论中国的预算公开

吕 侠

（中南财经政法大学财政税务学院,湖北武汉 430073）

一、引言

从财政国家的角度考察,中国在改革开放前是一个比较典型的自产国家,直至20世纪80年代末,在经历了两次“利改税”重建税收体制后,逐步形成了一个现代意义上的税收体制雏形。随着社会主义市场经济的发展,税收收入占财政收入比重不断增长,中国由自产国家向税收国家转变。美国著名财政学专家马斯格雷夫指出:“税收是现代民主制度兴起的先决条件”。[1]（P363）依据财政社会学理论分析,由自产国家向税收国家过渡的中国,政府预算便成为实现民主政治的关键,其收入预算与支出预算也必须实现民主的原则。这表明,预算民主是任何一个现代税收国家都必须遵循的原则,对于从自产国家向税收国家转变的中国来说也是如此。内奥米◦凯顿说过:“预算就是政治,因为它所研究的问题是:社会如何进行组织协调以决定政府和私人活动的相对主导地位以及谁获利、谁损失、谁收益、谁支付”[2]（P1-50）等利益分配格局。由此,便形成了预算权力是一种非常重要的政治权力,预算制度成为政治制度的重要组成部分。

欧美税收国家预算从来就不仅仅是政府的年度财政收支计划,它是公共财政运作的一种制度框架,是人们对政府行为的一种监督和约束。事实上,税收国家在征税过程中强调“取众人之财,办众人之事”,并以此争取纳税人的合作,而这种合作可视为国家对社会的一种政治承诺。但是,政治承诺往往不可靠,只有实现预算民主,才能让纳税人或者社会有效地约束政府的支出行为。对此,美国经济学家布坎南和布伦南在《宪政经济学》一书中指出:“如果对收入的用途没有约束,收入就变得等同于政府决策者的私人收入。”[3]（P31）因此,在预算图表那一长串数据的背后,要清楚地告诉人们,政府在未来一年里将要做些什么事?做这些事要花多少钱（预算支出）?政府所花的钱又来源于哪些方面（预算收入）?由于纳税对于纳税人来说是一种“负效用”,因此人们必须采用一切手段来掌控政府的预算支出。

中国由自产国家向税收国家转变后,政府的支出政策实际上是花众人的钱。因此,将这些财政收入用于办“众人之事”理所当然。其一、在自产国家,政府支出主要来源于国家所拥有的财产收益,对政府而言预算可以不公开。但对一个税收国家来说,是取“众人之财”,政府预算就必须公开。其二、转向税收国家后,我国在维持基本政治框架的前提下,应加大民众在预算过程中的参与权和监督权,真正落实人民是国家管理者的宪政性原则。近5年来,在各级人民代表大会上,凡涉及政府预算公开时都成为会议的热点。人民代表之所以强烈要求预算公开不仅是为了争取参与权,更重要的是坚持和维护宪政性原则,履行监督政府行为的职责。在中国,如何进一步深化政治体制改革,有效地遏制经济领域腐败,不断地改善民生提高社会福利等问题,无不与政府预算有着千丝万缕的联系。而预算公开则能进一步推动民主政治的发展,并从根本上强化人们的公民意识与参政议政的权利。

二、预算公开的现状与问题

中国向税收国家转变后,税收所占财政收入比重几乎都在90%以上,这其中包括了国有企业缴纳的税收。仅从1992～2001年,私营企业缴纳的税收年增长率达50%以上就可判断出,这对中国财政收入已经是非常重要的税收来源[4]（P42）。不仅如此,从2011年5月13日公布的财政数据看,4月份财政收入1万多亿元,其中税收占了近9成,个人缴纳的所得税500多亿元,这说明中国财政收入中有很大一部分是来自于社会的“众人之财”。从中国预算公开的历程看,过去政府预算是作为“国家机密”来对待,政府和部门机关对待民众的预算公开要求大都敷衍搪塞。2000年以后,预算公开之事有所松动,各级地方政府以自己不同的方式进行着。到目前为止,虽然与完全事实上的政府预算公开还有差距,但在某种程度上已取得可喜进步。目前政府预算公开的现状:

（一）预算民主恳谈式

预算公开的目的,是为落实广大民众的知情权、参与权,从而有效地监督政府,使政府能正确地履行自己的责任。2006年,温岭市新河镇首创预算民主恳谈式。其做法如下:

