教育中介机构:落实高校自主办学权的桥梁

钟 虹 李化树

(西华师范大学，四川 南充 637009)

众所周知，高校自治是高等教育发展的传统，而现在乃至将来高等教育的发展也离不开高校的自治，诚如赫钦斯曾说过“失去了自治，高等教育就失去了精华”。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》正式的出台，高校“办学自主”、“去行政化”已成为热题，如在落实《纲要》上，2011年1月四川省高等教育工作会上提出的未来发展目标中，在三所大学(西南石油大学、成都中医药大学和西华大学)首批进行改变管理模式试点，其模式为“学校理事会”、“董事会”、“学术委员会”。而教育中介机构则是落实高校自主办学权的桥梁，受到很高的重视，在《纲要》第四十七条明确提出完善教育中介机构的准入、资助、监管和行业自律制度。因此，分析我国教育中介机构的内涵与发展现状，有助于更好地落实高校自主办学权，同时也能更好地把握教育中介机构的发展方向。

一、教育中介机构的概况

1.教育中介机构的内涵

中介机构最早应用于经济领域，而高等教育领域，中介机构的概念出现较晚，其主要目的是缓解政府、市场和高校的矛盾。教育中介机构最早由伯顿·克拉克提出，他认为缓冲组织“buffer organizations”可以实现在国家官僚和高校间的协调，并指出，“一个国家的高教系统可以主要由学术权威担任协调，而不是通过国家官僚的命令或市场型的相互作用”［1］。随后，伊尔·卡瓦斯(EL－Khawas)对中介机构进行界定:“中介机构可以描述为一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门与独立(或半独立)的组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”我国出现“教育中介机构”这一概念很晚，定义也不统一，1990年王一兵教授首次将中介机构的概念引入我国，1994年教育部颁布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中才真正有“教育中介机构”。贾群生认为，教育中介机构是“政府和大学之间的，对高等教育不具有注解的行政权力，但对高等教育管理产生重大影响的组织。”［2］闵维方将教育中介机构界定为非政府机构、非大学院校的组织。教育中介机构起到桥梁的作用，既代表高校，影响政府的决策，又代表政府，帮助学校完成政府下达的任务［3］。

通过以上论述，我们可以这样定义教育中介机构:教育中介机构是介于政府、社会和学校之间的，按照一定法律法规参与教育文化发展和交流服务的具有独立地位的社会组织(如图1所示)。

图1 教育中介组织与政府、社会和高校关系示意图

2.我国教育中介机构的类型及其特点

(1)教育中介机构的类型

在我国，教育中介机构还属于新生事物，从功能上对其进行划分:①教育评估型中介组织，如各省市相关教育评估单位及国家教育评估部门。②教育服务性中介机构，如全国各大人才交流中心、出国留学服务中心、高校后勤服务中心以及毕业生就业指导中心等;③研究型中介组织，如教育学学会、课程与教学论专业委员会、教育发展研究中心等。目前，我国教育评估型中介组织和教育服务性中介机构相对发展较快，其他组织发展较慢。

(2)我国教育中介机构应具备的特征

我国的教育中介机构应该具有的特点，主要有以下几点:①独立性。中介机构是一个独立的法人实体，可以独立行使职能;②服务性。教育中介机构具有特殊职能，它主要是为发展高等教育和政府决策而服务的，以较高专业水平及时、有效的为高等教育服务;③沟通性。教育中介机构属于政府、学校和社会的缓冲器，旨在协调它们之间的各种关系，因此，需要教育中介机构及时把握最新信息，做到在各方之间有效的沟通，使它们和谐发展;④权威性。教育中介机构借助权威性，得到高校与社会的认可，有一定的立足之地，才能对政府的决策和学校的改革产生积极影响。

二、建立高校教育中介机构的必要性

西方教育中介机构的建立与发展有很好的效果。我们可以借鉴西方教育中介机构所提供的经验，克服我国高校“行政化”、教授“官员化”弊病，帮助我国政府尽快转变职能，更好地落实高校办学自主权。因此，建立教育中介机构是政府部门转变职能的必然选择，也是我国高等教育发展一种有效的途径。

1.协调政府与高校之间关系的需要

扩大高校办学自主权实际上就是重新分配政府与学校之间的权力，使政府对学校的直接管理转化为间接管理。过去政府的权利的下放和上收，并未起到很好的效果。其归根结底是因为高等教育管理改革主要需要调节好政府与高校的关系，政府由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观管理，而教育中介机构在转化中起到桥梁的作用，将政府空缺下来的管理工作承担下来，有效地解决了高校与政府之间的摩擦与矛盾，诚如美国著名学者伯顿·克拉克所说:它了解高校，同情它们的需要，并为它们向政府讲话;它了解政府，并努力使高校体谅政府，实质上充当了两者之间的“桥梁”。

2.促使高等教育进一步改革的需要

改革开放以来，我国一直在寻求大学自主办学权的道路，通过几次高等教育体制的改革，发现政府上收下放的举措，并不能真正推动高等教育的发展，时至今日，扩大高校自主办学权，将政府的微观管理转化为宏观管理。而教育中介机构的建立可以搭建这一桥梁作用，使大学可以自治，也能促使政府有效地进行宏观管理，可见，教育中介机构能加快高等教育进一步改革。

3.符合高等教育民主化的要求

高等教育民主化是国际高等教育变革的重要趋势，要求教师、学生和社会各界人士参与学校各种事务，时时监督并提出自己的意见。然而教育中介机构正好符合高等教育民主化要求，也体现了高校自主办学。如美国的全国大学教授联合会、英国的全国大学生联合会、美国著名的卡内基教育基金会保障了教师、学生及公众的民主权利，它形成了一支民主的、专业的队伍，摆脱了政府对高校的直接管理，更有利于高校的自主办学。因此，建立中国特色的教育中介机构是实现我国高等教育民主化、扩大高校自主办学权的有效举措。

