“三个效果”统一的案件质量评查机制之构建

黄生林，朱再良，杨国志，程相鹏

(浙江省湖州市人民检察院，浙江 湖州，313000)

案件质量是检察工作的核心，是检察机关维护司法公正的生命线。因此，提高办案质量是检察机关实现司法公正和履行法律监督职能的关键。在当前的检察实践中，由于缺乏科学有效的案件质量评查机制，致使检察机关不能有效地发现和解决执法活动中存在的执法行为不规范、执法随意性大、办案质量不高等问题。如何解决这些问题？我们认为，必须既坚持以法律标准来检验办案质量和执法水平，同时又运用政治标准和社会评价来衡量检察工作，这就需要检察机关构建法律效果、政治效果与社会效果三个效果统一的案件质量评查机制。本文试图对此问题作一尝试性研究，以期引起理论界与实务部门的高度重视。

一、当前检察机关案件质量评查存在的问题

(一)偏重于法律效果，忽略政治效果与社会效果

现行案件质量评查注重事实清楚，定性准确，适用法律无误，程序合法。这种评查模式往往忽略了办案的过程控制、社会效果与政治效果。如：侦查部门的案件质量往往通过审查逮捕、审查起诉的结果来判断。批捕率、起诉率、有罪判决率成为评价办案质量的主要标准。在这种评查模式下，检察机关的法律监督职能难以体现，不能发挥更深层次的作用。这和经济社会发展对检察工作的要求相距甚远。单单就解决案件是否有罪进行执法，属于粗放式办案；而案件是社会矛盾的产物，检察机关必须把执法办案置于党和国家大局之中审视和判断，准确地适用法律，在追求法律效果的同时，努力扩大社会效果、政治效果。

(二)案件质量评查标准不统一，实践中难以操作

检察机关开展案件质量评查，前提是有一套统一的、科学的，符合办案实际与需要的评查标准。但是毋庸讳言，关于案件质量评查，不论是最高检察院，还是省级检察院，乃至市县两级检察院，目前尚未有一个统一的标准，最多在某个地区可能存在一些比较一致的标准，而且标准年年在变化，不具有稳定性、长期性。这种状况造成了全国各地各级检察机关纷纷发挥主观能动性，结合自身实际，出台一些案件质量评查办法或者称作案件质量监督管理办法之类的文件，几乎年年都要重新制定，导致检察人员在案卷装订、文书排列顺序、文书制作要求等等方面改来变去，无所适从，评查效果达不到要求，也严重挫伤了检察人员参与案件质量评查工作的积极性与热情。由于每个单位制定的案件质量评查标准的依据年年在变，其科学性、合理性、可行性也就可想而知，在实践中也必然难以操作，最终起不到提高办案质量、促进检察工作发展的应有作用。

(三)案件质量评查结果只惩不奖，缺乏正面激励作用

由于当前案件质量评查的目的是为纠正案件错误，强调对错案的执法责任进行追究。因此一般情况下，在案件质量评查工作结束之后，检察机关普遍重视的是办理的哪些案件质量存在问题？存在何种问题？谁负责办理的？如何纠正错误？办案人员应当负有何种责任？又应当如何处理？而对于办理案件质量比较高的检察人员却没有什么说法，最多口头表扬以示肯定；许多地方的检察机关“评先评优”是按照名额分配，实行轮流坐庄，职级晋升的条件也鲜有与案件办理质量相关的，很多情况下，办好一个案件还不如多一张群众选票。这种办法只惩罚不奖励，缺乏基本的正面激励作用，起不到案件质量评查的效果。久而久之，导致检察人员对于办案工作丧失积极性，对于办理案件放松质量要求，只是要求不办错案就可以，并不追求业务上的精湛，最终导致检察机关办案质量不够高，达不到法律效果和政治效果、社会效果的统一。

