城镇化进程与我国农村生态保护

曹胜亮 黄学里

(1.华中师范大学 政法学院,湖北 武汉430079;2.北京大学出版社,北京 100871）

城镇化是一国经济发展进程中不可回避的重要阶段,体现了一国经济结构、社会结构和生产方式、生活方式的根本性转变。改革开放以来,我国国民经济持续高速增长及经济全球化等因素带动了我国城镇化快速发展。然而,城镇化过程中由于缺乏科学规划,农村生态环境的不经济问题也日益突出。尤其是近10年来,我国城镇化脱离了循序渐进的原则,脱离了正常的城镇化发展轨道,城镇化进程陷入一种环境污染与经济发展冲突的价值悖论。

一、动态互动:从环境库兹涅茨曲线引入

20世纪90年代以来,中国开始进入工业化和城市化的加速扩张阶段,这一扩张阶段无不彰显着经济发展与环境保护之间的互动平衡关系。自然资源禀赋的差异影响着经济的发展,经济发展也会给环境带来一定的压力。而当发展经济所造成的环境压力超越了环境的承载能力时,环境的恶化就会进入一种不可逆转的状态。在经济发展的较低阶段,经济活动和环境污染水平都较低;到了快速增长阶段,资源的耗费超过再生能力,导致环境恶化;在更高的发展阶段上,人们的环境意识和政府的管理能力提高了,污染产业停止生产或被转移,发展带来的积累可以用来治理环境,于是环境开始改善[1](P197）。1991年北美自由贸易区谈判中,美国人担心自由贸易引发墨西哥环境恶化并影响美国本土环境,针对这一现象,美国经济学家库兹涅茨(K rueger）对环境质量与人均收入之间的关系进行了实证研究,并指出污染与人均收入间的关系为污染在低收入水平上随人均GDP增加而上升,高收入水平上随GDP增长而下降。1993年Panayotou教授借用1955年库兹涅茨界定的人均收入与收入不均等之间的倒 U型曲线,首次将这种环境质量与人均收入间的关系称为环境库兹涅茨曲线(EKC）。

如图1所示,EKC揭示出环境质量开始随着收入增加而退化,收入水平上升到一定程度后(如图1中的A、B、C三点）随收入增加而改善,即环境质量与收入为倒U型关系。就整体而言,图1中的三条曲线都较为清晰地显示出在工业化和城市化进程中,各国所走过的一条经济发展轨迹,即发现一种资源带来巨大财富,资源开发中负外部性衍生出环境的剧烈恶化,随后随着社会财富的不断增长,人们对生活质量的需求不断提高,环境开始得以改善。

图1 环境污染与人均收入水平之间的EKC曲线

然而,相对于这三条曲线的共性而言,其相互之间的差异更值得我们进行比较。三条EKC曲线在同一坐标系反映出来的斜率(弯曲程度）存在较大的差异,而图形背后所反映出的是三种经济增长方式的差异。其中,EKC1①曲线的斜率较小,曲线较为平稳,从横轴到达顶点的具体最小。以此曲线作为发展路径的国家,能够较好地处理经济发展与环境保护之间的关系,国家在发展经济的初期就着重环境的保护,是实现经济稳定增长的理想路径。但此条路径必须面对一种经济悖论:即在经济增长的初期就得注重环境的保护,而环境保护势必反过来会制约经济的增长。因此,极少有国家能够实现此种经济增长模式。EKC2②曲线的斜率处于EKC1曲线与EKC3曲线之间,此种模式下国家的经济发展方式表现在:在经济增长的早期对环境造成一定的破坏,以此来促进经济的增长。同时,随着经济的不断发展,国家通过加大投入来改善环境,以实现经济增长与环境保护的协调,此条曲线较为直观地反映出了近代以来许多国家的工业化进程。EKC3③曲线的斜率最大,从横轴到达顶点的距离最大。此曲线所反映出来的经济发展模式是当国家的环境污染到达环境的最大承载量时,国家才着力于对环境的保护而放慢甚至限制经济的发展速度[2]。因此,这种先污染后治理的粗放型增长方式必然要付出巨大的环境代价。

二、城镇化进程之路:从“富饶的贫困”到“贫困的富饶”

城镇化是中国经济增长的重要的原动力之一,据王小鲁等预测,在未来l0年城市化加速发展条件下,城镇化对经济增长贡献率为5%,其中劳动力转移贡献率为2%,规模优化贡献为2.4%[3]。作为一个从农耕文化向工业文明不断转变的国家,我国工业化进程不断加速,给社会经济发展带来巨大的促进作用,也带来了人均GDP的不断增长。而人均GDP与城镇化率成正比率增长。纵观全球,经济越发达的国家或地区城镇化程度通常越高。人均收入最高的国家或地区(人均GDP17 000美元以上）城镇化率已经达到80%,美国更是高达90%以上;中等收入国家居民(人均GDP3 000美元左右）,有60%以上人口居住在城市。

