，其中国家级152.67万hm2，占53.33%；省级133.62万hm2，占46.67%。2004年，全省启动了国家和省级生态公益林效益补偿资金制度，纳入国家补偿的面积86.67万hm2，占国家级生态公益林 56.68%，其余 199.6万hm2，纳入省级生态公益林的补偿，占全省生态公益林面积 69.72%。全省签订了生态公益林各类管护合同23100份，并根据公益林重要性与脆弱性等级，划为一级保护的占17.90%，二级保护的占43.85%，三级保护的占38.25%。2006年中央财政增加了福建省补偿基金面积51.19万hm2，其余纳入省级公益林补偿。2008年保持中央对国家级财政补偿面积，省级补偿公益林略有下降。2009年中央对财政补偿面积继续增加9.57万hm2，省级公益林补偿相应调整略有下降。

2 福建省生态公益林区划界定存在问题与原因分析

2.1 存在问题

从区划界定到10年来的管护情况来看，福建省生态公益林存在的主要问题是：根本性的问题是全省生态公益林布局与规模不合理的问题。总体数量不足、布局破碎化、林地质量差和生态区位不到位，管护资金扯皮现象多，积压在基层林业部门（局站）等。

（1）总量不足：按照森林法及其实施条例规定，以省（区）30%森林面积测算。2003年福建省森林资源连续清查结果，公益林面积178.49万hm2（其中重点防护林面积154.20万hm2，重点特用林面积24.29万hm2）与福建省区划界定的生态公益林相差37.65%。而且，存在国有林划得少，集体林划得多，内山地县（市）区比例小，沿海少林县（市）区比例多的特点。福建省三明市一个森林面积最多的县份，区划界定公益林时比例最小，仅占17%左右。

（2）布局不合理：小地类，条块状的破碎性和点状分散性相结合的特征比较明显，在同一区域内，出现生态区位图与公益林分布图两本账、两张皮的状况，上报的图件是区位图，补偿基金是分布图。以县（市）区界定的生态公益林，是芝麻面饼状分布的，可称之为“天女散花式”，在地域上，多呈点状分布，点多面小，形不成连片分布的生态区位面。

（3）林地质量差：主要表现为划为公益林的地类立地质量等级差、林分生长势低，多数属于无立木林地、稀疏林地和灌木丛地等，是“破铜烂铁”林地。这种林地在地域上集聚成片，或者在连片集中的公益林区划中，混杂一些是正常的，但是有计划有选择性间隔状分布是不正常的。所以在全省进行公益林区划验收时认为，公益林每公顷平均森林蓄积量普遍偏低问题，是其林地质量差，挑选性区划结果。更不应该的是，在上级同意微调公益林布局时福建省出现的偷梁换柱现象，将生态区位上的天然林蓄积量高的林地置换出来，进行森林采伐后，或者再置换回去。福建省主要江河源头、支流源头，根据作者实地踏查，普遍存在林分质量较差，有的还继续砍树烧炭，干旱年份的秋冬时期，江河源头断流现象严重。

（4）区划不到位：公益林区划本应是要自上而下地先将全省根据地域的分异规律进行总体布局分区；在各个分区范围内，再绘制生态区位图，后在区位内进行界定。但全省甚至全国各地普遍的方法，是自下而上地，直接应用县（场）级的森林资源规划设计调查的成果，将小班调查中的森林区划结果进行汇总上报。造成公益林区划界定错位率高，不按生态区位进行，生态区位内的却被商品林所挤占，生态区位外的却划为公益林，分散性破碎性分布。沿海防护林基于林带的区位图区划不到位，协议签订不下来，并严重出现真假“基干林带”移位现象，真林带常被征占挪作它用，并用其它地类土地充数。木兰溪流域的东圳水库，被确定为饮水源地，水库周边村民大面积种植解放钟枇杷，没有界定为公益林地，他们使用城市垃圾作基肥，造成水源污染。闽江大樟溪是福州城市自来水厂饮水源，也发生面源污染企业上移情况。

