国外公益类科研院所政府管理模式启示

韩 晖

（1．中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190；2．北京市科学技术研究院，北京 100089）

国外公益类科研院所政府管理模式启示

韩 晖1，2

（1．中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190；2．北京市科学技术研究院，北京 100089）

公益类科研院所与政府密切相关，政府管理模式对科研院所的运行效率影响巨大。不同国家的公益类科研院所由于政治体制、文化背景和基本国情不同形成了不同的政府管理模式，但21世纪以来均通过改革寻找能够提高科研院所运行效率的政府管理模式。研究不同国家和地区公益类科研院所的政府管理模式及其改革途径，可为我国公益类科研院所的发展提供一定的借鉴。

公益类科研院所；政府管理模式；改革；启示

就世界范围来看，从事公益类研究活动的科研机构主要包括以下几种类型：政府公共科研机构、企业科研机构、大学科研机构和非营利科研机构。除政府组建的公共科研机构外，其余类型的科研机构都主要以接受课题委托的形式从事公益类科研活动。政府通过不同类型的科研机构来提供社会公益类科研产品和服务；相应地，政府对不同类型的科研机构也具有不同的管理与监督责任。其中，非营利机构、企业科研机构与政府的关系模式相对简单，主要是依法管理、合同委托的关系；而公共科研机构一般由政府负责其管理和运行，因而与政府部门的关系比较复杂，存在行政上的隶属关系、经济上的支持关系和业务上的服务关系等。20世纪以来，各国的科研院所都经历了一系列改革的艰难历程，都在寻找能够为国家提供更好的科技服务和产品的更为适当的模式和机制。研究不同国家和地区公益类科研院所的政府管理模式及其改革途径，可为我国公益类科研院所的发展提供一定的借鉴。

一、国外公益类科研院所的政府管理模式

1．政府公共科研机构

从主要的发达国家的经验来看，根据政府对公共科研机构管理方式的不同，公共科研机构可分为政府直属并直接管理的研究机构和由政府资助并委托其他组织管理的研究机构，并在发展中形成不同的模式和运行机制。

（1）政府直接管理模式

这种模式也可称为国有国营模式，即GOGO模式。实行政府直接管理模式的科研院所一般本身就是政府部门的组成部分，通过专门的立法程序批准并由政府行政部门设立和直接管理。其经费列入所属政府部门的预算并由其直接拨付，研究机构内的研究人员身份为公务员或执行公务员的管理制度，负责人由政府直接任命，执行政府部门的各项管理制度（包括财务制度）。根据主管部门的不同，这类科研机构又可分为政府职能部门主管型、政府科技部门主管型和政府直属型等几种类型。

政府职能部门主管型：科研业务活动主要围绕某个政府职能部门的职能和业务展开的科研机构，一般由政府职能部门主管。这类机构的行政关系隶属于该政府职能部门，主要负责人由该部门任命，日常运行经费一般也由该部门拨付。从国际经验上来看，政府直接管理的科研机构大多属于此种类型。如美国政府各部门（主要集中在能源部、农业部、国防部等）通过GOGO（政府所有、政府运营）方式管理的研究机构，就是由政府直接管理的联邦机构；在人事制度上，这类研究机构的职员大多属于联邦雇员或公务员身份，人员的招聘、晋级和工资制度都沿用与政府行政部门人员相同的系列。日本的独立行政法人科研机构也是这类机构的典型代表。

政府科技部门主管型：科研业务活动范围比较广泛、领域较为全面、服务并不面向某特定政府职能部门，或科研活动主要面向科技主管部门的职能服务的机构，一般由政府科技部门主管。这类机构的行政关系一般隶属于政府科技主管部门（如科技部、教育和研究部等），日常运行经费由科技主管部门拨付，主要负责人也由科技主管部门任命。比如直属于法国教育和研究部的科研机构法国国家研究中心，其负责人（中心主席）就是由教育和研究部根据1982年《关于国家研究中心机构运行条例》和1985年《关于公共研究机构任命的政令》提名，通过内阁报经总统批准后，由教育和研究部以政令的形式发布，并在法国政府官方公报中予以公布的。其他的管理制度一般也都参照政府部门的各类管理制度。