1.制定预算民主恳谈实施方案,规定预算民主恳谈和预算执行与监督的原则、程序、形式和内容,确保恳谈有的放矢,取得成效。

2.开展培训教育,使人大代表和民众清楚地知道政府预算与百姓的利益关系,参与发表意见不仅是行使主人的权利,同时也是公民应尽的责任和义务。

3.预先广而告之,一方面积极欢迎广大民众踊跃参与,另一方面有针对性地邀请各村代表参加,使参加恳谈会代表具有广泛性。

4.改组镇人大财经小组,在原有3人基础上又增补了3名新成员。财经小组具体负责初期预算民主垦谈会,并在代表大会期间向大会报告初期预算民主恳谈会的情况。

5.把初期民主恳谈与人大审查结合起来,把人大代表恳谈与最后审查通过结合起来。这既广开了言路,认真听取了不同意见,同时又充分保障了民众的参与权,使预算结果符合民众利益和意愿。

通过预算民主恳谈的方式,新河镇财政预算最后的结果是:调整预算支出项目13项,调整预算资金828万元,约占当年预算支出总额的8.9%。其中,调减7项,数额414万元;调增6项,数额404万元;新增1项,数额10万元[5]（P112）。

（二）预算全裸式

要让民众知道政府是怎样花钱的?把钱花在什么地方?这钱该不该花?只有把账本摊在阳光下,才能便于民众监督检查。预算既然是花“众人之财”,民众当然有权过问和监督。2010年,巴中市巴州区白庙乡首创政府财政预算全裸式。其做法如下:

1.在全乡人代会上,乡长首先向代表们报告2009年财政决算执行情况,通过审查批准后,再提交2010年财政预算报告,请代表们审议。

2.预算细化空前,用途清楚,使人一目了然。迄今为止,这是国内任何一级政府所公开的最细化的基本支出预算草案。“白庙乡2010年财政预算支出项目表”涉及各类部门,按经济科目包括:住房公积金、生活补贴、办公费、生活补贴等20多项。“单位在职人员工资情况表”包括:姓名、人员性质、职务级别、月工资津贴发放标准等。决算中连最小一笔开支“购买信纸”1.5元也要记账,预算中连村干部每月增加10元补助标准也要纳入。

（三）预算公开破冰式

上述两例预算公开仅是在中国最基层的乡镇政府展开,影响力还十分有限。而广州作为副省级特大城市也在网上公开预算,影响力就十分震撼。2009年10月16日,广州市财政局在官方网站首次公开广州市2009年政府部门预算。预算涉及从市委办公厅到食品安全检验所等114个政府部门,每个部门预算十分详细,包括“预算收支基本情况”、“项目支出基本情况”、“收支预算总表”和“支出预算总表”等。预算公开不到10天,“广州财政网”访问量就高达14万人次。这也是国内副省级特大城市第一次将政府开支的“账本”完全摊在阳光下。

（四）影响全局的预算公开

2010年3月23日,温家宝总理指出:推进财政预算公开,是政府接受社会监督的前提。为此,要完善预算管理制度,做到:政府公共支出、基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况等都要公开。任何一项行政费用都要纳入预算,做到公开透明,让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱,办了什么事,能够有效地监督政府。2010年,第十一届全国人民代表大会第三次会议批准了各级政府的预算都要公开,包括国务院各部门。为此,中央各部委纷纷拉开了预算公开的大幕。会后,国土资源部率先公布2010年部门预算,其后财政部、科技部、住房城乡建设部等部委也都纷纷在各自的官方网站上公布2010年部门收支预算总表和财政拨款支出预算表。2011年5月4日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,会议要求中央各部委在公布部门预算后,还要公布2010年度的“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。会议认为,虽然各部委公布财政预算情况,但是“还不够细化,与人民群众的期望仍存在着一定差距。”

上述事例,从微观到宏观真实客观地反映了中国目前预算公开的现状。从预算公开总的趋势来看,“坚冰已经打破,航道已经开通”。然而,当我们仔细考察那些已经实现预算公开的事例时,不难发现这里面还存在着亟待解决的问题:

1.预算不完整,监督有漏洞。预算公开的一个重要特征,是它的完整性。而只有把政府的全部收支纳入预算,才能真实地了解政府的作为,便于进行有效的监督。目前,各级政府只是将一部分收支纳入了预算内,事实上还存在着一部分预算外收支没有纳入政府的预算。所以,政府编制的预算方案仅仅只是反映了预算内资金,而对于数额庞大的预算外资金则不予反映。如此一来,预算外收支就成了一个很大的漏洞,甚至有可能直接导致政府公职人员以权谋私,滥用公款的行为。所以,如果不把这部分收支也纳入政府预算方案内,预算公开就失去了真正的意义,监督也就成了一句空话。

