美国康复法及其对我国的启示
2011-02-11肖菊英郑俭
肖菊英,郑俭
1998 年美国国会对《康复法》进行的修订,使其更系统、完善;与《美国残疾人法》一起共同保障了残疾人平等就业的权利,促进了残疾人康复事业的发展;使美国数百万残疾人参与到社会中,融入正常的社会生活、学习、工作,实现其人生价值;同时减少了国家负担、为社会创造了财富,推动了美国经济与残疾人事业的发展。本文对美国康复法的核心特点和康复法得以有效性实施的要点内容进行分析,以期对我国残疾人康复事业的发展有一定启示。
1 美国康复法的历史发展及核心特点
1.1 美国康复法的历史发展 美国残疾人康复经过了一个长期发展完善的过程。第一次世界大战后,为使伤残士兵恢复独立生活的能力,美国政府于1918、1920年先后颁布了《士兵康复法》、《职业康复法》,规定给残疾人提供相应的职业康复服务,政府提供50%的经费。之后,随着美国工业的发展以及第二次世界大战的影响,美国政府又陆续颁布了《社会保障法案》、《职业技术康复法案》等,以保障残疾人的康复权利。在1968年《职业技术康复法案》的修订中,把政府出资比例从1920年的50%提高到80%[1]。尽管如此,残疾人很多权利难以落实,职业康复没有具体可操作性的规定。
随后,残疾人为争取权利而发起运动,推动了联邦政府制定法律帮助残疾人进行独立生活的进程。1973年联邦政府颁布了《康复法》,规定了美国各公共部门在残疾人职业康复服务中的具体职责和任务,并在1974年、1976年和1978年对其进行多次修订完善,使残疾人的职业康复得以落实,并被许多州所接受;但该法没有对私人雇主进行规定[2]。1990年,美国颁布了《残疾人法》,规定私人雇主、州和地方政府、美国国会等雇佣部门不得歧视和拒绝有工作能力的残疾人。这部法律为美国数万残疾人敞开大门,走入社会,促使美国有关残疾人法律的不断完善。《康复法》也于1998年再次进行了修订。
1.2 美国康复法的核心特点 美国康复法主要从公共部门的角度出发,就如何为残疾人康复就业服务做出具体的规定。
首先,康复法从残疾人的角度,立足于残疾人本身的需要,确定康复目标。法律从残疾人的角度出发,根据现实需要以及社会理论明确指出,残疾人天生就具有独立生活、自我决定、经济自足与贡献社会、完全融入社会、追求有意义的职业生涯、职业技能等权利[3]。整个法律和残疾人康复的支持性服务都围绕着实现残疾人的这些权利而展开,这些目标是康复法追求的目标。
其次,康复法把职业康复作为其重点和集中点,认为职业康复是实现残疾人权利的集中体现。从残疾人生活质量的要求以及现实性角度考虑,认为残疾人就业对残疾人个体和社会具有重要的作用。职业康复不仅提高个体的生产力、独立性,增强自尊心,使其可以融入社会,并从工作中寻找到乐趣、取得一定的经济报酬,还贡献了社会;而且,残疾人就业减少了社会资源浪费,使资源利用得到优化,并减少了残疾人群体的失业率和贫困程度[4]。可以说,职业康复的实现完成了残疾人的权利要求,是残疾人需要和权利实现的体现,也是本法案目标实现的体现。
2 美国康复法有效实施的方法举措
美国康复法为保障残疾人职业康复得以具体、高效率完成,从不同的层面对其实施的有效性进行了具体的规定。突出的如职责任务的具体可操作性、强调各部门成员的合作性、监督方式的多样性,以及拨款和无障碍环境的创造等,都有力地保障了康复法的落实。
2.1 内容具有可操作性和可实施性 康复法明确指定了领导部门、监督部门、实施部门的具体任务并对相关工作人员的职责进行具体的规定,使康复法具有了可操作性。不仅使各个机构、部门、人员把职业康复落到实处,而且在实施的过程中有法可依,避免了推卸责任或越权行为的出现。
首先,康复法规定设立专门的管理机构和人员来规划、领导、实施整个职业康复计划,成立国家康复理事会、个别理事会等监督机构对康复计划进行监督,并对每个部门、人员具体职责和任务进行具体的规定。
其次,康复法对研究项目、培训项目、个别化就业计划、职业康复服务调查、职业康复研究以及示范项目等相关事宜进行具体规定,使职业康复目标的实现落实到一个可实施的层面,从而保障了康复法的可行性。
再次,康复法对专业人员的培养、具体业务要求等以及残疾人维权的具体程序和方式进行了具体的规定[5]。
2.2 强调各部门和人员的合作 各部门、团体等的合作可以加大残疾人职业康复服务的力度,充分合理利用资源,使资源利用得到优化。康复法强调各部门间的合作以及充分利用社会团体、机构、个人的力量为残疾人职业康复服务。例如,法律规定了州计划要与全州劳工投资系统、教育系统、生活理事会合作;赢利与非赢利机构合作;职业康复与交通无障碍、建筑无障碍部门合作[6];并成立了部门间委员会,以协调各部门之间合作[7]。这样可以减少资源的消耗而高效率地达到职业康复的目的,用最少的资源得到最大的成效。
2.3 多渠道监督方式 为保证职业康复执行的有效性,该法主要通过监督机构或部门的设置、评估、公众意见(包括残疾人个体、康复人员等大多数人)[8]等几种方式对职业康复的实施情况进行监督。法律规定,州计划执行监督机构、以残疾人为代表的委员会或理事会、州康复委员会和个别理事会、国家残疾和康复研究协会以及残疾人委员会等部门对康复法的实施进行监督建议[9]。并通过评估检验项目的完成情况(如在年底或一定的时期有一个完成的评估和评估报告)以及搜集公众的意见,来监督职业康复达到效果的有效性[10]。多渠道的监督方式保证了残疾人权利和康复服务实施的有效性。
2.4 制定职业康复标准 法律对州康复计划的完成情况制定相应的标准。此标准根据康复服务的现实情况和具体信息,通过分析总结后制定;根据职业康复计划的发展情况每3年修改一次,并对康复计划的完成情况进行评价,对不能达到标准的州,由专员给予一定的协助;对达不到标准且还没签署改进计划的州,专员将根据相应的规定进行相应惩罚,如减少或扣除资金支持等[11]。
职业康复计划标准使得康复服务有了可参照的考核标准,使康复计划的实施程度有依据,减少了偷工减料、敷衍等现象的产生;对没达到标准的州所采取的措施也促进了各州积极努力地行动,保障了康复法的实施。
2.5 创设无障碍环境 随着对“残疾”认识的转变,越来越多人的把“残疾”归因于环境因素和个人因素共同作用的结果,而不仅只是残疾人个体损伤所致,环境支持成为残疾人独立生活的重要内容。
美国对残疾人无障碍环境的创设很重视。康复法规定,成立由交通部、住房和城市发展部、教育部等13个部门成员组成的建筑和交通障碍消除委员会,负责调查残疾人面临的建筑、住宅、交通、制度上的住房供给、信息利用等方面的障碍,并制定合理方案;规定雇佣部门需接受残疾人,为他们的就业创造良好的无障碍环境,不得歧视他们[12]。除此之外,还规定给残疾人提供无障碍的电子信息技术服务:各个联邦部门或者机构都必须允许各种类型的电子信息技术介入,按照一定标准安装特殊的无障碍软件或特殊的无障碍外围设备附件,保障残疾人与非残疾的联邦雇员和公众成员一样,有权使用各种信息和数据[13]。通过残疾人本身和外界环境共同努力,使残疾人达到完全融入社会的目的。