政府直属型：科研业务活动范围和领域非常广泛、很难从属于任何具体政府部门（包括科技部门和职能部门）的科研机构，一般采取在政府序列中与其他政府部门平行的政府直属型管理方式。这类机构的经费一般由政府财政部门直接拨付，负责人也一般由内阁直接任命。从国际经验来看，政府直接管理的科研机构数量相对较少。俄罗斯科学院是一个例子。该院是俄罗斯最高的科学研究机构，从事自然、技术和人文科学最重要的基础和应用科学的研究，并参与组织和协调由联邦预算拨付的其他科学组织和高校的基础研究工作。在俄罗斯宏观科技管理体制中，该院具有与其他相关政府部门（如教育科研部、原子能部等）同等的地位；院负责人由俄罗斯总统任命，经费由财政部门直接拨付。我国的中国科学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心也是这种类型的科研机构。

（2）政府资助并委托管理模式

实行政府资助并委托管理模式的科研院所自身既不是政府部门也不隶属于其他政府部门，但仍属于公共科研机构。其资金来源虽然主要通过政府预算依法获得，但在管理上具有相当的独立性。根据委托对象的不同，可分为以下几种类型。

公共中间组织管理：独立于政府部门的法人组织，通过由政府建立或授权的公立中间组织（如研究委员会、研究理事会、科学基金会等）进行管理，并以法律形式对其独立的法人定位、科技活动和科研经费予以保障。政府资助的研究机构与政府之间的关系是通过公共中间组织这一中介联系起来。这些组织负责任命研究所所长及所辖部门负责人，有权解雇包括所长在内的负责人，还负责制定研究机构的人事管理制度，并通过严格的科研质量控制系统对研究机构进行评估，其最终的评估结果决定对研究所未来4年或5年的资助水平。相对于政府直接管理的科研院所，由于不受政府行政部门繁琐规章制度的约束，科学体系的灵活性得到增加；同时，由于这些公共中间组织一般采取理事会制，其理事会组成人员具有广泛的社会代表性，因此可以更好地反映全社会不同利益相关者对科学技术的需求。所以，一些国家越来越重视通过研究理事会等公共中间组织对公共科研机构进行管理。英国、德国、挪威、韩国等国都建立了类似的公共中间组织，对相关的研究机构进行资助和管理。

大学和非营利组织管理：由政府职能部门建立并拥有的科研机构，通过与大学或非营利组织签订合同，委托它们对其进行管理的模式。这类机构的人员一般参照委托单位（大学或非营利组织）的人事制度进行管理。政府职能部门对研究机构提供经费保障，并负责对研究机构的绩效进行评估。美国能源部的联邦实验室主要采取这类管理方式，如加州大学代管的劳伦斯国家实验室、洛斯阿拉莫斯实验室，芝加哥大学代管的阿贡国家实验室，非营利科研机构巴特尔纪念研究所代管的西北太平洋实验室等。

企业代管：这种模式也可称为国有民（私）营模式，即GOCO模式。由政府职能部门建立并拥有的科研机构，还可以通过与企业签订合同，委托企业对其进行管理。机构人员一般参照企业的人事制度进行管理。由SERCO公司代管英国国家物理实验室（NPL）是这种模式的典型代表：1995年，通过广泛的招标与评估，国家物理实验室的上级主管部门英国贸工部与SERCO公司签订了对其进行为期5年的“国有私营”合同。合同规定，实验室的资产归政府所有，并为政府提供服务，政府提供占其全部运营费用的80%的经费。人员则由SERCO公司建立的NPL管理有限公司聘任，同时建立激励机制，超出合同规定的利润由贸工部和NPL管理有限公司分享。经过实践，这种机制提高了研究机构的活力和效率，得到了贸工部、SERCO公司和实验室及其员工等各个利益相关方的认可。

2．企业科研机构和非营利机构

这两类科研机构一般采取“民有民营”模式。企业科研机构和非营利机构都是运行社会资本，自主运行、自主管理的社会组织，政府部门只能根据与公司和非营利组织运行相关的法律对其管理，确保其在税收、财务和业务活动等方面合法即可，而没有更多的管理权力和责任。对承担政府部门委托的公益类科研课题的机构，委托部门与机构之间的关系就是“客户”与“服务提供者”的关系。政府部门购买这些机构的产品或服务，并通过合同或契约的方式规定产品和服务的内容、质量等。发达国家政府受到政府与市场关系定位影响，在不直接组建公共科研机构的情况下，会根据政府理论和国家利益选择，有目的地支持此类机构发展，如美国，联邦政府通过资金、委托项目、各种优惠等措施鼓励民间公益类科研机构发展。这种民有民营模式探索出的一些新的运行机制，对国有模式有极大的启发性，尤其这类模式具有效率性，可以刺激其他模式的科研院所改进其运行效率。