2.预算不真实,缺乏权威性。预算公开的另一个特征,是它的真实和权威性。有的地方政府对预算编制不重视,往往敷衍了事,应付过关。有的编制预算单位按照领导人的意图,甚至拿出往年预算表在上面加减,使预算成为加减“报表”的游戏。因为,他们心里十分清楚,如果坚决地按照预算方案去执行,那么什么事也办不成。因为这里面涉及方方面面的利益,涉及权力的使用,涉及钱该怎么花?由于预算的不真实直接损害了它的权威性,执行起来伸缩性很大,刚性不强。

3.预算内容不精细,造成在执行过程中走样。政府预算会计科目分为:类、款、项、目、节五个层次。之所以如此,就是为了真实地反映政府活动中的具体细节。而目前各级政府许多部门在公布预算时尚只反映到“类”,有少部分反映到“款”,而款以下各层次信息基本不予反映。例如,一笔“基本建设支出”的具体内容可以是一座豪华办公楼,也可以是一段防洪大堤,或者是若干乡村小学的教学楼。但由于具体内容不同,其意义也会不同。但这种不同只会在“基本建设支出”这样一个笼统词汇中体现。所以,政府会计科目分为五个层次就是为了要真实地反映这些细节。如果预算公开只反映到“类”,那么根据这样的信息无法判断资金的使用是否正确,也无法了解资金的具体用途。

三、改进与完善预算公开的路径

政府预算公开是预算资金配置的决策、审批、使用过程的全公开。目前我国预算公开的形式主要是预、决算报告的公开,也就是说只是一些数据的公布,并未涉及预算核心过程的公开。由此,改进与完善预算公开,对于强化政府公共受托责任,降低政府代理成本,减少腐败发生,建立一个高效政府是具有重要意义的。可从以下四个方面着手改进与完善政府预算公开:

（一）法制方面

现代民主制度的实现,是靠法律来维护。因此,改进与完善预算公开就必须从法律的维度来思索,将预算公开纳入法律的轨道,从而保障制度的权威性、合法性。

1.1994年的《预算法》中对于预算公开未进行法律规定,现由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法（修改稿）》中新增了一个关于预算公开条款。但该条款对于预算公开的法律规定仍不够明晰和具体,特别是在强调预算原则的重要性时没有突出预算公开的必须性。

2.建议在法律条款中明确规定政府公开预算的义务。政府应该主动向民众公开预算的全过程,并可采取政府公报、官方网站、新闻发布会等各种形式。政府对民众的预算查询申请,要积极回复,属于保密性质的要作出解释。

3.建议在法律条款中对预算公开的时间、内容标准、方式等具体环节作出明确规定,对预算违法的责任性质、责任主体、责任形式及追究法律责任的程度都要有清晰认定。

4.鉴于《保密法》是1989年施行的,至今已运行20多年,需要对此进行适当的修订。在修订中要合理界定国家秘密的范围,凡对国家秘密的事项应当做出明确规定。预算信息只要不涉及国家安全的,就不应当再被列为国家秘密。

（二）制度方面

我国预算改革总的目标在于建立起民主化、法治化的预算制度,切实保障公民的权利,加强对政治权力的制衡,并规范政府行政行为,使公共政策体现公平与正义,符合人民主权的要求。

1.人大监督制度。为了让政府预算改革符合政治文明建设的要求,必须加强立法监督机构的权力,即人大预算监督权。

首先,普及人大代表预算知识,增加预算审议专家咨询机构。由于,人大代表预算管理知识参差不齐,这就势必削弱预算监督权力的发挥。因此,既要对人大代表普及预算管理与预算审查监督知识,也要聘请专家对代表的预算疑问给予系统阐释。

其次,对人大预算审查和监督条例要进行全面、详细的规定,如人大代表预算修正权、举行重大预算问题的听证会、对违法行为的检举和控告、初审方式及其意见反馈方式等。因此,这就需要进一步完善目前制定的预算审查监督条例。

最后,健全人大预算审批程序。预算审批程序完备与否,直接影响预算审批质量。目前人大预算审批程序是不完备的,如在审查程序中缺乏辩论程序。因此,在预算审议中建立辩论制度很有必要,这不仅有利于预算的科学性、决策的民主性,而且能使正确意见得到充分的表达。再如以往对预算报告采取的是整体表决模式,这就导致了预算风险过大。在进行部门预算改革后,可以尝试采取按部门表决和重大项目逐项表决模式。这就会使预算审查更具实质性,更具约束力,也可以避免因某项预算的分歧而影响整个预算的审批。