(四)案件质量评查采取行政化管理模式，违背现代司法活动规律

目前案件质量评查采取的是一种行政化管理模式，这一管理模式并不契合现代司法程序化要求。“现代司法程序是一种‘设置有对立面的过程’，强调横向对抗，而非纵向审批。”[1]这是现代管理民主化要求在司法机关的具体反映，通过横向制约，而非线性管理。行政化管理主要依靠的是管理者的行政权力，随意性非常大，管理的质量、力度取决于管理者个人的素质。“不是依靠一种规范、有序、自主运行的管理机制进行管理，仍然是主要靠领导及领导机关的号召和推动，靠各级领导的要求和指挥进行管理，而且管理的重点以领导关注的焦点为转移，体现出不同程度的人治色彩。”[2]而现代司法强调的是程序化要求，通过设计科学、合理、规范、完善的程序机制制约，避免随意性、个性化，不会因案件质量评查主体的改变而改变评价检查标准，从而保证了案件质量评查标准掌握的一致性，确保实现对案件质量的监督管理评查。

(五)案件质量评查主体与被评查主体角色混同，公信力不足

现行案件质量评查模式一般是由检察长或者检察委员会决定从全院抽调业务骨干组成一个案件质量评查组，负责对本单位各业务部门所办理案件进行评查。案件质量评查人员本人也是办案人员，这就造成案件质量评查主体与被评查主体角色混同，既是“裁判员”又是“运动员”，缺乏客观中立立场，公信力不足，案件质量评查的公正性难以得到保证。

二、构建“三个效果”统一的案件质量评查机制的指导思想及原则

要解决当前检察机关案件质量评查中存在的问题，需要重构案件质量评查机制。我们认为应以法律效果、政治效果与社会效果的统一为指导思想，遵循一定的原则来构建“三个效果”统一的案件质量评查机制。

(一)指导思想

1.“三个效果”的内涵与关系

法律效果、政治效果与社会效果等三个效果是近年来党中央对政法工作提出的一项工作标准与要求。具体到“三个效果”的内涵，我们认为，法律效果是指法律适用的效果，即在执法办案中坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则，使程序法和实体法都能得到严格遵守，确保法律适用上的公平公正。政治效果是法的本质的内在要求，与法的价值在终极关怀上具有一致性，法的正义、秩序和效率价值与政治统治的内在逻辑是一致的，法律实施的过程、结果与党的基本路线、方针、政策相一致。社会效果是指通过法律的适用，使法的本质特征得以体现，实现法的秩序、自由、正义、效益等法的基本价值的效果，从而使法律适用结果得到社会的公认。

“三个效果”之间是辩证统一的关系。首先，注重法律效果是执法工作的基本要求，是维护法律的尊严和统一的需要。其次，执法工作的重要目的是实现社会效果和政治效果。因为严肃执法只能是手段，其目的在于对社会关系实施有效的调整，从而服务于社会、政治、经济这个大局。第三，“三个效果”是辩证统一的整体。从“三个效果”自身的属性看是属于三个范畴的问题，但共同目的都是实现国家长治久安、人民安居乐业和社会发展。在执法工作中，法律效果是社会、政治效果的前提，通过法律手段收到良好的社会效果和政治效果是执法工作的重要目的。所以，任何只求某种单一的执法效果而忽视甚至牺牲其他效果的观念和行为都是错误的。