二、国外公益类科研院所政府管理模式改革

从各国科研院所发展实践来看，各国政府科研机构面临的共性问题是低效率和不能满足社会需求，而导致这一问题的两个共性原因，一是政府研究机构受行政体制的制约，研究人员的积极性不高，人事、组织、财会等制度僵硬死板，从而限制了研究机构在管理上的灵活自主性；二是公共资源的利用效率低，存在科研资金和人才分散，科研机构设置重叠，研究课题重复等问题。

针对这些问题，各国对政府科研机构的改革途径：一是彻底的民营化，转制为企业或其他私人组织；二是尽量摆脱政府行政体制，但仍保留在公法人制度内，如日本独立行政法人制度；三是现有行政制度不变，只改革内部管理制度，从机制上解决问题。

1．加强研究机构的自主性

对于各国的公益类科研机构来说，缺乏自主性是最普遍的问题。表现为：公共科研机构遵从的政府部门的规章制度过于僵硬，导致了在研究方向、研究成果上对经济社会发展需求的回应缓慢；实行公务员式的人事制度，限制了机构在招募人员等方面的自主权和人员的流动；经费主要来自政府的机构式拨款，在保持科研事业稳定性的同时，也助长了研究机构依赖政府的惰性。各国通过对政府所属的研究机构进行重组和调整，减少甚至切断政府主管部门对研究机构的行政管理和干涉等做法来增强科研机构的自主性，但同时保持或加强政府对研究机构的经费资助。20世纪80年代开始的英国公共科研机构的执行机构化改革和委托经营管理方式，以及日本1998年开始推行的独立行政法人化改革是这类改革的典型案例。

日本产业技术综合研究所（AIST）的前身工业技术院，因为受到国家机关的行政制约，人事、组织、财会等方面做法死板，研究人员缺乏积极性，在研究所的上下级的管理结构中，资源的分配也没有侧重点，导致其不能够充分了解产业界的需求，研究课题脱离实际需要，研究的本位主义和僵化情况日趋严重，组织缺乏活力。为此，日本以法人制度为主导，推动科研机构人事、财务、组织制度的全面改革。体制改革后原15个下属研究法人合并成一个独立行政法人——产业技术综合研究所，研究所下设63个研究中心及研究部，实行理事会制度。独立行政法人制度的主旨在于尊重研究机构的设置宗旨和业务性质的多样性，使其能够达到自主、自律管理和运行，同时能够灵活、有效地管理财务，运转机构；将主管大臣对研究机构的监督和干涉，以及国家其他的干预，限制到必要的最小程度，极力排除事先的参与和控制，将工作重点转向任务完成后的检查；引进业绩评价与改进的机制。

德国政府为了调动德国科研机构和科技人员从事公益类科研的积极性，在制定科技政策上尤为重视尊重科研机构的自治与科学研究的自由，使科研人员能根据世界科学技术发展的基本状况、结合本国政府制定的重点科研计划来决定自己的研究方向并制定出切实可行的开发计划。

2．依法管理

印度的研究机构虽然归属不同的部门，但都按照《社团组织法》的规定进行管理，具有充分的自主权，有关部门需按照法律规定进行协调和指导，不得随意干涉研究机构的正常研究活动。自2001年开始，日本专门颁布了“独立行政法人通则法令”，将56个政府科研机构逐步转制为独立行政法人制度。这是在政策的企划部门和执行部门相互分离的概念下，授予执行部门独立于政府的法人资格，给予单独的权限和责任，通过确保执行过程中的高效和卓有成效的管理，以达到提高行政服务质量的目的。

3．提高政府和企业的科技投入

各国科研机构在被依法赋予自主性的同时，并没有被政府完全推到市场上，其经费主要仍来源于政府。如日本，政府向独立行政法人提供运营费拨款时没有费用科目的限制，并允许费用结转到下一个年度，因此独立行政法人可以灵活有效地执行预算。预算大体上分为运营费拨款和固定设施费，前者为该法人的业务所需的流动预算，而后者则为库存预算。此外，运营费拨款是单一的一个项目，对费用的细目并没有规定。因此，一旦向独立行政法人拨发了运营费，法人的负责人可以在其权限之内决定哪一部分费用以及哪个部门能够分配到多少预算。法人在中期计划期间可以稳定地接收运营费拨款，无需为每年的预算审核担心，而能够以中期的目标为前提，在提高效率的同时进行运营。

