澳大利亚天然气产业发展特征与管理模式

2011中澳天然气技术伙伴关系基金培训班调研组

刘惠萍 郝文良 冯涛 沈明 陈绯 施峰

0 引言

天然气是最清洁的低碳化石能源，也是目前国际公认的技术成熟可广泛利用的首选清洁能源。大力推进天然气开发利用是提高人民群众生活质量，实现节能减排目标，促进能源装备和能源服务产业发展的一项重要举措。

未来 5~10年是我国天然气，特别是液化天然气(LNG)大发展时期，正在规划建设的数十座大型进口LNG接收站将陆续投入运营。今后十年，上海天然气事业也将步入快速发展期，“十二五”期间，上海天然气供应规模总量翻番，将基本实现全市管道气天然气化。上海天然气市场较为成熟且潜力巨大，正在扩大天然气、LPG现货贸易市场，着力支持上海石油交易所建成国家级天然气交易中心。因此，在市场快速发展时期，冷静思考，学习研究先行国家的先进技术和管理经验，对我们充分利用好国际国内两种资源、两个市场十分重要。

澳大利亚是天然气利用和出口大国。目前，LNG主要出口到日本、韩国、中国(2006年首船运抵广东大鹏)。其天然气储量丰富，市场成熟，行业管理规范。2011年 7~8月笔者赴澳大利亚珀斯市(Perth)参加国家能源局组织的中澳天然气技术伙伴关系基金高级燃气管理培训班学习LNG技术与商务管理。期间，我们拜访了西澳州政府、西澳工商会、考察了西澳LNG生产基地、与当地中澳能源企业进行了交流研讨，并分组开展了专题调研，形成中英文调研报告递交国家能源局，内容涉及澳洲天然气行业发展概况、管理机制、天然气电厂及分布式发电情况、天然气汽车及船用天然气燃料研究等。

本文是基于专题调研的第一部分，重点就澳大利亚天然气资源开发、输配方式、消费模式、价格机制和行业管理经验进行梳理分析，以期为我们的行业发展提供借鉴。

1 澳洲天然气发展概况

1.1 天然气资源分布

天然气是澳大利亚第三大能源资源。92%的常规天然气资源分布于西北部沿海以外的Carnarvon、Browse和Bonaparte盆地，西南部、东南部和中部的天然气资源仅占 8%；非常规天然气主要有煤层气、致密气和页岩气等。昆士兰州和维多利亚州富有煤层气资源，西澳大利亚州、南澳大利亚州和北领地州则以致密气和页岩气为主。

1.2 天然气资源储量

1.2.1 常规天然气

截至 2009年，已证实有经济价值的常规天然气资源储量(EDR)约3.86万亿m3，按现有生产率计算，常规天然气储量足够使用 63年；有待确认和已证实具有一定经济价值的次级资源量(SDR)分别为0.7万亿m3和 1.84万亿m3。

1.2.2 非常规天然气

截至 2008年底，已证实有经济价值的煤层气资源量0.524万亿m3，占同级常规天然气资源储量(EDR)的12%，按现有生产率计算，可供开采100年；已证实具有一定经济价值的次级资源量和有待确认的煤层气资源分别为0.95万亿m3和3.86万亿m3。此外，致密气资源量约为0.7万亿m3；页岩气资源量大，但数量尚不清楚。

澳大利亚的常规天然气和非常规天然气总储量为4.384万亿m3，约占全球总储量的2.33%。

1.3 天然气生产和输配

1.3.1 天然气生产

澳大利亚尚未开采致密气和页岩气，“天然气生产”仅指对常规天然气和煤层气的开采和加工。

2009年澳大利亚天然气总产量约为540亿m3，其中西澳天然气产量居全澳第一，年产量为346亿m3，占全澳总产量的 64%，其中 99%产自西澳西北部的Carnarvon盆地。2002~2009年，西澳天然气生产以年均4%的速度快速增长。维多利亚州和北领地州天然气产量分别列居澳大利亚第二和第三。2009财年维多利亚州天然气产量为93亿m3，占全澳总产量17%，其中75%产自Gippsland盆地，其余25%产自Otway和Bass盆地。同期，北领地天然气产量为1.04亿m3，全部产于澳中部的Amadeus盆地。近年来，维多利亚州和北领地州天然气生产分别以年均2%和9%的速度增长。

昆士兰州和新南威尔士州重视煤层气(CSG)开发，煤层气在天然气生产中的份额已从 2002年的2%增至2009年的9%。目前，煤层气项目的投资和并购十分活跃。

图1 澳大利亚各州天然气产量所占比例示意

2009年全球天然气总产量为2.975 9万亿m3，澳大利亚约占全球总产量的2%。在澳大利亚开展运作的天然气公司主要有：桑特斯(Santos)、伍德赛德(Woodside)、雪佛龙(Chevron)、康菲(Conoco Phillips)、埃克森美孚(ExxonMobil)和壳牌(shell)等，均是国际知名的大公司，它们也构成了澳大利亚天然气行业的主体。