2.“三个效果”的统一是构建案件质量评查机制的指导思想

因为公平与正义是检察工作永恒的主题，而“公正是一种观念形态，这些观念要受一定经济基础的制约，并最终决定生活条件”[3]。因此，检察工作不可避免地受到政治、社会关系的影响。离开政治背景和社会背景的法律是不可想象的，离开政治背景和社会背景的检察工作更是空中楼阁。“三个效果”的统一源于为法律解释与适用注入更多政治与社会的需求、意义和后果，这是法律方法论发展的必然产物。两千多年前，著名罗马法学家塞尔苏斯(celsus)就说过：“认识法律不意味抠法律字眼，而是把握法律的意义和效果。”[4]这是法律效果与社会效果相统一的提法在历史上能够追溯得比较早的法理渊源。具体到检察工作，法律效果的本质在于将法律规范客观公正准确地适用于具体案件，使正义在个案中得到实现；政治效果之精髓在于坚持检察工作的人民性；社会效果则旨在通过检察活动来使法的本质特征得以实现，追求法律秩序、公正与效益等基本价值的效果，并被社会所认同，对社会的发展和稳定产生积极影响。由此可见，实现“三个效果”的统一即是检察工作现实目标之承袭与归属。“三个效果”统一的案件质量评查机制作为衡量检察办案质量的工作机制，应当充分体现检察工作的法律效果、政治效果和社会效果等三个效果相统一的理念要求，以“三个效果”的统一为思想指导。

(二)原则

1.司法规律原则

我们认为，“司法规律是指司法诉讼活动内在的、本质的、必然的联系和发展趋势”[5]。由于“司法的公正性是司法现象和司法过程内在本质的必然联系，是司法活动必须执行的基本规律”[6]，因此，追求公正应该是司法活动的最基本的规律。[7]检察机关构建“三个效果”统一的案件质量评查机制属于司法检察活动，目的是为了提高案件质量，实现司法公正，应当遵循司法规律要求。

2.检察权运行规律原则

检察权运行有着自身的规律：第一，在检察权运行的内部强调的是检察一体化。为了保证检察权的集中统一行使，大陆法系国家普遍实行“检察一体化”的组织原则。“其基本含义是：各级检察机关基于领导关系，构成有机统一整体，检察官在‘上命下从’中根据上级检察机关的指示和命令执行职务。”[8]大陆法系国家之所以创设“检察一体化”，是因为对外可以保证一国检察权运行的整体统一，同时也为在检察机关内部实现对检察权运行的制约提供了必要路径。第二，在运行外部追求的是检察工作独立。“现代司法观念认为，检察机关具有法律守护人的地位，其追诉活动以实现客观法意旨并追求真实与正义。”[9]在这种理念支配下，为保证检察权行使的合法性，必须保障检察权在外部具有相对的独立性。构建“三个效果”统一的案件质量评查机制需要符合检察权运行规律原则，既要遵循检察一体原则要求，也要考虑到检察工作独立的特性。

3.评查与办案相分离原则

所谓评查与办案相分离原则，就是说案件质量评查主体与案件质量被评查主体即评查对象的角色是不能混同的。一个人不能既是评查人员又是评查对象，每个人都不能作为自己所办理案件的监督评查人，否则“裁判员”与“运动员”两者的身份角色将集于一身。在“三个效果”统一的案件质量评查机制中，案件评查主体与被评查主体应当分离开来，保持一定距离，互不相干。惟其如此，案件质量评查机制才能做到客观公正，才能富有生命力，才能形成长效机制。因为案件质量评查主体只有站在客观中立的立场上，才能做到对待所有办案人员办理的所有案件给予一视同仁的评查待遇，而站在客观中立立场的前提必须是要保证案件质量评查主体与被评查案件及被评查主体没有任何利益关系。

4.奖惩一体原则

奖惩一体原则是指赏罚分明，当奖则奖，当罚则罚，有奖励有惩罚，不能只有奖励没有处罚，也不能只有处罚没有奖励。古往今来，奖惩严明是治国者和治军者必须遵守的一条亘古不变的原则。古人云：“国家大事，唯赏与罚。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者咸惧。”所以奖惩一体、赏罚分明的作用是非常巨大的。构建“三个效果”统一的案件质量评查机制必须遵循奖惩一体原则，科学地运用奖惩这个杠杆，既有利于调动广大检察人员办好案件、提高质量的积极性与创造性，也有利于严明工作纪律，培养检察队伍良好的风气，进而提高服务党和国家工作大局的能力。在具体落实中要注意把握好奖惩的具体尺度，赏罚得当。正所谓“当赏不赏，是为沮善；当罚不罚，是为养奸。”奖惩的基本要求是要做到公平、公正、公开，必须把案件质量的好坏作为奖励与处罚的唯一依据。