韩国政府为提高研究的效率，改革了原来的“一笔总付体系”研究资助体系，新的体系称为“基于项目的体系”，资金改由研究合同的方式支付。2003年，48%的政府研发预算是根据竞争性程序（competitive process）发放的，而职能性研发项目（inherent R＆D projects），大型研究设施运行，国防和农业等特殊领域的研发项目则由非竞争性计划发放。

4．加强对企业研究机构的扶持

虽然印度的企业研究机构和力量比较薄弱，存在明显不足，但仍有许多方面值得我们借鉴。如实施企业技术发展的计划，采取促进企业技术开发和创新的优惠政策和信息服务等。

5．加强产学研合作

加强产学研之间的合作。虽然各类不同的研究机构承担各自不同的任务，存在明显分工，但现代科学技术的发展使得科学、技术和经济的关系更加密切，科技、经济一体化已是大势所趋。印度在这方面过去不够重视，但已经意识到产学研合作的重要，在新的科技政策中明确提出加强产学研合作，促进科技成果的转化和转移。印度成立了自治的技术转移组织作为大学和国家实验室的辅助组织，由它们促进知识向产业的转移。鼓励科学家和技术专家将他们产生的知识向产业转移，并成为接受经济回报的一方。鼓励产业界从经济上利用或支持教育和研究机构。

总之，国外科研院所的发展模式，标明依法管理、政府资助、注重公共性、尤重培养科研院所自身的独立自主性等方面是各国都在努力实现的。而所有这些努力殊途同归，最终都是为了提高科研院所的运行效率，以使其充分发挥作用，满足社会需求。对于这些共性问题，我们应当引以为戒，从细节开始避免失败。

三、国外科研院所政府管理模式改革的启示

在我国，公益类科研院所一直是事业单位性质的政府所有的研究机构。1986年开始，我国在对科研机构实施的拨款制度改革中首次提出“公益类科研机构”的概念，并启动了对国务院部属科研机构的改革，但第一轮改革主要以运行机制和管理方式的变革为主。2000年，公益类科研机构的新一轮改革展开。这次改革是根据科研机构面向市场的能力将其分类，基本上形成事业单位模式、一所两制模式、非营利机构模式三种形态。目前事业单位制仍是我国公益科研机构的主要形式。在改革过程中作为“非营利性科研机构”和“业务事业单位”保留下来的公益类科研机构，仍保留在社会公益类研究体系内，是我国当前公益类科研活动的主体。政府对其管理模式并没有发生根本性的变化。

目前，国务院部门所属的公益类科研机构已经按照分类改革的原则，分为四个方向启动并实施改革：转制为企业或进入企业；按照非营利性科研机构的模式运营和管理（以下简称“非营利性科研机构”）；转为业务类事业单位；其他（如转为中介机构、进入大学等）。此次改革对公益类科研体系进行了调整。部分省市也参照国务院部门所属公益类科研机构改革的做法，启动了地方公益类院所的改革。宁夏、河北、广东、吉林、河南等地都制定了相应的改革方案，并具体推动实施了公益类科研机构改革；此外，还有部分省市进行了公益类科研机构的内部运行机制改革。

我国科研机构的改革主要是根据我国的基本国情，以市场化为主要方向进行的，在改革中也出现了各种矛盾和问题，如职能定位不清、政策导向偏差、科研能力不平衡等。而各国在对其科研机构进行改革时，也不是一帆风顺的，也是经历了各种挫折、不断总结经验教训之后才逐渐成熟起来，形成适合本国国情的科研机构发展模式。国外科研机构各种发展模式的形成，对于我国科研机构的改革是有借鉴意义的。他山之石，可以攻玉，我们可以取长补短，充分借鉴他们的经验为我所用，以使我们在改革中少走弯路，尽快建立起适合中国国情的科研院所发展模式。

具体说来，国外科研机构发展模式可以为我国科研机构的改革发展提供以下启示：

1．科研机构的布局和体系要与经济发展和产业的格局相对应

我国的事业单位型科研机构普遍存在科研人才和经费不足的问题，而科研机构设置重叠、研究课题重复等使得有限的人才和事业经费更加分散。将科研机构在国家和地方合理布局，因地制宜建立与本地经济与产业发展相匹配的科研体系，才能集中有限的力量，合理配置公共资源，减少人力、物力和财力的浪费。我国的研究机构布局和体系要注意强化企业的技术开发和创新能力，平衡民用和军用的关系，重视解决经济发展和企业发展的科学技术问题，根据国家的经济发展的需要和产业格局的安排，进行研究机构布局和体系建设。

