城乡统筹背景下成都试验区村级公共品的供给

程 哲

(四川农业大学 经济管理学院，四川 成都 611130)

成都是继上海浦东新区和天津滨海新区之后的国家综合配套改革试验区。2009年7月，成都市统筹委印发了《成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》《成都市公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法》等文件，明确市县两级财政每年划拨给每个村 (社区)的改革专项资金不少于20万元。村级自治组织可以以不超过资金7倍的额度，向成都市小城镇投资有限公司融资贷款。成都市县两级财政每年投入全域成都的村级改革资金最低将达5亿元，预计能够在2～3年内融资50亿元，全部投入农村，提高成都农村的公共服务水平。

城乡统筹背景下，我国现行的村级农村公共产品供给存在以下问题:供给机制为外筹资机制和“自上而下”的供给决策机制，需求与供给不一定一致，没有达到财政资金最有效利用状态［1］;城乡二元结构体制造成的区域发展不协调、不平衡;资金运用效率低下、融资困难等问题［2］。为此，我们对成都市新型村级公共品的供给模式、成效进行调查，并提出相关建议。

1 供给模式

1.1 基本运行机制

为推进城乡统筹发展，成都市委市政府为试验区每村 (社区)提供了公共服务专项资金;为加快小城镇发展，保证专项资金的有效利用，成都市委市政府成立了成都市小城镇投资有限公司，负责引导和集聚信贷资金、社会资金投入小城镇建设并实施资金监管;以政府信用为担保，小城镇投资有限公司向试验区每村 (社区)的公共服务建设投资。

根据暂行办法要求，市县两级财政每年划拨给每个村 (社区)的改革专项资金不少于20万元。其中，中心城区全部由市财政局负担;近郊区资金按5∶5比例由成都市和区县财政局承担;远郊区资金按7∶3比例由成都市和区县财政局承担。专项资金投向的村级公共品主要包括以下7大类:农村基础设施和环境建设类、农业生产服务类、教育类、文体类、医疗卫生类、就业社会保障类、社会管理类。

1.2 具体运作流程

成都市委、市政府为试验区每村 (社区)每年提供了公共服务专项资金不少于20万元，获得专项资金后，每村 (社区)可借助政府信用向小城镇投资有限公司融资，融资额为不超过每年所获专项资金的7倍，最高融资年限为8年。调查发现，融资的年利息率为4.86% ～5.00%，其中，村 (社区)只负担2%，剩余部分由市县财政局按专项资金划拨比例负担。若需要向成都市小城镇投资有限公司融资，村 (社区)组织首先需要进行入户民主调查，对相关数据统计后，由村民议事会、村民大会民主投票选出村民急需的若干个项目;然后村组织对外公示投票结果，待无异议后进行项目资金的估算;接下来，由县委统筹成立建设小组，在得到市县两级政府的批示后，小城镇投资有限公司随即制作投资合同;最后，该公司与申请贷款的村 (社区)签订合同，并按规定划拨融资款项。为保证资金的安全性和有效性，资金划拨比例已由原先的8∶2调整为3∶3∶4，即:签订合同支付30%，开工时支付30%，竣工验收后支付40%。

1.3 提供专项资金和融资的本质

在农村公共品的供给中，由政府配置的资源逐渐转向农村 (主要是基础服务设施)，此时，城镇的福利减少，需要由非政府组织 (市场)参与到其中来弥补［3］。因此，政府对公共品的投入更多的是起到抛砖引玉的作用，在加大对农村投入的同时，需要放开管理，允许市场和非营利组织进入，而城市又具备此条件 (人口相对集中、水电气和通讯的单位建设成本低)，企业也愿意提供这些准公共品。

2 成效

2.1 城乡统筹发展模式

这一模式的主要特点是以城市带动农村的发展，为农民提供基本的公共产品和公共服务，满足农民生存和发展的需要，适合于经济较发达，同时农村人口比较多的城市周边农村。人均经济水平高为城乡统筹提供农村公共产品创造了基础条件，另一方面农村人口多可以更充分地实现城市带动农村，从而提高农村公共产品的供给效率［4］。

据调查结果，郫县三道堰镇政府公开度高，村民对政府比较满意。2010年5月，三道堰镇为加快建设“世界现代田园城市”和打造“一城、两带、三基地”，着力推进程家船村、三堰村统筹城乡综合示范项目建设。同时，三道堰镇汀沙生态农业产业园区项目被县委、县政府列为统筹城乡综合示范项目。

