城市社区治理:角色迷失及其根源——以H市为例<br/>

城市社区治理:角色迷失及其根源——以H市为例

2011-02-01陈天祥

中国人民大学学报 2011年3期

陈天祥杨婷

一、文献评述和问题的提出

在已有的关于城市社区治理的研究文献中,与本文主题相关的主要是城市社区行政化的研究。学者们认为,社区行政化是社区治理中存在的主要问题。[1]所谓社区行政化,指的是政府将自己的职能转移到居民委员会(简称居委会),使居委会无暇顾及自己的职能履行,居委会成为街道办事处的下属行政机构,从而使其自治性质发生变异。

向德平认为,社区行政化就是社区组织的行政化,主要表现为组织设置行政化、组织功能行政化、自治章程和工作制度制定行政化、人事决定行政化、经费收支行政化、运行方式“机关化”、考核机制行政化。[2]其结果是,加重了居委会的负担,居委会的职能严重泛化[3],居委会变成了政府的“跑腿”[4]。卢爱国和陈伟东则将社区行政化分为社区空间行政化和社区居委会行政化,在此基础上,他们从制度经济学的角度进行分析,认为对威权主义行政体制的路径依赖是社区行政化的成因。[5]

笔者认为,简单地用“行政化”来描述当前我国社区治理的状态不够准确,它只是对政府和居委会行为不当所产生的后果的一种表面化描述。实际上,“行政化”是治理主体对自身在社区建设中角色定位不清造成的后果。因此,也必须从此出发才能准确发现问题的真谛。而且,社区治理涉及多个治理主体,包括政府和民间自治组织。而“行政化”仅是针对居委会而言的,是居委会的“行政化”,它并没有涉及政府在社区治理中的行为方式,因此,仅用“行政化”还无法概括我国城市社区治理的全貌。为此,必须搞清楚不同主体在社区治理中的角色及其扮演效果,才能真正把握其中的真实世界。

“角色”概念本是戏剧、电影中的名词,意指演员所扮演的戏中人物。“当个体根据他在社会中所处的地位而实现自己的权利和义务时,他就扮演着相应的角色”。[6](P66)角色迷失意指个人或组织不在正确的位置上,导致其自身应有权利和义务的缺失,在社会管理领域,往往表现为缺位、错位和越位三种情况,其实质是应有功能的失效和行为的失范。

在中国情境下,目前城市社区治理的主体主要是政府和居委会①在一些新型社区,业主委员会、物业管理公司和其他社区自治组织在社区治理中发挥着一定的作用,但出于主题选择的考虑,本文对它们的角色不予探讨。。但遗憾的是,目前,法律并没有对政府和居委会各自的角色及其职责进行明确的界定。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》只是规定政府对居委会的工作给予指导、支持和帮助,居委会协助政府或者它的派出机关开展工作,同时,还规定了居委会属于基层群众性自治组织。但该法对政府和居委会在社区治理中角色和职能的界定均是抽象和模糊的,为此,一些学者展开了相应的研究。陈喜强和李军认为,政府与社区组织的关系应该由过去的垂直式行政隶属关系转变为横向式合作互动关系,实现“体系上的共生、功能上的互补、效用上的双赢”[7](P1388)。王邦佐等人则对政府职能部门与居委会的关系进行了研究,指出,“政府职能部门与居委会之间,既不是领导关系,也不是指导关系,而是相互联系、配合、协调,共同维护居民群众的合法权益,贯彻执行党和国家的政策、法律,完成各自的职责、任务”[8](P287),但他们也没有对两者各自的角色作出一个清晰的界定。也有一些学者的研究涉及政府和居委会的角色问题,如花蕾、徐建邦提出,政府在城市社区治理中扮演“政策制定和社区规划者”、“居委会建设的启动者和倡导者”、“社区建设的协助者”、“社区建设的支撑者”和“社区建设的监督者”角色[9];张鸣宇、汪智汉认为居委会应扮演政府“代理人”、“公共权利的代言人”和“社区公益性服务的提供者”[10];黄琴提出政府在城市社区中应由“统治型”角色向“治理型”角色转变[11]。但这些对政府和居委会角色的研究存在着以下不足之处:(1)有的研究对角色的内涵界定不清和笼统,有的将角色等同于职责,甚至有的对角色的认知有错误(如认为居委会应扮演政府“代理人”的角色②尽管研究者没有将“代理人”角色看做是一个“应然”状态,但却隐含着转型时期对这一角色的合理性认可,笔者认为不妥,因为这明显与居委会的自治组织性质相抵触。);(2)有的研究虽然定位于探讨政府和居委会的角色,但实际上并没有给出一个明确的角色描述[12][13][14][15];(3)现有的研究成果缺乏以案例的形式向人们展示角色扮演的现状,因而无法让人清晰把握角色变异的具体表现;(4)没有对造成角色迷失的根源进行深入探讨。

有鉴于此,本文以H市为个案,聚焦于对以下问题的讨论:(1)政府和居委会在城市社区治理中各自应扮演什么角色,以及与之相应的职责是什么?(2)政府与居委会之间角色迷失的具体表现是什么?(3)导致两者角色迷失的根源是什么?