2.公民参与制度。政府应开放预算全过程,尤其是涉及民生项目的预算方案可以邀请民众参与讨论。让民众真正参与到预算全过程,触及到预算的核心内容。这既避免了政府乱花钱的动机,也减少了腐败的机遇,从而提高资金的使用效益。

3.政府审计制度。在西方国家,政府财务报告必须经过审计后才能对外公布。我国财政部门编制预算执行情况后,并未经审计部门审计鉴证。而政府审计结果也未形成统一、强制力的制度。政府审计部门的审计报告需要经政府领导审定后才能以选择性方式公开,这就有损预算公开的透明度。审计部门应该完全独立,不受任何一方影响,严格按照法律程序公开审计结果。唯有如此,才能确保预算公开内容的真实性。

（三）预算编制方面

预算编制是整个预算管理制度的入口,对预算管理运行起着至关重要的作用。因此,把握住预算的入口,预算才能真实可信。

1.延长预算编制时间,将预算编制由历年制改为跨年制。预算编制时间可以提前到上一年,最少要保证6个月以上的预算编制时间,这有益于保证预算编制的质量。

2.确保预算编制的完整性,逐步缩小预算外资金的范围。在编制预算过程中要涵盖政府所有的经济活动,并要具体到每个项目的每项支出上,民众从政府预算公开中就能获得公共资金筹集和使用的有效信息,这样才能判断和监督政府公共收入来源是否合理,使用是否有效率。

3.规范预算编制程序和方式方法。建立由人大、政府、民众三方共同参与的预算编制程序,避免权力集中于一方而影响预算草案质量。方式上,改变传统的“基数加增长”的方法,采用零基预算或绩效预算的方法。

（四）文化理念方面

中国传统观念和文化因素已成为预算公开发展的瓶颈。因此,转变不适应现代经济制度的观念和文化,重新建构新型理念是政府改进与完善预算公开的当务之急。

1.塑造责任性文化。从政府的角度来讲说,预算公开是政府应履行的职责和义务,也是现代责任型政府的本质表现。为此,一是要增强责任观念。不再将预算公开作为一种权力而非义务,并认为是对公众的一种恩赐。二是政府工作人员要加强法治观念,各级政府要树立公共行政精神,增强自律意识,以高度负责的态度促进预算公开,确保公开内容的真实性、有效性和全面性。

2.建构透明性文化。预算公开是基本原则,除了少数涉及国家机密外,其它信息必须公开。因为公开有利于民主信任的发展,而暗箱操作必然导致政府公信力下降。因此,政府应改变以往保密思维,加快建构透明性文化,促使广大民众参与其中,更好地发挥监督政府的权利。

3.加强服务性文化建设。政府官员应改变传统的官本位观念,切实将为人民服务付诸行动,而不是仅当做口号。由于政府与民众是委托代理关系,因而很容易导致信息不对称。政府官员就应该避免信息的不对称,主动向公众提供及时、准确、全面的多元化信息,更好地服务于民众。

4.增强民众的权利意识。广大民众要提高自身的政治文化素质,要认识到预算公开不是政府的恩赐和赋予,而是自己依法享有的基本权利。为此,广大民众要以主人翁的姿态要求政府提供全部预算信息,以利于更好、更有效地行使监督政府的权利。

5.增强民众参政议政的意识。民众应改变对政府行为所采取的漠视、怀疑和不信任态度,要积极主动地参政议政,并通过参政议政的互动渠道更多地了解政府,监督政府,使政府的所为符合广大人民的利益。

[1]理查德◦A◦马斯格雷夫.危机财政理论——财政社会学的一种尝试[M].华盛顿特区:布鲁克林研究所,1980.

[2]阿伦◦威尔达沃夫斯基,内奥米◦凯顿.预算过程中的新政治学[M].上海:上海财经大学出版社,2006.

[3]詹姆斯◦布坎南杰佛瑞◦布伦南.宪政经济学[M].北京:中国社会科学出版社,2003.

[4]马骏.中国公共预算改革——理性与民主化[M].北京:中央编译出版社,2005.

[5]马骏,王浦劬等.呼吁公共预算——来自政治学、公共行政学的声音[M].北京:中央编译出版社,2008.