2.2 产业带动发展模式

这种模式需要有发展工业产业的基本要素，如土地、资源、信息、技术、资金和人才。这一模式的特点主要体现在减少政府对农村公共产品的投入，主要依靠当地产业的发展来带动当地农村基础设施和社会事业的发展。在农户和产业协作生产的过程中，产业组织一定程度上充当公共职能机构，向当地农村提供农村基础设施及社会事业服务。

据调查，温江区永盛镇是成都市温江区“两园一区三点”经济发展战略规划的重点镇，该镇拥有规模不等的童鞋企业110余家。永盛镇全力突出童鞋这一特色产业，整合现有资源，实施品牌战略，努力把永盛打造成“中国西部童鞋之都”，使之成为温江的特色乃至成都的特色。

2.3 市场机制诱导发展模式

这一模式主要适用于市场化程度较高的地区，同时市场机制引入有利于农村公共产品日常维护，保持农村公共产品的基本功能。比较典型的是水库建设和维护，水库作为农业生产的条件，具有公共产品属性，一定程度上应由政府提供，但水库属于拥挤性公共产品，对于这类利益外溢型的农村公共产品可适当收取一定的费用，一方面可利用收取的费用用于水库的日常维护，另一方面可以限制一部分人过度用水。

这类农村公共产品一般都可采用政府出资修建，然后承包给私人运营，同时政府向承包者进行补贴的办法，条件是以低价向农民供水。主要包括公办民有 (产权转让)、民办公有 (股权融资)、民办公助或公办民助、公有民营、民办民营等模式。

据调查，青白江区姚渡镇芦稿村于2007年脱贫，近年又借助地理优势 (临近成都，青白江城区附近，丘陵地区)通过招商引资，有20多家业主前来投资，主要种植水果、开农家乐、投资办厂。总体来说，该村的文化娱乐设施健全，提供公共品的方式:主要依靠公共服务专项资金、财政资金、公司捐赠 (由政府引荐)，村民基本不会承担相关费用，但是在修建道路时，村民要在自己住宅处道路边缘休整投工投劳。

2.4 劳务输出发展模式

据调查，温江区万春镇按照市委、市政府城乡一体化的部署和区委、区政府提出的“把温江建成农民最少，就业最充分的和谐新区”的要求，把城乡充分就业与经济社会发展工作同步思考，同步部署，同步落实，努力推进农村富余劳动力向非农产业转移，全面完成了辖区内劳动保障所、站标准化、网络化建设，建成了4个充分就业社区;全面完成了就业实名制普查和5277人的就业培训任务;解决了2989名失地农民的就业问题，就业率达92%;全镇有就业能力和愿望的失业人员就业率达91%; “4050”等就业困难人员就业率达90%;转移农村富余劳动力9911人，转移率达80%，全面消除了“零就业”家庭，形成了良好的农村劳动力就业格局。

2.5 全社会动员协作发展模式

据调查，温江区惠民社区主导产业为商业街，汇集了人气、商气，带动了社区的经济发展，并办有《惠民》杂志。该社区拟通过商业街带动惠民产业带，解决社区劳动力就业问题，2010年实现人均收入提高1000元的目标。该社区的基础设施(道路)使用资金由土地整理和拆迁而来，2008年全面完成道路的修建。其公共品资金来源广泛，受到政府的大力扶持。文体类公共品是该社区最为重视的一部分，配套建设了2500 m2的文化广场和6600 m2的生态广场，社区大量开展各种文体活动，不断丰富居民的文化生活，促进整个社区文明程度的提高，相应的培训和文艺节目。成都市的所有就业信息都可以通过社区的劳动就业信息栏、劳动保障站向居民反映，可以做到足不出户就了解到就业信息。该社区领导非常重视村民的就业意识，至少每年2期的技能、观念培训。意在提高村民的意识，不断进取，锻炼自我，积极就业。

3 建议

3.1 树立以民为本的现代公共服务理念

农村公共产品有效供给的创新，需要各级政府真正做到以民为本，将公共产品供给的重点放在直接改善农民的生产和生活环境上来，为农民提供基本而有保障的公共产品。在此政府需要进行公共政策的改革与创新，特别是尽快改革现行的城乡二元体制，调整政府公共财政支出，加大对农村和农业的资金和政策投入力度，建立以政府投资为主体的保障农民生存需求的公共产品供给体系。具体涉及到农民生存、生活需求方面的公共产品供给必须做好几个方面的工作:按照社会主义新农村的要求加强农村新设施、新环境、新房舍建设;加强农村社会保障体系的建设;加快农村劳动力市场的建设。