在这一城镇化进程中,我们从贫穷走向富裕。然而,另一方面我们也正从“富饶的贫困”到“贫困的富饶”。“富饶的贫困”即观察到中国贫困地区一方面是按收入和生活标准衡量的较低生活水平;另一方面是这些地区资源条件潜力巨大。如果事实上贫困的地区存在所谓的“富饶的贫困”,则意味着一旦政府实施某种倾斜于落后地区的投资战略,帮助这些地区将其丰富资源开发出来,就可以实现落后地区对发达地区的赶超,从而缩小地区差距。但是,由于当地政府极度想摆脱贫困的倾向,或者对环境恶化的事实无动于衷,任凭资源被滥用和过度开发;或者认为环境污染不可避免,可以“先污染,后治理”,结果破坏了人们赖以生存的环境。或许是耗尽已知的或易于获得的自然资源存量,或许是日益增多的生产和消费的增长造成了外部成本,即加于第三方的负担,并大量消耗着像清洁水源这些原先可免费享用的物品,人均GDP的上升带来了个人生存质量(幸福指数）的下降,导致了一种价值悖论即“贫困的富饶”。这类变化对个人的调整能力构成了挑战,而环境恶化的后果往往由那些缺乏承受能力的人承担。在某种意义上,环保需求可能反映着对安全的更多渴求[4](P103-104）。

三、价值悖论:悲剧性选择的做出

悲剧性选择理论是由与波斯纳齐名的三位法经济学奠基人之一的盖多◦卡拉布雷西(Guido Calabresi）提出的。在卡拉布雷西看来,稀缺性是存在的一个基本事实,在某种社会资源稀缺前提下,就需要社会对这种资源进行有效分配,从而消除这种基于稀缺而带来的社会矛盾。正是因为卡拉布雷西看到了对稀缺资源进行分配过程中所蕴含的种种复杂因素,故而提出了其著名的“悲剧性选择”理论。而要对这一理论进行细致的论证,就不能忽视卡拉布雷西针对这一问题提出的一个分析工具,这就是“两级决定论”。

卡拉布雷西是从相对宏观与相对微观两个方面来阐释悲剧性选择的运作过程的。卡拉布雷西认为,“悲剧性选择显示出两方面的运动级数。第一,在处理稀缺物品的两种决定之间,人们会举棋不定。但在自然资源限度内,人们必须决定生产多少稀缺物品,同时又必须决定谁能得到这种稀缺物品。笔者把前者称为一级决定(first-order determination）,后者称为二级决定(second-order determination）。第二项运动是:当社会逃避、面对、修改悲剧性选择的时候,决定、理性与暴力会不断地相互承接,正如平静替代焦虑,而又被焦虑所替代。”[5](P4）对于“两级决定论”,卡拉布雷西本人给出的解释是:“一级决定限定了总资源。无论这是否是实际存在的限制——如自然资源的绝对稀缺,或者在更常见的例子中所见的另一种限制,即由于最终的自然稀缺人们事先做出的限制——如计划生育政策,它限定了一个社会可以接受的人口出生率。二级决定则是在由一级决定所确定的资源范围内进行分配。例如,谁可以生孩子,生几个,什么时候生等等。如果不是由于绝对的自然资源稀缺,所有的一级决定都将与一个基本假定相抵触,即其否认了特定物品的无价性。同时,在所有的二级决定中,如果没有占主导地位的合理分配观念——或根据等级或根据平等——的支持,都将摧毁一个社会的分配梦想。”正是因为卡拉布雷西看到了稀缺资源是产生上述两级悲剧选择的原因,在对稀缺资源的分配之中,由谁来决定将何种资源确定为稀缺资源的问题日益凸显。在此基础上,卡拉布雷西论述了四种稀缺资源的分配方式即:纯粹市场、负责的政治程序、抽签法以及惯例方法,并探讨了传统的这四种分配手段的失范,从而提出了经过修正后的手段即:市场方法与政治程序。

城镇化进程是在我国现有的城乡二元社会结构的语境下出现的。我国的城镇化进程也正是一个由相对非现代化向比较现代化进化的过程。悲剧性选择的最基本前提在于社会总资源是稀缺的,正是由于稀缺使得社会尤其有必要做出一些痛苦的选择[6]。