三、“三个效果”统一的案件质量评查机制的构建设想

具体如何设计“三个效果”统一的案件质量评查机制？我们认为，应当以“三个效果”的统一为指导思想，遵循上文四项构建原则要求，从解决当前存在的问题入手，按照如何设计评查目标价值追求，然后由谁主导案件质量评查工作，依据何种标准、遵照什么程序、采取哪种方法对哪些案件开展案件质量评查工作，最后如何运用案件质量评查结果进行奖惩的逻辑顺序来设计“三个效果”统一的案件质量评查工作机制。

(一)评查目标

设计案件质量评查目标是在检察机关内部通过合理配置检察资源，对案件质量进行科学评估，并对案件中发现的问题进行纠正，达到规范执法行为，提高执法水平，使案件质量达到法律效果、政治效果与社会效果有机统一的目的。亦即办案规范性与办案效果是检察机关重构案件质量评查机制，开展案件质量评查工作所追求的价值目标。评查目标是案件质量评查机制的灵魂，它决定了评查机制应当围绕如何体现办案规范性与办案效果设计、运作。

(二)评查主体

我们建议在检察官考评委员会下设案件质量评查办公室，由检察委员会专职委员兼任办公室主任，从纪检监察部门、政治部门及法律政策研究部门抽调人员作为具体案件质量评查人员。该机构属于临时性机构，工作人员平时在各自部门岗位上负责本职工作，只是到岁末年初开展检察官考评工作时由检察委员会专职委员召集起来集中办公，专门负责对全院检察人员办案质量进行评查。该机构直接对检察长和检察官考评委员会负责。理由如下：

首先，这种设置符合司法规律、检察权运行规律和评查与办案相分离三项原则要求。司法规律追求的是公正。此设置方式完全符合公正性要求，检察委员会专职委员虽然属于院领导，但是不具体分管检察业务，与所有被评查案件没有任何直接利益关系，完全能够站在客观中立的立场上坚持原则，公正地对待每一起案件的评查。评查人员由纪检监察部门、政治部门以及法律政策研究部门人员组成，也具有说服力，他们自身与案件没有直接利害关系，客观上容易做到公正。检察权运行规律一是要求检察一体化，二是要求检察工作独立。我们的这种设置也契合该两项要求。在检察机关内部，检察长是最高领导，检察官考评委员会处于检察长的领导下，在其之下设置的案件质量评查办公室也是在检察长直接领导下开展工作。这种设置符合内部检察一体化要求，对外与其他内设部门也没有隶属关系。评查与办案相分离原则要求案件质量评查主体自身不能再承担办案工作，以免身份混淆，确保站在客观中立的立场上。检察官考评委员会是由检察长担任主任的包括其他院领导在内的对检察官德、能、勤、绩、廉负责考评的临时性机构，案件质量评查办公室是由院领导检察委员会专职委员直接负责，具体评查人员是由非办案部门的检察人员所组成，案件质量评查主体都不具体承担办案业务，没有办案职责，与办案人员泾渭分明。

其次，切实可行，符合检察实际。此种设置方式不需要增设部门机构、人员编制以及经费，只是在现有基础上临时性重新组合成一个工作部门，是在检察机关内部的一种检察资源优化配置，具有可行性，完全符合检察实际需要。