3.2 建立充分体现农民需求的公共品供给决策体制

在村级公共产品供给的决策规则上，必须强调决策的“自下而上”。“自上而下”的农村公共产品供给是行政指令的结果，这种由外生变量即来自社区外部的各种因素来决定公共产品的供给方式，往往违背大多数村民意愿，违背实际情况，是造成农村公共产品供给出现偏差的主要原因。因此，要改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。

搞好村委会选举，保证村级领导人对选民负责。通过选举约束，使他们真正对本地选民负责，把增进本地选民的利益放在首位。

搞好村务乃至政务公开，完善公共产品供给的表达机制。这就需要进一步推进农村基层民主制度建设，在村民委员会制度和乡人民代表大会制度的基础上，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决，使农民的意见得到充分反映。要增加公共资源使用的透明度，积极推进政务公开，定期将收支情况公之于众。

加强公共产品供给的调研，努力实施科学决策。乡村领导班子要深入了解农民对公共产品的实际需求，加强可行性分析，不作脱离当地农村实际情况的决策。随着形势发展，要扩大农民在公共产品供给过程中的参与决策权。不仅要保证村民参与决策，而且事前还要积极组织、引导村民参与公共产品配置的调研活动，努力提高决策水平。

3.3 合理界定各级政府公共产品供给职责

成都作为我国的西部地区，农村地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，单靠政府供给是无法满足农村公共需求的。因为政府资源是有限的，供给成本又大，而且难于保证所提供的公共产品适合各地的情况，所以应改革农村公共产品资金筹集制度，积极利用市场力量、农村社区力量和非政府组织来提供公共产品。

对于全国性公共产品，国家应本着公平的原则，按贫穷程度通过转移支付的形式对农村地方性公共产品包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等给予支持，中央政府应无偿足额提供，不应再向农民征收。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地，比如我国乡镇级政府承担的基础教育投入，由上级或邻近地区、政府对其进行适当的补助，平衡这类公共产品成本的分摊，调整当地居民税费支付和受益享用间的偏差。

对于部分准公共产品可以采用政府与市场混合的方式来提供，在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁引进、谁收费”， “谁投资、谁收益”的原则，大力兴办农村公共产品建设事业。针对社会供给主体力量薄弱，发展缓慢的特点，政府应提供优惠政策，鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资农村公共产品，推动多渠道、竞争性供给格局的形成。通过投资主体多元化，减轻乡村财政压力，也就减少了农民对公共产品的成本分担。更为重要的是要培育和壮大其他社会供给主体。

3.4 科学规划农村公共产品的空间布局

多数公共产品限制在一定区域，不同地区的人们享用公共产品客观上是有地域差别的，所以，公共产品供给的空间布局显得十分重要。宏观上看，城市体系的空间布局直接影响国家及地区公共产品的总体分布，城镇社区的分布对地方公共产品供给和地方群众对公共产品的享用起到一定的限制作用。因此，要科学设置村民委员会。

在加强社区居民委员会建设的同时，要高度重视村民委员会的设置。要推动条件好的村民委员会向社区居委会的转变;同时，通过撤并村民委员会，扩大其面积和人口规模，推动人口向发达地区或者集镇转移，为生产要素的聚集创造条件。农村早已实行家庭联产承包责任制，随着市场经济的发展，农民更多地需要市场及市场服务体系，而这些正是村委会的“软肋”。要加大村委会的撤并力度，改变以往只在发达地区撤并村委会的策略，要在欠发达地区积极推进村委会撤并工作，使村委会密度与人口密度和经济发展水平相协调。实施工农业协调发展的战略，实现工业反哺农业。农业是弱质产业，国家应加大对农业的扶持力度，以法律法规来落实农业的基础地位，提高财政支农比例，将农村公共基础建设纳入国家财政预算，特别要加大中央财政对农村基础教育、医疗卫生、社会保障等方面的投入力度。只有这样，才能真正建立起城乡一体化公共产品供给体系，增加农村公共产品供给，推动农村的可持续发展。

［1］赵伟.农村公共品融资状况与机制观察 ［J］.改革，2006(12):11-15

［2］涂文明.统筹城乡发展视角下我国农村公共品供究 ［D］.成都:四川大学硕士学位论文，2005.

［3］程蹊，陈全功.农村公共品的供给与管理:社区角色新定位［J］.中南民族大学学报:人文社会科学版，2007(5):17-21.

［4］岳书铭，王乐锦.农村公共品决策与监管机制:基于村级组织的调查 ［J］.经济工作，2006(4):29-31.