1.3.2 澳大利亚天然气输配状况

澳大利亚共有 10家天然气输配公司，几乎拥有了全澳所有的天然气管线。各州的天然气输配都由不同的输配公司运营，输配公司对供气质量和稳定性负责。天然气输配公司从 Carnrvon盆地、Gippsland盆地、Bass峡谷、Victoria东海岸、Otway盆地、Cooper和Eromanga盆地，通过7.5万km的地下管线，为340万户家庭提供燃气。

1.4 天然气价格和消费

1.4.1 天然气价格

天然气在澳大利亚国内一次能源消费中占有举足轻重的地位，其消费量以年均4%的速度增长，致使澳大利亚国内天然气价格有所上涨，但其国内的天然气价格仍比其他国家便宜。澳大利亚国内的气价是按供需状况确定的，这与欧州和美国采用的气价与油价挂钩的定价方式有所不同。出于商务原因，澳大利亚天然气协会中止了天然气的公共价格，同时Australian Energy Regulator也重新评估了天然气零售价格。不同的州也开始考虑采取不同的价格，维多利亚州的价格最为便宜，然后依次为西澳大利亚州、南澳大利亚州、新南威尔士州和昆士兰州。对国外的批发价和对工业以及大型商业用户的价格比澳大利亚国内市场的价格要高很多。批发和对工业商业用户的销售以Gigajoule(GJ)为单位，国内的销售以Megajoule为单位。2006年澳大利亚东部针对批发和大宗交易关税为3.5~3.8澳元/GJ。从气田直接销售到大型机构的气价通常通过长期合同来确定，而且价格不公开。历史上长期合同通常为30年，但现在一般都缩短到10年或5年。在过去的几年内，尽管澳大利亚国内的零售价格仍然比对外的批发价便宜，但也在上升，尤其是在西澳大利亚地区。主要原因是气田的开发总成本提高了。并且LNG出口价格的上升也一定程度上影响了国内的气价。

表1 澳大利亚天然气价格

LNG合同价格通常与世界石油价格、加工成本以及运输成本有关。由于国际油价高涨，国际LNG市场价格节节攀升。2004~2005财年至2008~2009财年，澳大利亚LNG出口平均价格年均涨幅达到12%。

1.4.2 天然气消费

2009年，从全澳大利亚的消费市场来看，最大的天然气消费者是制造业(包括冶金业)，其次是发电，占第三位的是采矿业。西澳、南澳、维多利亚等州是历史上发电用气比较多的州，然而由于近几年能源市场的改革，在南新威尔士州和昆士兰州出现了一些私人燃气电厂。

在居民天然气消费方面，主要用量是烧水、取暖和做饭，居民用气的特点是用量少但用户多。通常居民用气用户集中在有天然气管网的州，其中维多利亚州的居民天然气消费占全澳大利亚居民天然气消费的 2/3，其他的居民天然气消费较多的州是新南威尔士、首都地区、南澳大利亚和西澳大利亚。

表2 澳大利亚年度用气量汇总

1.5 天然气国际贸易

国家能源局预计，全球天然气需求量将以年均1.5%的速度增长，到2030年，全球天然气总需求将达到149 092帕焦(折合4.711 3万亿m3)。由于LNG便于储存和运输，全球LNG贸易也将以年均3.7%的速度增长，并将在2030年达到17 104帕焦(折合5 404亿m3)的水平。

澳大利亚天然气储量和产量仅占世界份额的2%，但其天然气产量的 50%用于出口，为世界前 6大 LNG出口国。2007~2008财年，澳出口天然气59亿澳元，其中44%为LNG；2008年澳LNG出口量占世界LNG贸易总量的9%，占亚太地区LNG市场的13%。2008~2009财年澳大利LNG出口101亿澳元，同比增长 72%。澳大利亚天然气主要出口日本、中国和韩国，此外，印度、泰国、新加坡和中国台湾将成为新的出口目的地。

由于天然气发电相对于煤炭发电更为清洁，碳排放少，澳大利亚天然气的生产、消费和出口均将继续增长。预计2029~2030财年，澳大利亚天然气产量将达到8 505帕焦(折合2 687亿m3)，其中煤层气2 466帕焦(折合779亿m3)，占天然气总产量29%；同期澳国内天然气消费将达到2 575帕焦(折合813亿m3)，占初级能源消费的比重也将由现在的22%上升至33%；LNG出口占天然气生产总量的比例将由现在的50%提高到70%。

