我国医药储备制度存在的问题浅析及政策建议

余文心，史录文，王一涛（1.北京大学药学院药事管理与临床药学系，北京市 100191；2.北京大学医药管理国际研究中心，北京市 100191；3.澳门大学中华医药研究院，澳门特别行政区 999078）

我国医药储备制度存在的问题浅析及政策建议

余文心1，2，3＊，史录文1，2#，王一涛2，3（1.北京大学药学院药事管理与临床药学系，北京市 100191；2.北京大学医药管理国际研究中心，北京市 100191；3.澳门大学中华医药研究院，澳门特别行政区 999078）

目的：为我国医药储备制度改革和完善提供政策建议。方法：通过检索该领域国内、外文献，并对政府、企业及高校的专家学者进行深度访谈，总结医药储备制度的问题并有针对性地提出建议。结果与结论：我国医药储备制度的问题主要表现在制度设计（目录设计不完善，管理机制不合理，部门职能重叠或权责不清）和执行（体系中各主体信息沟通不畅，部分储备资金闲置，承储企业未能有效覆行职责）2个层面。建议通过调整储备目录，建立应急药品调配中心、信息网络平台、救灾应急机制以及完善应急资金准备制度等5大措施完善我国医药储备制度。

医药储备制度；应急管理；改革；完善

近年来，我国频发各种自然灾害及公共卫生突发事件，在经历了抗击2003年的非典型性肺炎（SARS）、2006年禽流感、2008年汶川大地震、2009年甲型H1N1流感之后，国家针对突发事件的应急能力有了很大提高，我国的医药储备制度对保障突发事件后药品、医疗器械及时、有效的供应发挥了重要作用。但历次突发事件的应急管理工作也暴露出我国医药储备制度仍然存在不少漏洞。本文从制度设计与执行2个层面对现存问题进行分析，并提出有针对性的政策建议。

1 我国医药储备制度现状

现行《国家医药储备管理办法》规定，医药储备是政府职能。在中央统一政策、统一规划、统一组织实施的原则下，建立中央与地方（省、自治区、直辖市）两级医药储备制度，实行统一领导、分级负责的管理体制。中央医药储备主要负责储备重大灾情、疫情及重大突发事故和战略储备所需的特种药品、专项药品及医疗器械；地方医药储备主要负责储备地区性或一般灾情、疫情及突发事故和地方常见病防治所需的药品和医疗器械[1]。承担药品储备职能的企业依照目录储备药品，此类药品可以按规定的比例在市场上流动、更新库存，但在国家出现灾情、疫情时，应按时按量提供。然而，近年我国自然灾害和公共卫生突发事件却暴露出该制度存在诸多问题。

2 我国医药储备制度存在的问题分析

2.1 制度设计层面

2.1.1 医药储备目录设计不完善。目前我国医药储备目录根据已发生事件所需物资品种和数量制定，每次突发重大公共事件后相关部门都对目录进行增补，如“SARS”之后一批抗感染药物就进入了国家医药储备目录。但面对新型灾害和突发状况时，现行目录无论品种和数量都难以满足需求。以汶川地震抗震救灾为例，我国紧急启动了国家和地方两级医药储备，生产企业日夜加班生产，流通企业昼夜不歇调运，但仍不能满足灾区所需。大量急需的药物和器械都不在国家医药储备目录当中，如破伤风人免疫球蛋白注射液、羟乙基淀粉、甘露醇注射液和病床等[2]。目前的医药储备中，急救抢救类药品和器械只占很小的比例，由于运输及配送的问题无法及时到达灾区；而生物制品、血液制品原本就处于市场紧缺状态，短时间内更是无法满足灾区的需求。2008年，北京市进行奥运专项储备目录拟定之初，出现了专家提供目录大量重复的现象。2009年甲型H1N1流感肆虐全球，治疗甲型H1N1流感的药物“达菲”不在国家医药储备目录中，也没有特许的药物储备商业企业。