建国初期,经济发展滞后,工业化程度有限,城市容量有限,国家通过一种纯计划手段,通过各种政策措施,譬如最典型的户籍制度,逐渐形成并巩固了城乡分割的二元社会结构。改革开放以来,随着我国的工业化战略和资金积累不断发展巩固,我国走上了一条独特的城市化道路——农村城镇化,开始矫正以往过度发展大中城市的发展思路。自20世纪50年代初到80年代,中国城市化进程缓慢,甚至出现城市数量减少,其中小城市由115个减少到105个,小城镇由5 400个减少到2 900个。在20世纪80年代以后,随着工业结构的大调整,乡镇企业蓬勃发展,一大批崛起的小城镇开辟了城市化的新进程。城市化进程每年接近4%。1983～1986年,每年平均设镇350个左右,累计小城镇净增加8 192个。乡镇企业异军突起,农村工业化进程打破了城乡分割的体制。截至1998年,乡镇企业的增加值已占全国国内生产总值的27.9%。整个乡镇企业吸收劳动力就业达1.25亿人,占当时全国城乡非农就业总数的35.7%。其中乡村50%的新增非农就业集中在县城、建制镇和集镇周围,初步形成约1.7亿人的农村小城镇人口[7](P347）。

然而,社会的环境容量总是有限的,在这种政府主导的城镇化进程中,负责的政治程序对社会总环境容量做出了悲剧性选择。负责的政治决策存在的缺陷在于程序本身数量众多,无法保证负责的政治程序做出的每一个分配决定都是最优决策。第二个缺陷源于无法收集到足够的决策信息。在某种程度上,这是分权化问题。如果缺少分权机制,就不可能比较每个人对生存的诉求度。当市场发现如果脱离个人对自己诉求的感受,就无法判断某种分配方法的社会价值,其中明显的不平等主义及一些对生命漠视的决定。

在有限的环境容量总量中,政府立足于社会整体效益,在城市与农村之间做出利益衡量,而环境恶化的负外部性往往落在那些缺乏承受能力的人的身上。社会整体效益的价值取向忽视了个人生存的诉求度,也忽视了城镇化进程中对于农村生态环境的承载量。在经济高速发展的背后往往也是以牺牲生态环境为代价的,比如耕地面积不断减少;水土流失日益加重;水源枯竭;农业环境污染严重等等。城镇化中工业化造成的负外部性,城镇化规模盲目扩大引起的负外部性,城镇化中人口集聚带来的负外部性以及公共项目政策失效导致不可逆的环境恶化。

四、路径依赖与选择:重构完善的农业生态保护政策

我国作为一个传统的农业大国,农业是国民经济稳定发展的前提,农业环境的污染不仅制约着农业经济的快速发展,同时也势必对国民的幸福指数造成较大的影响,针对城镇化进程中产生的农业生态环境的负外部性,需要政府采取一定的治理措施。外部性规避的重要途径在于使外部性问题内在化,通过政府的直接管制、基于市场的经济激励和自愿协商三条途径,来解决经济发展中的环境外部性问题。

(一）明晰产权,实现资源的有效率配置

公共产品的使用具有非排他性,而这种非排他性是导致外部性产生的根源。农村环境的容量是有限的,自然资源的占有量亦是有限的。而在我国现实经济的发展过程中,环境的使用却往往是被忽略的一个环节,经济开发过程中的环境成本并没有被纳入开发成本加以考量。这种对农村环境的使用类似于公共产品的使用,外部性问题由此而生。同时,对农村资源的开发,往往超出了合理范围,掠夺性的开发必将导致一种贫困的富饶。对资源和环境保护的前提在于明晰其产权,使主体能从保护资源与环境中获益。因此政府在产权改革中必须力求使城镇周围资源的产权明晰,实行资产化管理和有偿使用,方可在一定程度上解决或减少城镇化污染负外部性问题。④

(二）构建有效的农村环境保护公共扶持政策

环境容量的公共产品性质使得各主体丧失自动保护的动力,特别是如果保护环境需要企业支付高额的成本时,其必定会逃避此类义务。如何赋予此类主体的环境保护义务?如何协调利益相关主体的权益?笔者认为,正向惩戒与反向激励的互动是构建我国环境保护公共扶持政策的有效实现途径。例如,在正向惩戒方面,近年来绿色税收的理念在我国税法法律制度逐渐被认可并反映到了实际的制度设计中。绿色税收最早可以追溯到马歇尔提出的向产业主课以“新鲜空气税”,庇古也提出“庇古税”,向污染者收取税款以用于恢复和保护环境。这一主张可以实现外部性的内部化,让排污者至少为其造成的社会损失承担部分代价,从而获得效率的资源配置。在反向激励方面,国家通过对履行环境保护义务的企业给予一定的补贴,从而引导企业积极主动地履行环境保护的义务。总之,城镇化建设必然离不开工业化,但当下我国工业化有一种不惜以牺牲环境为代价而换取经济发展的趋势,因此,通过惩戒与激励的双重机制的构建,为我国农村环境的保护提供有效的公共扶持政策。

