建立乡镇畜牧兽医公共服务体系

师军锋

（陕西省永寿县动物疫病预防控制中心，永寿 713400）

1 研究背景

我国是一个农业大国，农业在国民经济中具有基础性地位，而畜牧业在农业产值中比重的大小已成为衡量现代农业发展程度的重要标志。当前和今后一个时期，加强农业综合生产能力建设是农业和乡镇经济工作的一项重要而紧迫的战略任务，提高畜牧业综合生产能力是增强农业综合生产能力的重要方面。加快畜牧业发展，对于促进农业和乡镇经济发展，全面建设小康社会具有重大意义。而搞好动物防疫是确保农业稳定发展的根本保障，禽畜的防疫、检疫工作不仅关系到畜牧生产发展、增加农民收入，而且关系到人们吃上放心肉，切断人畜共患疾病传播途径，维护人民群众生命健康的大事，所以我们开展了本项研究。

2 乡镇畜牧兽医公共服务体系

2.1 现状

近几年，各地畜牧兽医机构改革的类型主要有3种：（1）原来站点不变。在改革中保持乡镇畜牧兽医站基本不动，其隶属关系不变、经费供给渠道不变、资产所有产权不变，重点在运行机制上改革，在增强内部活力上下功夫，在增加服务功能上下功夫。（2）建立技术综合服务中心。将乡镇所有的7站8所合并为农业技术综合服务中心，人员统一调配，资产统一管理，工作统一安排。（3）职能分离。实行中心站与区域站管理，畜牧兽医行政执法、部分公益性只能由县级畜牧兽医主管部门负责，药品、饲料销售等经营性活动实行社会化管理，原有乡镇畜牧兽医工作人员部分进入中心站，受委托承担产地检疫、品种改良等工作，并从事经营性活动。其中，第3种形式在试点进行，并有逐渐扩大的趋势。

2.2 存在问题

（1）市场供给的有限性、低效性与执法难，决定了市场不可能成为乡镇畜牧兽医公共服务的有效供给主体。理论上讲，政府财政不足，不能有效进行公共服务供给时，市场供给是应该存在的，它能够从一定程度上弥补政府供给的缺失。但是，由于供给的客体是高成本，低收益，且收益周期较长的公共服务，尤其是乡镇公共服务，市场是无法做出有效配置的，甚至会出现无序的状况。

（2）县乡2级财政是中国5级财政管理链条的末端。一直以来，上级财政利用手中的行政权力下压支出责任，缓解高端财政的困境成为一种合理的逻辑。但过分的向下安排支出任务反而降低财政资源的使用效率，县乡2级财政面对下压的公共支出责任无力承担时，就不可避免地要进一步向下转嫁给农民，从而加重农民负担。目前，由于改革一直处于起步阶段，相关的资金由省级财政划拨当地政府，再由区政府进行公共服务各方面的转移支付，乡镇政府财政支出只是其中的一部分。在这种情况下，乡镇政府能够应付公共支出，农民购买服务的费用并不高。可一旦省级财政不再支持该项，在相关公共财政欠缺的情况下，上述公共支出最终转嫁给农民的情况就有可能发生。乡镇公共服务体系的持续发展不能离开省级以上财政的支持，从这个角度说，乡镇的公共服务不再单纯是一项社会性的活动，而成为了政府的一项重要职能。

3 乡镇畜牧兽医公共服务体系的构建

3.1 筹资机制

长期以来，我国城市和乡镇的公共服务筹资过程正好相反：前者自上而下，后者自下而上。这种战略的弊端源于1978年以来的改革政策得到放大，造成乡镇社会政府转换职能的同时不仅没有解决资金来源，反而加重了资金匮乏。尤其1994年实施的分税制和2000年开始进行的以“三取消、两调整、一改革＂为主题的乡镇税费改革使乡镇公共服务的供给发生了巨变。基层政府税源萎缩的同时，中央财政以及地方财政的上级财政对基层财政的转移支付规模小、不透明、缺乏规范，难以弥补县乡财政因乡镇税费改革后的财政资金缺口，不可避免地出现了公共服务供给主体的缺位现象，畜牧兽医公共服务也不例外。首先，中央政府的财政资金应作战略性调整——财政资金应向乡镇地区基础设施配套倾斜。这样使得乡镇畜牧兽医公共服务有了国家层面的财政资金和制度保障，有利于克服制度障碍。

3.2 管理机制

实行“以钱养事，定岗定责，公开招聘，动态管理”。将乡镇原来的畜牧兽医站所整体改制，实现人员身份置换，即由单位人转变为企业人，在改制后的服务中心实行竞争机制，进一步将人员分化，一部分成为公益性服务的主体，获得政府财政用于畜牧兽医服务的那部分转移支付资金，另一部分人员则进行较为个人化的经营性服务，每年除上缴中心外，其余的收益归个人所有。上级主管部门即畜牧业局对乡镇畜牧兽医服务中心有业务监督和指导的权利，并对乡镇畜牧兽医服务中心进行年度评估，决定现有服务人员去留，以及防、检疫人员的竞岗。

3.3 公共服务模式

强化公益职能，放开搞活经营性职能。加强本地的防疫检疫力度，根据农民的需求调整服务内容，对农民进行防疫知识的宣传，进行养殖技术等方面的讲座。在为农民进行治疗服务的同时，为其讲解该疫病的一般性知识，规范药品、饲料等市场，维护农民的利益。

4 结语

我国畜牧业的基础地位相对薄弱，尤其是加入世贸组织后，作为畜牧业社会化服务体系的主体和国家对畜牧业支持保护体系的重要组成部分——基层畜牧兽医体系，面临着挑战和机遇。畜牧兽医服务体系是乡镇公共服务体系的重要组成部分，但是在学者进行分类研究时一直被忽略，事实上，由于畜牧兽医公共服务的特殊性以及固有的乡镇公共服务的共性，对其进行细致的研究是非常有意义的。