(三)评查标准

“执法办案有三个层次目标：第一层次目标是事实清楚，证据确实充分，定性准确，处理适当，程序合法，经得起历史检验。第二层次目标是案结事了，不留后遗症，不发生新的矛盾和涉检上访，确保‘三个效果’的统一。……第三层次目标是在第二层次的基础上，延伸职能，充实内涵，采取多种方式，进一步推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法，促进源头性、根本性、基础性问题的解决。……检察机关执法办案必须在实现第一层次目标的基础上，确保实现第二层次目标，力争实现第三层次目标。”[10]鉴于此，我们认为，制定统一的案件质量评查标准，必须既坚持以法律标准来检验办案质量和执法水平，又用政治标准和社会评价来衡量检察办案工作。具体就是将法律效果、社会效果与政治效果抽象的事物具体化，通过量化的方式构建案件质量评查标准指标体系。由于各项具体检察业务工作的性质和规律、执法办案的总体要求是基本一致的，而各项具体检察业务工作的特点以及各业务部门办理案件时需要把握的执法尺度又有个性的差异，所以建议设计指标体系时将法律效果指标、社会效果指标与政治效果指标分类归纳成为共性效果指标与个性效果指标两大类，以避免叙述上的不必要重复。

1.共性效果指标

按照检察工作性质和规律、执法办案的总体要求，设定办案质量的共性效果的具体标准和情况，这是案件质量评查参照的基础标准部分。具体指标包括：办案注重矛盾化解，消弥社会不稳定因素，积极开展犯罪预防工作，进行法制教育，人民群众反映良好；办案中没有发生因工作上的差错或疏漏引发当事人及其群众上访；办案程序规范，保障犯罪嫌疑人的合法权益，保障律师、辩护人以及其他案件当事人的合法权利，保证案件办理的社会公信力；办案过程中注重服务大局，办案效果良好，党委政府领导没有对办案提出不良意见的；办案中严格掌握和区分法律和政策的界限，遵守最高人民检察院关于办案服务经济大局的有关规定，注意体现服务大局意识；办案中充分发挥法律监督职能，维护公平竞争的市场环境，关注、服务和保障民生，促进经济社会发展；办案中严格遵守办案程序和规章制度，执法规范，办案过程中无不文明语言行为发生，自觉维护司法机关的良好形象；相关法律文书规范，无文字、数字、语义、语法等方面的差错，诉讼文书及材料完整，装订符合要求。

2.个性效果指标

按照各项检察业务特点、各业务部门办理案件时需要把握的执法尺度，设定办案质量个性效果的具体标准和情况，这是案件质量评查参照的核心标准部分。

一是自侦部门(含反贪局、反渎局)：案件侦结后移交公诉部门，并由公诉部门提起公诉的；侦查的案件作不起诉处理(不包括绝对不起诉或存疑不起诉)，实体和程序均符合法律规定，不存在因证据不足通过不起诉找出路的情况；案件未发生撤案或者无罪判决的；案件未发生在起诉和判决时被改变定性或者重大事实变化的；案件未发生程序瑕疵现象；案件证据体系完整，未发生因证据方面的原因被公诉部门退回补充侦查(不包括客观条件限制无法取得的证据)；办案中针对案情特点向发案单位发出制度规范方面的书面和口头建议并被发案单位采纳的；办案过程规范透明，保障犯罪嫌疑人合法权益，保障律师、辩护人和其他当事人的合法权利，保证案件办理的社会公信力。

二是侦查监督部门：批捕案件未发生错捕或错不捕的；案件未超审理时限的；批捕和立案监督的案件均获有罪判决的；批捕和立案监督的案件作不起诉处理(不包括绝对不起诉或存疑不起诉)，实体和程序均符合法律规定，不存在因证据不足通过不起诉找出路的情况；审查逮捕未遗漏犯罪嫌疑人，追捕的犯罪嫌疑人均判处有期徒刑以上刑罚的；案件未发生程序瑕疵现象；不捕案件说理透彻，侦查机关未要求复议复核，或者虽经复议复核但仍维持不捕决定的；办案注重社会效果，发放纠正违法通知书或者检察建议并被发案单位采纳的。