2 澳大利亚天然气行业管理

澳大利亚是联邦制国家，由6个州和两个地区组成。在联邦制下，各州和地区政府都对能源问题负有宪法意义上的责任。但各级政府只负责制定指导性的政策，具体的管理由独立的、能统筹均衡各方利益的机构(委员会或理事)执行。

2.1 行业监管概况

澳大利亚天然气行业的监管由各州(地区)政府自行负责，同时在联邦政府联席会议(CoAG)的领导下，有一个由联邦能源部长和各州(地区)能源部长组成的能源部长理事会(MCE)，其职能是统一全国的监督体制和制定国家级能源政策。

对于涉及到防止企业滥用垄断权力和维护消费者利益等方面的监管职权则由联邦竞争与消费者委员会(ACCC)依据《2010年竞争与消费法》和《天然气管道准入协议》等法律法规行使。

目前，澳大利亚天然气行业市场结构和监管体制的基本架构如图2、图3所示。需要说明的是由于资源的监管和市场的监管分别遵循不同的原则，所以，在澳大利亚天然气上下游领域的监管是分开的，上游领域的监管职能是由矿产和石油资源部长理事会(MCMPR)行使的。图3所示仅是天然气输配领域的监管框架。

图2 澳大利亚天然气行业市场特征

图3 澳大利亚天然气行业监管框架

2.2 国家能源政策框架

澳大利亚国家能源政策框架的目标和原则是：

(1)推动各地区之间的有效合作，并进一步发展和完善全国统一的竞争性能源市场；

(2)制定国家级能源政策，建立全国统一的监管框架，确保能源政策和监管环境的稳定、透明、公正，以吸引长期投资，保障能源供应的安全和可靠性；

(3)鼓励研究并采用提高能源利用效率的新技术、鼓励开发并利用低碳能源(包括可再生能源)，减少能源生产和利用对环境的影响；

(4)鼓励开拓能源出口市场，努力提高澳大利亚在各类能源市场中的国际竞争力。

2.3 能源监管框架

澳大利亚的能源监管机构主要有能源部长理事会(MCE)、能源监管委员会(AER)。

(1)能源部长理事会。MCE由联邦和各州(地区)能源部长组成，是澳大利亚唯一负责能源政策制定的机构，其职能研究并提出澳大利亚能源(包括燃气和电力)发展战略和规划以及实施战略和规划所需要解决的政策问题；协调国家级能源政策的制定和执行。MCE在改善和提高能源市场监管的高效性、及时性和全面性；进一步消除竞争壁垒，在零售领域引入竞争；扩大天然气利用等方面起了重要作用。

(2)能源市场委员会(AEMC)和能源监管委员会(AER)。能源市场委员会(AEMC)作为独立的法人实体，对MCE的政策指导负责，并受制于MCE的政策指导。其主要职能是：监管市场参与者；在MCE的授权下，制定或修改包括市场准入程序在内的电力和天然气行业市场的法规；制定和修改与其职权范围有关的法律法规的实施细则；评估市场发展状况，并提出完善和发展市场的建议。能源监管委员会(AER)作为独立的法人实体，其主要职能是在MCE以及竞争和消费者委员会(ACCC)的政策指导下，负责包括输电网和输气网的准入监管在内的经济监管(除西澳大利亚州的输气网络)。AER是ACCC的组成部分，但相对独立于ACCC行使职能。

3 国际合作与行业服务模式

澳大利亚资源丰富，是天然气出口大国，在资源开发和天然气出口贸易等方面的合作也是多样和灵活的。

以中澳天然气技术伙伴关系基金为例：1998年9月，国务院批准在广东先行试点引进LNG工作，通过招标，选择采购澳大利亚西北大陆架气田LNG资源，供应商是澳大利亚西北大陆架液化天然气公司。作为回报，双方政府签署了中澳天然气技术伙伴关系基金宣言，由澳方提供2 500万澳元以支持我国天然气行业发展和推动两国的能源合作。中澳天然气技术伙伴关系基金是中澳两国签署的澳大利亚为中国供应LNG协议的一部分。本基金的中方合作伙伴是中国国家发展和改革委员会(NDRC)，2003年10月澳方与以中国国家发展和改革委员会为代表的中方签署了一份理解备忘录，以此来执行管理基金的工作。为期 10年的中澳天然气技术伙伴关系基金主要用于涉及我国天然气行业的政府管理、生产建设、市场利用等方面的上中下游领域的有关培训、调研、交流活动。通过设立国内外培训班、研究基地等形式，促进双方的交流合作，为我国培养天然气领域高层次管理人才与技术人才，以满足生产管理与工程实践的需要。从某种意义上说，也是中澳在国际合作双赢模式上的一种创新。