2．加强研究机构和科研人员的自主性

通过改变科研院所与政府的关系，变直接管理为间接管理，建立并依靠公共中间组织对公共科研机构进行管理，以增强研究机构的独立性和自主性；通过各种形式的制度安排，促进研究机构的自主权、灵活性和研究人员的创造性，是增强科研机构自主性的主要途径。

3．加强科研院所管理的法律保障

我国于2000年5月，国务院发布《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》（简称38号文），提出了公益类科研机构改革的方向；同年国务院又出台了《关于非营利性科研机构管理的若干意见（试行）》（简称78号文）。规定指出：申请按非营利性机构运行和管理的科研机构，要调整和明确业务方向，优化结构、分流人员，由主管部门（单位）报科技部、财政部、中编办、税务总局共同审核，认定为非营利性科研机构，对非营利性科研机构的管理，科研机构主管部门（单位）要逐步将直接领导转为通过参加理事会参与科研机构决策，对科研机构赋予自主权，最终实现非营利性科研机构经营管理的社会化。我国应当借鉴印度的一些做法，尽快制定有关研究机构的法规，保障研究机构的自主权。

4．提高政府和企业的科技投入

改变政府管理模式不是简单地将科研院所推向市场，而是根据科研院所的研究功能和定位，在保证其正常运转的前提下减少政府对其的行政干预，以更适于经济和产业发展的模式开展科研工作。单纯让科研院所尤其是公益类科研院所追求营利，会导致更多的负面效果。

5．加强对企业研究机构的扶持

我国有许多科学技术发展的计划，但有关企业的科技发展计划并不多，其他计划将企业研究机构包含其中的也不多，需要有所加强。技术创新、转移和扩散，是科研机构的竞争力所在，通过技术创新的力量才能取得比较优势。对于实现经济高速增长和提高全球竞争力而言，将新创意转化为商业成功至关重要。重视并加强技术创新和成果转化，企业是必不可少的一支力量。

6．加强合作

我国虽然非常重视产学研合作，重视科技成果的转化，并取得了明显的成效，但仍然存在许多问题，需要在研究机构体制改革过程中加以解决。我们需要促进公共科研机构与大学、产业界的合作研究，提高研究机构的效率和科技产出（包括论文、出版物、专利等）的质量。

总之，国外科研院所政府管理模式的发展标明依法管理、政府资助、注重公共性、尤重培养科研院所自身的独立自主性等方面是各国都在努力实现的目标。而所有这些努力殊途同归，最终都是为了提高科研院所的运行效率，以使其充分发挥作用，满足社会需求。对于这些共性问题，我们应当引以为戒，从细节开始避免失败。

我国的科研院所从产生之日起就一直远离市场竞争，科研规划由政府制定，科研课题由国家下达，科研经费由财政支付，有课题、有经费就作研究，无课题、无经费工资照发，技术能够进行中试获取差额科研经费即可，因此核心能力不高，且长期处于停滞不前的境地。突破传统机制的约束，进行组织创新和管理创新，实现完全企业化经营；以核心能力和核心价值链的完善和发展为核心进行深层次的内部结构调整已经成为关系到我国科研院所生存和发展的当务之急。

［1］ 樊立宏，何光喜，王俊峰．政府与社会公益类科研机构的关系及相关政策研究［R］．《社会公益类科研机构改革发展研究》系列研究报告之五．

［2］ 刘亚非．我国公益类科研机构发展探究［D］．东北大学，2005．

［3］ 德国的宏观科技管理体制［EB/OL］．http：//www．biox．cn/content/20050930/38299．htm．

［4］ 日本的宏观经济管理体制［EB/OL］．http：//www．biox．cn/content/20050930/38301．htm．

［5］ 马名杰，田杰棠．北京社会公益类科研机构改革发展的若干理论问题［R］．《社会公益类科研机构改革发展研究》系列研究报告之一．

［6］ 印度科研机构的管理制度［EB/OL］．http：//www．nmsti．com/list．aspx？id＝394．

［7］ 国外科研机构的用人制度［EB/OL］．http：//www．biox．cn/content/20050713/30267．htm．

C26

A

1009-105X（2011）04-0061-05

2011-11-16

韩晖（1969-），女，博士，中科院科技政策与管理科学研究所、北京市科学技术研究院在站博士后。主要研究方向为科技与社会、生态哲学、可持续发展。