三是公诉部门：案件未发生无罪判决或者撤诉等情况；案件未超审理时限的；案件有追诉漏罪、漏犯以及追加犯罪事实并得到法院判决认可的；抗诉案件获得法院改判的；案件未发生程序瑕疵现象；办案注重社会效果，发放纠正违法通知书或者检察建议并被发案单位采纳的；案件办理中，通过办案人员努力达成一定程度和解的；被告人认罪服判，放弃上诉的。

四是监所检察部门：侦查的案件作不起诉处理(不包括绝对不起诉或存疑不起诉)，实体和程序均符合法律规定，不存在因证据不足通过不起诉找出路的情况；侦查的案件未发生撤案的；侦查的案件证据体系完整，未发生因证据方面的原因被公诉部门退回补充侦查(不包括客观条件限制无法取得的证据)；案件未发生在判决时被改变定性或者重大事实变化的；批捕案件未发生错捕或错不捕的；公诉案件未发生无罪判决或者撤诉等情况；案件未发生程序瑕疵现象；严格遵守办案期限和办案程序；办案注重社会效果，发放纠正违法通知书或者检察建议并被发案单位采纳的；人性化办案，保障犯罪嫌疑人合法权益，促成其认罪服判；办案过程规范透明，保障律师、辩护人和其他当事人的合法权利，保证案件办理的社会公信力。

五是民事行政检察部门：抗诉的案件获法院改判或提请抗诉的案件获上级院采纳；案件通过民事督促起诉为国家挽回经济损失；书面纠正审判人员违纪违法行为；加强法律监督，初查审判人员涉嫌职务犯罪案件，并移交案件线索，使相关人员受到相应处理的；初查案件遵守办案程序，执法文明规范的；调解矛盾，耐心教育和说服，促使案件当事人息诉息讼；办案过程注重和解，双方当事人满意的。

六是控告申诉检察部门：初查案件经过控申部门初查后移送有关部门后对初查对象做出党政纪处分以上处理或者立案追究刑事责任；初查案件遵守办案程序，执法文明规范的；案件办理过程中发现有关部门存在管理漏洞提出检察建议并被采纳；办理刑事申诉案件，当事人息诉息讼，或者办理后改变原决定，或者建议提请抗诉被采纳，或者法院再审后改判；办理刑事赔偿、刑事赔偿复议案件，实事求是，予以妥善处理，当事人息讼息诉的；办理重大信访案件，经过工作当事人息诉罢访的；对于举报线索初查后发现不应当追究，经过工作举报人息诉罢访的。

共性效果指标是评查主体在评查每一类案件时都需要参照的评查标准，个性效果指标则是评查主体只有在评查该类案件时才参照的评查标准。这两类效果指标充分体现了“法律效果、政治效果与社会效果”的协调统一。在实践中可以根据实际需要设计评查每类案件的表格，以方便操作。

(四)评查方法与对象

1.评查方法

案件质量评查，可以采取常规评查、专项评查与重点评查相结合的方式开展。常规评查就是案件质量评查办公室对每个案件办理部门、办理人员办理的案件进行抽查，如果对全部案件开展普遍性评查，恐怕不实际，无论人员力量、评查时间均不允许。上文所说的评查程序就是论述的常规性评查中抽查情形的评查程序。专项评查是指在某一时间段，评查办公室开展的对于某一类案件的专门性评查，比如对破坏社会主义市场经济秩序罪的专项评查。重点评查则是指由评查办公室全体评查人员对于每一位评查人员初步认为不合格的案件进行的有针对性的再评查即复审。这是为了慎重起见，本着对办案人员认真负责的态度而采取的一项特殊性措施。

2.评查对象

所有负有办案职责的部门及办案人员都应当作为被评查对象。具体就是侦监、公诉、反贪、反渎、监所、民行、控申等七大业务部门及其检察人员均是评查对象，而非办案部门、综合部门及其检察人员均不在此列。

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