学习期间，我们赴西澳矿产资源地Karratha参观了西北大陆架公司和澳大利亚 Woodside公司。这是世界上最大的液化天然气生产商之一，KarrathaLNG合营项目投资270亿澳元，由6家国际公司合营(Bhpbilliton、MiMi、BP、壳牌、Woodside、Chevron)，是澳大利亚最大的石油和燃气开发项目，生产全澳 40%以上的石油和燃气，向澳大利亚和世界市场供应石油、天然气以及液化石油气(LPG)。该项目生产总值约占全澳洲国内生产总值的1%。目前，LNG主要出口国是日本、韩国、中国。西北大陆架中国液化天然气合营项目供应广东大鹏液化天然气公司，西北大陆架中国项目的合营伙伴是原六家企业和中海油。

西北大陆架LNG公司与澳大利亚联邦政府和西澳州政府一起支持中澳天然气技术伙伴关系基金。西澳州政府发展部总体指导西澳的工业发展、资源开发和基础设施建设等重大项目，是西澳州政府重要的组成部门之一，中澳天然气基金澳方秘书处即设在此。西澳州政府发展部设有中国处并在中国上海、杭州设有商务代表处。

在国际合作和行业交流服务方面，澳大利亚在发挥研究机构、大学和行业中介组织作用的一些做法也值得我们借鉴，如西澳工商联合会是一个独立的非盈利组织，也是西澳最大的商业组织，成员有6 000多个企业，其中绝大多数为中小企业。工商会通过专业信息平台、与政府的良好关系以及社会影响力为西澳企业提供良好的商业服务，与世界各国开展行业间的交流服务。

在西澳大学天然气等能源方向研究博士点设立全额奖学金制度支持国际学生和研究人员赴澳学习研究。此次学习，澳方专门从天然气行业发展涉及的产业链上中下游组织一批西澳清洁能源研究咨询机构、政府授权的环境监测机构和公共服务平台、天然气汽车发电、发动机研究等装备技术专家与我们对接，以培训交流为纽带多方面促进合作发展。

4 启示和借鉴

(1)澳大利亚是比较稳定的天然气资源输出国。澳大利亚天然气资源开发中的环境保护举措、因地制宜的管输和非管输并举的输配方式、适应用户端需求侧市场竞争的价格机制、责权明晰的行业管理等经验值得我们学习借鉴。澳大利亚天然气储量丰富，天然气市场相关制度完善，贸易伙伴关系良好，是我国可选择的天然气输出国之一。

(2)构建竞争性市场结构是促进天然气行业健康发展的重要因素。天然气行业是竞争性与自然垄断性并存的行业，其上游勘探开发领域和下游批发零售领域是可竞争的，而其输配系统则是自然垄断环节。因此，勘探开发和批发零售环节应该采取开放市场、引入竞争的政策，能够吸引更多的资金、更多的技术，促进行业发展。而对于管输和配气行业为，可以采取垄断经营的政策，同时加强政府监管来有效遏制市场权力的滥用。

(3)完善权责明晰的能源管理机制是做好能源发展和行业管理的重要保障。成立涵盖石油、天然气、电力、煤炭、可再生能源等各种能源的高层次综合性实体部门作为国家(城市地区)能源管理部门。从宏观经济的角度出发研究和制定能源中长期发展规划、能源安全战略与以及能源资源开发利用生态环境保护方略；确定能源市场结构政策并制定相应的市场规则；确定能源监管体制的模式、监管原则和政策；指导和监控能源领域的各项重大改革；组织开展能源领域的重大政策研究、国际国内合作等重大事项。

(4)实行相对独立的行业监管是提高能源行业监管效能的重要举措。在政府能源主管部门的政策指导下，将政策制订层与政策实施层分开，设立拥有法定的独立监管权的监管机构。一是有利于提高政府执政效率，避免对于日常监管职能和执行活动的不当干预，避免特殊利益集团对监管机构提出不恰当的利益诉求；二是有利于使政策制订层有更多的精力研究大政方针，并能确保监管是由具有高水平专业技能队伍来实施；三是有利于形成政策制订和实施的内部制约机制。

(5)创新国际国内合作模式是完善梯级能源人才培养体系的重要抓手。加强国际层面的交流，及时掌握国际市场发展动态。加强与国内外大型能源企业和行业研究机构间的沟通，加强兄弟省市间的联系，互相学习借鉴。充分利用我国天然气市场优势和行业优势，积极搭建平台，以培训交流和学术研究论坛为桥梁，扩大国际影响力，拓展合作新领域。引领企业和行业研究与中介机构走出去，扩大在天然气资源贸易、技术装备研发制造、人才培训服务等多方面、多层次的合作，提升我们的天然气行业能级，构建适应能源转型发展的多领域、涵盖面广的梯级能源人才队伍。