4.协调管理行政化与专业化的需要

我国高等教育的管理体制历来带有行政色彩，它形成了一个金字塔式的权力体系［4］。金字塔的顶端既是权力的掌控者，又是事务的决策者。高校行政人员掌控了行政权力和学术权力，必然是高等教育的改革和发展的绊脚石，原因在于，行政人员在行政管理上可能了如指掌，即“行政专家”，而进入学术管理模式下，他们变得有些措手不及。例如，高等教育的决策、专业设置、课程改革等方面必将变得非专业化，非科学化。为了保证高等教育决策的专业化和科学化，必须在“教授治校”和“校长治校”上做一个权衡，建立教育中介机构尤为必要，它可以使高等教育决策更加专业化，提高高等教育的质量和办学效益。

三、我国教育中介机构的现存问题及改进的建议

1.我国教育中介机构的主要问题

我国现阶段正处于转型期，理论研究方面不成熟，因此在发展的过程中存在诸多不足，有待我们探索及解决。目前我国教育中介机构归纳起来有以下几个方面存在问题:①性质界定模糊，行政色彩较浓，尚不具备独立运作的能力;②起步晚，数量少，发展不健全;③缺乏有效监管和自律机制;④专业素质不高，自我认识和理论研究不够成熟。

2.发展教育中介机构的几点建议

我国的教育中介机构，不同于其他国家的中介机构。根据以上我国教育中介机构出现的问题，提出建立和健全我国特色的教育中介机构的一些建议，使其更好地扩大高校的自主办学权。

(1)制定和完善相关法律法规

目前，针对教育中介机构提出的专门法律法规很少，这使教育中介机构很难在社会上立足，更不能保障教育中介机构正常的运行。有研究学者认为，法律程序是人治和法治的分水岭，是防止专横和权力滥用的屏障［5］。在《教育法》中也强调:“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及个人依法举办学校及其它教育机构。”只有以法律的形式赋予教育中介机构一定地位，才能得到政府和公众的认同与支持。首先，政府要完善中介机构的准入、资助等制度，重视教育中介机构的公益性，完全改变同经济中的中介机构的观念。其次，应加快建立政府认可的“半官方”权威机构。只有以法律的形式明确定位教育中介机构，才能使教育中介机构在社会上有影响力。

(2)建立健全教育中介机构体系

我国教育中介机构出现得比较晚，体系还很不健全，发展也不平衡。为建立健全我国教育中介机构体系，首先，要建立政府、社会和高校急需的教育中介组织，如具有评估职能的相关中介组织。这样可使高校评价体系更加科学化和公平化，刺激各高校在公平竞争的基础上健康和谐可持续发展;其次，要大力发展一些起步较晚，体系还不健全的教育中介机构，如研究型中介组织，将更多的精力投入课程与教学论专业委员会、教育发展研究中心等中介组织［6］;最后，先鼓励和允许经济发达和教育发达地区大力发展教育中介组织，然后帮扶和带动其它地区教育中介结构，使得教育中介机构快速平衡发展。

(3)转变政府职能，保证中介机构独立性

过去政府对高校管的过多，统得过死，这样花费了不少时间和资源，造成严重的负担。在公众的呼声下，政府的职能由微观管理转向宏观管理，而教育中介机构仍只是“半官方”权威机构，我国的教育中介机构仍然缺乏一定的独立性，它没有完全脱离政府的束缚，从而也阻碍了高等教育的发展，学校的自主办学权也不能彻底的落实。因此，可以借鉴西方民间组织，使教育中介机构完全成为独立的法人实体，实现其自我发展，自主经营。这样教育中介机构就能更好的发挥其作用，以公正、公开、公平的原则，服务高等教育事业，还学校更多的办学权。

(4)加强自身建设，提高服务质量

加强自身素质建设是保障教育中介机构独立性、权威性的前提条件。教育中介机构只有过硬的专业水平，才能得到政府与社会的认可，才能保证机构的独立，最终落实扩大高等教育办学自主权。首先，重视理论知识的学习。只有掌握了理论知识，才能做到科学、高效和客观，才能更好的为政府与高校服务;其次，加强专业技能的培训，不定期的选派学员进行专业技能与理论的培训。目前，教育中介机构缺乏专业人员，机构的工作日程还没有提升到研究性水平，这样很难提高教育中介机构的专业水平;再次，加强队伍建设，吸纳学历高、年轻的工作人员，提高其专业水平;最后，鼓励自我创新，不断更新教育信息资源。时代在进步，要求教育中介机构要用时代的眼光来服务高等教育，要求有创新思想，做到“人无我有，人有我新”。提高教育服务质量，那么就要求教育中介机构建立自己的数据库，不断地更新信息资源。

［1］ ［美］伯顿·R·克拉克著;王承绪等译.高等教育系统:学术组织的跨国研究［M］.杭州:杭州大学出版社，1994.

［2］ 贾群生.中介机构:新的观点［J］.辽宁高等教育研究，1997(2).

［3］ 盛冰.教育中介机构:现状、问题及发展前景［J］.高教探索，2002(3).

［4］ 姚启和.高等教育管理学［M］.武汉:华中理工大学出版社，2001.

［5］ 郭为禄.张力与平衡:高校与政府法律关系的构建［J］.江苏高教，2008(3).

［6］ Jill JOHNES，Li YU.Measuring the research performance of Chinese higher education institutions using data envelopment analysis［J］.China Economic Review，2008(19).