另一方面，某些在正常情况下价格低廉、产量大的物资容易获取，无需作为储备物资存放，此类物资的囤积反而会给救援行动带来不利影响。如汶川地震中的大量剩余物资为口罩、阿莫西林颗粒、0.9%氯化钠溶液、84消毒粉、一次性注输器具等，相关部门不得不提供大量人力、财力及场地设施进行管理。据统计，震后3个月起到2008年9月15日，已处置剩余药品193831件（占45%）、医疗器械96423件（占49%）、消毒杀菌药品2000吨（占33%），尚储备药品129895件、医疗器械74018件、消毒杀菌药品231吨[3]。这些剩余的物资中很大一部分不再适应地震后期的救治需要，其处置工作却要消耗不少资源。

2.1.2 医药储备管理机制不合理。现行的储备制度难以解决企业的经营风险，不利于市场良性发展。以抗击“SARS”一役为例，许多激素、抗病毒类生化制品原料等全面走俏涨价，医

疗部门大量购进药品，货款往往又不能及时汇给企业，使得企业日常经营运转困难。同时，由于药物价格曾一度被肆意炒高并出现抢购，许多流通企业疯狂地囤积急需药物。“SARS”结束后某些企业库存量倍增，导致市场出现混乱局面[4]。汲取了“SARS”教训后，我国应急体系得到进一步改进和发展，汶川大地震后能及时有效地进行药物的生产和调度，短时间内相关产品的市场得到扩容。但是，由于供需关系强烈失衡，很多原材料都一时无法供应，药品生产已不计成本，各种其他成本也相应提高，市场机制被扭曲。奥运专项储备为药品安全提供了有力保障，但也造成了药品的大量浪费。相比地震等重大灾害，甲型H1N1流感的医药储备没有深感紧迫的原因之一是防控流感还有隔离、带口罩、救治等多种渠道，能留出生产“达菲”等药品的周期[5]。但目前医药储备的不完备性已暴露无遗。

2.1.3 各部门职能重叠或权责不清。我国没有针对突发事件的常设危机管理机构，危机爆发时缺乏社会各层面各系统之上的统一领导。医药储备方面，1998年之前此工作由原国家医药管理局管理；1998年撤销国家医药管理局后，由原国家经济贸易委员会的经济运行局管理；2003年起，主管部门改成国家发展和改革委员会；2008年，国务院机构第5次改革，国家药品储备工作由工业和信息化部负责。同时，各省市主管医药储备的职能部门形式多样化，分属不同的上级机构主管。每一轮部门设置调整之后，沟通渠道、职能机制应相应变化，但实际工作中并没有得到及时更新。各行政部门间以及行政部门与企事业单位间职能职责相对混乱。当重大突发事件发生时，各地往往出现资源未共享、重复多次供应等情况，造成巨大浪费。

2.2 执行层面

2.2.1 医药储备体系中各主体信息沟通不畅。调研中专家普遍反映，信息沟通不畅是医药储备体系最大的问题。首先，两级储备制度之间缺乏信息沟通，储备药品品种缺乏有效的互补，难以形成联动，加重了资源的相对匮乏。其次，由于未建立相应的信息互动平台，药品生产和流通的信息不畅通，哪些企业具有生产能力以及药品生产的周期、产量和运输环节等数据均十分模糊，导致本就有限的储备资源更难以共享。典型案例如2001年海南省某幼儿园发生的“鼠毒强”集体中毒事件，在信息手段高度发达的今天，医务人员仍需要借助各种特殊渠道四处奔走才能获得解毒药。第三，监管部门不能及时有效地掌握承储企业的动态，无法针对某些企业储备药品不到位的情况作出惩罚及补救措施，一旦发生突发事件漏洞难以弥补。

2.2.2 部分医药储备资金闲置。《国家医药储备资金财务管理办法》规定，为确保国家医药储备资金有效使用，在没有发生特大灾情、疫情等突发事件时，国家拨付的医药储备资金的应有资金总量的70%以上以实物形态储存在储备企业。但据国家审计局2008年9月5日公布的国家发展和改革委员会2007年度预算执行和其他财政收支情况审计结果表明，部分医药储备资金长期闲置。2003年，财政部拨付给发改委7787.64万元资金用于某项药品的专项储备，发改委根据该药品的实际使用情况减少了采购量，使该项资金结余6475.47万元（占拨付资金的83%）。截至2007年底，上述储备资金结余仍存放在发改委机关的基本账户中闲置未用，直接导致这部分储备资金未能有效使用，造成损失。