(三）确保政府的直接和有效的监管

市场在配置资源提高资源的利用效率方面的基础性作用毋容置疑,但市场调节本身的缺陷会导致市场失灵的发生。乡镇企业如果仅以市场为导向,盲目的追求经济增长的速度,忽略经济增长的负外部性,最终必然会反过来制约农村经济的发展,导致贫困的富饶。因此,针对经济发展中的负外部性,政府之手的运用势在必行。政府通过严厉的惩戒措施,包括当勒令关闭或强行搬迁来限制污染严重的企业。因此,明确区域政府之间的行政管辖权及行政惩罚权,并制定一定的归责机制,确保政府的直接和有效的监管是实现农村经济可持续发展的必要前提。

(四）加大对农村经济发展的金融扶持力度,发展循环经济

在当下发展循环经济应成为推进城镇化和实现小城镇可持续发展的重要战略选择。然而循环经济的发展需要大量的资金投入,我国大部分农村地区企业在发展的过程中都面临着资金难的问题,而且由于我国农村金融发展的所限,办理金融贷款的门槛较高,极大地制约着农村经济的发展。因此,国家应加大对农村经济的金融扶持力度,通过解决这部分企业的资金问题,让其实现一种低能耗、低污染、高产出的经济增长。

(五）建立完善有效的农村生态环境损害的责任追究制度

在农村生态环境的保护方面,构建有效的责任追究制度是真正实现绿色增长的必要前提。对农业生态环境损害的责任追究,如果按照传统的民事责任制度,必须采用过失责任的追究制度,即只有当损害者对其实施的损害事实存在故意或重大过失时方承担责任。显然,此类规定对农村生态环境保护是不利的。因此,结合我国农村生态环境保护的现状,在侵权责任中,引入农村生态环境损害赔偿的无过失责任类型,实行举证责任倒置制度,方可实现对农村生态环境切实有效的保护。

在一定历史阶段,环境的承载量是有限的,这种有限性可能会制约着经济的发展程度。如何谋求环境保护与经济发展之间的良性互动,实现经济的持续可协调发展是实现包容性增长的必要前提。在城镇化进程中,我们曾做出悲剧性选择,造成农村生态保护的深层失范。负责的政治决策应当在城市与农村利益方面做出合理的衡量,彻底改变疏于和忽视农村环境保护的倾向,在环境与经济的良性互动中,实现城乡的均衡发展。

注释:

①EKC1曲线代表的是未来工业化发展的趋势,代表的是经济与环境良性互动的价值取向。

②EKC2曲线阐述的是现代工业化时期,当下欧洲许多绿色工业国家正处于这一阶段。

③EKC3曲线描述的是工业化初期先污染后治理的路径选择,也正是我国工业化进程中的真实写照。

④有关外部性的问题被称为市场失灵,但诊断的结果也许恰好是所谓的政府失灵。为了使市场有效地运作,稀缺物品的产权必须清晰地确定,充分的实施和低成本的转移,通常政府被认为在确保这些条件的满足上具有比较优势。入股政府不能确定,实施产权并使之便于移动,市场通常就不能产生社会效率。

[1]蔡昉.制度、趋同与人文发展[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[2]刘斌,余兴厚,罗二芳.西部地区基本公共服务省际差异研究——基于因子分析与聚类分析模型的初探[J].贵州财经学院学报,2010,(3）:87-89.

[3]黄毅.城镇化进程与经济增长相关性分析[J].西南民族大学学报(人文社科版）,2006,(4）:147-152.

[4]罗杰◦理若◦米勒,丹尼尔◦K◦本杰明,道格拉斯◦C◦诺斯.公共问题经济学[M].楼尊,译.上海:上海财经大学出版社,2002.

[5][美]盖多◦卡拉布雷西,菲利普◦伯比特.悲剧性选择——对稀缺资源进行悲剧性分配时社会所遇到的冲突[M].徐品飞,等,译.北京:北京大学出版社,2005.

[6]胡晓登.为中国区域发展理论和实践追加人本要素的哲学思考[J].贵州财经学院学报,2010,(6）:101-104.

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