3 美国康复法对我国立法的启示
从康复法核心特点及有效性实施的方法举措中,我们可以得到一些启示。
3.1 职业康复应该作为康复的一个主要内容 我国残疾人的数量达8640多万,分布在全国不同的城市和农村,残疾人就业直接影响着我国经济的发展和社会的进步。职业康复是残疾人权利体现的一种方式,它不仅实现了个体的需要,也促进了社会的发展。鉴于残疾人就业的重要性以及我国相关法律的缺乏,职业康复应该作为法律内容的一个重点,并对它具体的实施、专业人员的培训、就业机会的提供等各方面进行相应的规定,以保证其落实。
3.2 规定要具有可操作性 我国不少研究残疾人法律的学者对法律规定的具体性和可操作性提出了建议。如有学者认为我国残疾人法律条文中弹性规定多,不利于操作[14]。建议在残疾人保障法律中,应该把原则性的规定具体化,并明确各个机构的职权和责任[15]。在康复立法中,也应该对每一个项目的拨款、具体实施等各种事务进行具体的规定,使每一件事能落到实处,具有可操作性。
3.3 形成一定的监督机制 监督机制是计划得以高效率完成的重要保证。目前我国没有形成系统的监督机制。应该设立或规定相应的监督部门或人员对康复的各种活动和项目实施、完成情况进行监督,对具体的监督职责、监督内容、监督形式等进行明确的规定。在监督人员的构成中,应该考虑一部分人员是残疾人个体,这样更能够保证其监督的有效性。
3.4 合作性团体的建构 建议规定各种专业人员包括社会工作者、职业康复专业人员等进行合作,充分发挥各自的潜能,使残疾人康复效果最大化。除此之外,强调政府部门、雇佣部门、康复卫生部门、交通部门等各部门间的合作,从各个方面考虑职业康复的实现,不仅能优化资源配置,而且更能促进残疾人就业工作。
3.5 创造无障碍环境 无障碍环境的创设是外界环境支持的一种表现。美国在康复法中对无障碍环境的提供进行了特别规定,专门成立了无障碍委员会对残疾人无障碍环境进行调查并制定合理方案,还特别强调信息的无障碍,保障了残疾人参与社会的积极性和可能性,为他们完全融入社会提供强大的外在支持。
[1]杨伟国,陈玉杰.美国残疾人就业政策的变迁[OL].http://www.annian.net/show.aspx?id=23761&cid=6.[2009-03-23]
[2]谢增毅.美国就业中的反残疾歧视[OL].http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=40616.[2009-10-03]
[3]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.2.(a)Findings[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[4]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,TITLE I VOCATIONAL REHABILITATION SERVICES:Part A-General provisions[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[5]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.3Sec.202Sec.102Sec.101[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[6]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.100.Declaration of Policy;Authorization of Appropriations[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[7]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.101.State Plans:(11)Cooperation,collaboration,and coordination[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[8]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.101.State Plans:(16)Public comment[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[9]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.105.State Rehabilitation Council[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[10]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.101.State Plans:(15)Annual state goals and reports of progress[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[11]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.106.Evaluation Standards and Performance Indicators:(B)Review and revision[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[12]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.502.Architectural and Transportation Barriers Compliance Board[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[13]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.508.Electronic and Information Technology[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]
[14]方永武,董莎,王茂盛,等.四个维度分析武汉高校残疾大学生权益保护状况[J].中国青年研究,2005,(5):63-66.
[15]宋兴歧.健全和完善残疾人权益保障法律制度的思考[J].华东政法学院学报,2001,(2):80.