2.2.3 承担医药储备的企业未能有效履行储备职责。目前我国的储备资金以一次性全额拨付为主。由于缺乏严格的法律法规监管，主管部门权责不清，部分承担医药储备的企业并没有真正履行自己应有的职能，在大笔的财政资金拨下去后，未将其用作储备药品的采购。1997年财政部对医药储备资金进行了一次核查，检查医药储备资金是否保证专款专用，有否挤占、挪用情况，储备资金与药品实物储备是否相符。调查发现，20多年间，国家一共为应急药品储备工作投入了20多亿元，但是，实际储备却与之相去甚远[6]。

3 政策建议

3.1 科学调整医药储备目录

抗击“SARS”一役后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，并启动80件国务院部门应急预案、25件国家专项应急预案编制工作。其中，药品应急体系不是孤立的，而是国家应急体系的一部分。应参阅国内外突发事件应急管理经验，组织医学、药学专家队伍，针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件中有可能涉及医药储备的领域，开展相关研究，并综合以上各种情况进行统一化科学化的目录调整工作，切勿各自为政使得储备重复浪费。调整中应重点考虑应急药品准备品种、数量和调配方案，以保证在重大疫情、灾情出现时不至于缺口太大。

3.2 建立全国和地区级的应急药品调配中心

医药储备应急管理体系要具有系统观与全局观，各地各单位的储备药品应得到充分共享，才能避免资金和资源的大量浪费。因此，建立全国和地区级的应急药品调配中心十分重要[7]。可参照美国国家战略储备中的药品储备制度。美国药品储备的调用有2种方式，一种是固定地点储备的医药用品：医药用品组装成重达50吨的救援包，以广谱的抗生素、疫苗、解毒剂、抗毒素等为主，随时准备在接到指令后的12小时内分发到指定地点，国家医药储备物资抵达指定的接收和存储地点后，国土安全部将其移交给州或地方当局，由州和地方当局再进行分发；另一种是利用通过该体系中建立的医药零售商名录网络，以针对性急需物资为主，由生产或经营企业管理和维持，需要时以电子订单通知固定或不固定企业，一般要求企业在24小时或36小时送达指定地点[8]。我国医药储备可参照美国经验适当布点，以实现中央和地方的储备联动、省际间的储备联动。

3.3 建立全国范围内的信息网络平台

为改变现行医药储备信息沟通不畅问题，建立全国范围内的网络平台十分重要。以美国为例，联邦政府、州政府、各地政府形成的三级应急管理体制间沟通交流十分通畅。各地各级机构都设有应急运行调度中心，用于监控潜在各类灾害和恐怖袭击等信息、保持各单位联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。其下属的信息监控室24小时连续运转，配备有线电视网、互联网、有线电话、无线通讯集群网等各种技术手段，及时采集整理各单位信息数据进行分析判断。

建立网络平台后，一旦发生突发事件，各地可以迅速查到周边单位储备信息，迅速上报主管部门进行调度，极大减少了应急的盲目性。同时，各级政府可监控承储企业日常药品生产和储量的动态信息，若发现某些储备企业擅自挪用储备资金而造成计划内的医药储备未到位的情况时，立即责令其整改及作出承储；若发现某些企业因前文所述客观原因导致企业日常经营出现问题时，可追溯问题根源并对制度进行及时调整。