（5）公益林补偿基金使用还比较混乱：

2001～2009年，纳入中央财政补偿的基金，平均每公顷75元，2010年起集体与个人补偿标准平均每公顷 150元，国有的平均每公顷 75元。省级财政资金安排，平均每公顷补偿20.15元，逐步提高。2006年标准是每公顷67.5元，2010年标准达到180元，厦门市生态公益林补偿标准每公顷达到360元，为全省最高。但是根据省审计厅对福建省 2007～2008年度公益林补偿基金进行审计调查，国有林场、武夷山国家级自然保护区，对10个县（市），有6个存在问题：管理不够规范，资金到位使用缓慢，结余较大，未按规定足额到位，违规出借超支，不符合规定使用，以及资金管理拨入县（市）林业行政户再转拨专户等问题，而且资金大部沉积在乡镇林业站。

2.2 原因分析

作者认为，当前福建省生态公益林区划界定工作中所暴露出来的问题，有上层决策政策和基层执行过程两方面的原因。在决策层方面，多家插手，政策设计反反复复，长期拿不出决策性的意见，造成区划界定行为混乱。在基层执行方面，虽然文件规定区划界定的方法论，是自上而下与自下而上相结合方法，但具体实施过程习惯于自下而上，缺少上下沟通联系，左右协调的能力，工作方法上失误。

（1）上层决策层面的原因：多家多部门插手资源管理部门，有政策法规部门、财务计划部门和造林经营部门等，都对全国生态公益林区划界定工作提出具体意见。但是，中央林业行政管理内部，他们在政策层面，系统内部没有形成一致意见，例如对林业分类经营，究竟是分三类还是分二类，生态公益林区划，要不要划分林种区问题等等，决策层出来前后文件相互矛盾，到后来出台的生态公益林建设导则，建设技术规范，又与《国家公益林认定办法》条款间出现不一致。财政部出台的生态公益林效益补偿基金，又与森林法中的补偿制度规定不一致等等，这些都是引起各省公益林区划界定工作多次变动的原因。

（2）基层执行层的原因：各级从事生态公益林区划界定的管理干部、技术人员新老交替，具有实际工作能力，参与过研究与实践的很少。针对生态公益林区划界定工作，他们仅是以会代训，缺乏广泛调查研究的资料。在界定的方法论方面，又是采取自下而上的方法，所制定本省的界定方法标准，一直盲目跟着上级的办法执行，很少与水利、气象部门商榷，结合实际情况确定本省的区划界定标准。如：主要江河源头、一级支流，上级林业主管部门认定是直接流入干流的支流，两岸一重山、大中型水库库容量划分等水利部门已划分为大型Ⅰ、Ⅱ水库，林业部门又另划一套。生态公益林划分与本地区气候灾害关系，饮水水源与环保部门的协调，沿海防护林与海洋渔业局的联系，这些也缺乏相互尊重的征求意见。又例如：韩江上游的汀江流域中长汀水土流失重点治理区，是全国生态环境保护规划纲要中南方重点花岗岩红壤区生态治理项目，也没有征求省水保局、水利水电厅，商计将其区域公益林区划界定纳入国家公益林范畴。有关本省生态公益林区划界定的政策出台，没有聘请专家进行技术论证等。

（3）上下层面脱节的原因：缺乏上下沟通渠道与机制，上层决策缺乏对下面实际的了解，实践性差，下层执行缺乏对上层决策意图的理解不够，水平偏低，只有照搬照套，“上仿下效”方法，缺乏从当地实际情况出发总结经验，开拓创新。从系统论的方法论出发，要自上而下，整体性地解决复杂性问题。允许各省各地区，在分区施策、分级保护的总体框架下，必须区划界定公益林，切合当地实际情况，并有当地的特色和创新。

3 现有公益林调整充实的对策

针对现有福建省生态公益林区划界定中存在问题，作者认为：为达到整体性解决问题，自上而下地对全省各区划功能区的总体布局与规模，按国家和省级公益林区位图突出对林种区，努力实现公益林布局到位，并展开一定比例的调整，才能发挥其建设生态林的作用。

3.1 严格生态公益林调整标准

首先要科学确定重点生态公益林调整原则，突出保护生物多样性和保护生态环境为宗旨，坚持生态优先，集中连片，关键生态区位重点调整到位原则。其次要尊重经营主体意愿，公平、公正与效益兼顾原则。第三，国家出资赎买和管理补偿原则。第四，公益林的结构调优调好原则，以确保最大限度地发挥生态公益林功能和效益。今后生态公益林被征占用，除必须“占一补一”外，应该在被征地政策规定扩大“赎买金”数倍补偿。

3.2 扩大福建省公益林面积比重

福建省是全国最早提出建设生态省目标的省（区）之一，因此要提高福建省生态公益林面积比重。南方集体林区17个省（区），从全国森林资源连续清查复查资料，生态公益林面积3622.03万hm2，占42.77%，福建省生态公益林面积仅占林地面积28%左右，比照平均水平少10几个百分点以上。所以，首先建议，福建省要总体扩大生态公益林的面积比重，达到或者略超过17个省（区）的平均水平，比重达到42%左右。

增加的公益林比例，要适度扩大重点特用林的比例。福建省现有公益林面积中，特用林面积比较小，防护林面积比较大。所以重点特用林的面积比例应当达到10%以上，目前保护小区、保护点存在保护国家、省级重点的对象不明确，基本上没有集中分布的迹象，要想方设法将自然保护小区、保护点，向周边扩大面积去小留大，向现有国家级省级保护区合拼，形成有一定面积规模的自然保护区。

3.3 强化措施确保生态区位重要的林地调整为公益林

对于落在重点区位上的商品林，进行国家公益林赎买政策，不在生态区位上的公益林面积，可以采用等面积置换法，与重点区位上商品林等价交换，政府补偿的政策。零星分散的破碎性的公益林，经过协商，退益为商，退出公益林系列。同时，优先将无立木林地、疏林地首批退出。生态公益林调整，要首先保障重点生态公益区位内的森林到位。对于区位外的森林，优先考虑天然地带性阔叶树林。已经在区位外界定的，保护稳定；需要调整加入生态公益林的，也优先给予安排，并经过各级政府批准后生效。

3.4 加强生态安全屏障建设

形成全省性生态点、线、面相结合的网络状公益林结构，重点要突出主要山脉的生态安全屏障工程建设，构建闽西北武夷山闽江上游源头区，闽西南博平岭、韩江上游汀江流域区，闽东北鹫峰山赛江流域区，闽中闽南戴云山九龙江流域区和沿海基干防护林带的三线四片生态生命线建设。它们都是福建省暴雨集中分布区，同时又是阻挡寒潮南下的主要山脉，也是福建省东海、南海潮湿气流、热带气流和台风侵袭北上的主要屏障。它们的建设还对保护好大江大河源头上游，特别是山脉中间隘口林地森林，加强基干林带的断带风口造林植树建设，具有现实意义。同时，要因害设防，对于主要江河流域两岸人口集中分布的区域（包括城镇和自然村）增加生态安全屏障林建设，减轻与防范地质性灾害侵袭和破坏。

3.5 努力提高生态公益林的质量

对主要江河（闽江、汀江）流域内重点公益林，大型Ⅰ、Ⅱ水库与饮水水库周边环状分布的重点防护林，集中成片的商品用材林基地、名优特果树经济林基地和短周期工业原料林基地，要尽早地进行布局调整。其中树种为短周期的，浅根性的（如杉木、毛竹和外来引种的桉树类）树种优先调整。造成经营主体或林农经济损失的，重点给予补偿。要用乡土的、深根性的、长周期的阔叶树种，混交造林。当地已经发生过松材线虫病危害的地方，在选择深根性松类树种造林时要慎重。公益林地造林不搞切根栽植，以提高生态公益林抵御泥石流、塌方、滑坡等地质灾害的能力。沿海基干林带要重点解决区位“空壳率”高、林地断带、面积逆转和树种单一老化等问题。