3.4 建立救灾医药应急机制

突发事件具有不确定性、复杂性、破坏性、时间紧迫性、信息不完整性、后果严重性、广泛性、连续性和持久性等特点，当突发事件暴发时，医院、企业库存药品很难做到完全计划，其用量、品种等也难以预知。建立救灾医药应急机制，一旦发生重大突发事件，在此应急管理体系之下，急需的药品及医疗器械将不受医药储备目录内品种和数量的限制。可考虑实物、资金、生产能力储备相结合的储备形式，如：（1）针对食物和职业中毒特效解毒药品、个人防护用品、疾病诊断试剂等进行实物储备为主的储备机制；（2）针对抗生素、疫苗、消毒杀菌药品等建立以资金储备为主的药品储备机制，与企业签定储备合同，制定调拨制度；（3）从国家反恐怖战略和安全高度，建立应对恐怖袭击的生产能力储备[9]。

3.5 加大储备资金投入，出台利益补偿机制，重构资金流转办法

加大储备资金投入，实行财政拨款、专款专用制度有助于解除相关储备企业的后顾之忧，也可减少因有偿使用储备药品产生的资金纠纷。对因动态储备和价格变化造成的损失，国家应制定相应的补偿机制，以提高承储单位的积极性。建议相关部门进行协商，对承储及流通企业采取先付定金暂不取药的方式，以稳定渠道、保证库存，突发事件发生时再取货并支付余款，这样既能保证应急药品的供应，又可使企业根据市场情况及时调整、更新储备，缩短储备周期，避免损失浪费，提高资金利用率。同时，采取企业向银行贷款、政府贴息补偿的方式，以提高对储备资金的有效监管，降低储备资金的调拔风险[6]。

[1] 国家经济贸易委员会办公厅.关于印发《国家医药储备管理办法》的通知[Z].国经贸医药[1999]544号，1999.

[2] 沈 玮.医药系统应急大考：承担中央医药储备的药企调拨药品金额是非典时期的近3倍[N].21世纪经济报道，2008-05-29.

[3] 徐健康，邓兴广，李 华，等.汶川地震四川省医用物资保障工作情况[J].中国循证医学杂志，2008，8（11）：905.

[4]吴新荣，张晓东，杨 哲，等.从SARS的暴发流行看突发事件时的药品保障[J].解放军药学学报，2004，21（3）：160.

[5] 王世玲.打通“任督二脉”，医药储备体系八月维新[N].21世纪经济报道，2009-05-21.

[6] 何 磊.我国应急药品储备体系的现状与完善思路[J].中国药业，2008，17（8）：10.

[7] 张 宜，汤 韧.建立突发公共卫生事件国家药品应急体系的设想[J].中国药房，2003，14（10）：580.

[8] Committee on Assessing the Need for a Defense Stockpile，National Research Council.Managing Materials for a Twenty-first Century Military[M].Washington，D.C.：The NationalAcademies Press，2008：165.

[9] 卢丽芹.我国政府危机管理能力研究[D].上海：华东师范大学，2004：34、35.

On the Problems of Current Medical Reserve System and Some Policy Proposal for System Reformation in China

YU Wen-xin，SHI Lu-wen（Dept.of Pharmaceutical Administration and Clinical Pharmacy，Pharmacy College of Peking University，Beijing 100191，China）
YU Wen-xin，SHI Lu-wen，WANG Yi-tao（International Research Center for Medicinal Administration，Peking University，Beijing 100191，China）
YU Wen-xin，WANG Yi-tao（Institute of Chinese Medical Sciences，Macau University，Macau 999078，China）

OBJECTIVE：To put forward some policy proposal for medical reserve system reformation.METHODS：Domestic and foreign relevant literatures were retrieved and in-depth interviews were conducted among authorities in the field of government，enterprise and university.The problems of medical reserve system were summarized and relevant proposal was put forward.RESULTS&CONCLUSIONS：We reveal some problems of current medical reserve system that can be divided into two levels：system design（incomplete list design，unreasonable management system，overlap of department function or unclear right and responsibility）and system execution（poor communication of system subjects，inactivity of reserve fund and enterprise failing to perform their duties）.Several measures are suggested to improve current medical reserve system，such as adjusting reserve list，establishing emergency drug deployment center，information network platform and disaster relief emergency mechanism and improving emergency fund reserve system.

Medical reserve system；Emergency management；Reformation；Improve

R95；F763

C

1001-0408（2011）09-0780-03

2010-03-15

2010-11-24）