之所以选择H市为样本,是出于其典型性与研究的便利性考虑。H市是南方一个不设区的县级市,属于新兴的工业城市,其居委会的设置和建设以及与政府之间的关系均在法律和政策的框架下运作,因此具有较好的代表性。另外,选择H市对笔者的调研进入较为有利,可以获得研究所需要的真实和全面的资料。文中涉及H市的资料主要来自笔者于2009年12月至2010年4月所做的实地调查,包括H市组织和民政部门提供的文献资料、访谈资料和观察所得资料。

二、政府和居委会在城市社区治理中的角色及其迷失的具体表现

(一)政府在城市社区治理中的角色及其迷失的具体表现

笔者根据相关法律和政策条文的精神、政府职能理论、转型时期中国社会的特点和H市实地调查的情况,并借鉴已有研究成果,将政府③这里的政府指广义的政府。在城市社区治理中应扮演的角色概括为:社区治理规制者、社区公共服务供给者和社区自治指导者。

“规制者”角色是由政府社会管理职能和转型时期中国社区的特点所决定的。“规制”含有管理、监督、制约、规范之意,即根据规则进行约束,是“一种介于完全禁止与自由放任之间的中间类型”[16](P140),原来主要是指政府针对一些特定行业(如垄断行业)进行监督和管理,近年来,社会性规制在政府规制中的地位逐步提高。社区治理是一种公共事务,涉及多个治理主体的行为,如果不进行规制,可能会出现无序的状态,甚至还会损害到公共利益,因此,必须由政府通过法律等手段予以规范。同时,中国现阶段处于转型时期,随着传统单位制度的解体,大量的“单位人”变成“社区人”,对社区公共生活的需求日益增加,需要社区及其自治组织提供公共服务。但社区自治组织的发展不是一朝一夕之事,需要政府进行扶持,鼓励社会资源向这一领域流动。这就决定了政府规制的双重属性,即既不能放任自流,又需要加以扶持,以促进公民社会的发育和成长。

“供给者”角色是由政府的固有职能所决定的。政府作为社区治理的重要主体之一,必须提供社区所需要的一些纯粹的公共品。此外,政府还必须出面组织一些准公共品的供给,以满足社区居民的需要。

“指导者”角色则是由法律明确规定的。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定:“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”

政府在社区治理中的角色及相应的职责如表1所示:

表1 城市社区治理中政府的角色及职责

目前,政府在城市社区治理中的三个角色都存在迷失的现象,或者是缺位,或者是越位。

在“规制者”角色迷失中,政府主要是存在缺位的现象。首先是法律供给方面的缺位。目前,我国还没有专门的城市社区治理方面的法律,仅有与此相关的由全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》(1954年)和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(1989年)。前者只是笼统地规定了街道办事处指导居委会工作,除此之外没有任何其他涉及社区治理的规定;后者则主要规定了居委会的任务。而在有关社区的性质、社区与外部社会的关系、社区的功能,以及不同治理主体之间的职责分工等方面均缺乏具体的法律规范。其次是对自治组织的扶持缺位。政府没有制定对社区自治组织的扶持政策,如社会捐助政策等,从而导致这些组织的生存困难,一些居委会要么像H市那样完全依赖政府的财政拨款,要么搞“马路市场”和“亭棚经济”[17],从而背离了组织的宗旨。最后是政府的监管缺位。由于下文要涉及的政府把居委会当作自己的下属单位,随意向其分派行政事务,双方形成了利益共同体,也就使政府丧失了作为独立的第三方监督居委会提供公共服务的能力。

在“供给者”角色迷失中,也主要是缺位的问题。根据笔者在H市的调查,这种缺位主要表现在:一是文化体育设施供给不足。大多数社区缺乏体育健身场馆(如篮球场等),有的场所如门球场被长期占用,基本不向社区居民开放,有的健身设施缺乏必要的维护。虽然各社区均有政府兴建的图书室,但书籍种类和数量偏少,且内容陈旧,导致来图书室阅读的居民少之又少。二是社区户外休闲活动场所有限,居民的户外休闲活动需要到远离社区的城市公园和广场,这严重影响了一些老人和小孩的日常休闲活动。三是对公共服务项目的投入不足,人员短缺,导致服务不及时不到位,如对下水道和化粪池等的维护和清理、垃圾回收、社区秩序维护(如噪音、乱摆卖)等问题,社区居民抱怨多。四是公共文化活动内容单调,形式主义严重。

在“指导者”角色迷失中,则是缺位和越位并存。缺位主要表现在,不重视对除居委会之外的其他自治组织的培育工作,导致H市自治性社团发展缓慢,多数社区至今还没有专业性的志愿服务组织。越位主要表现在对居委会的“指导者”角色变成“领导者”角色。指导关系与领导关系有实质性的差别。在前者中指导者对被指导者提出意见和建议,被指导者可以听取也可以不听取,没有强制力;而在后者中被领导者必须听从领导者的指挥和命令,否则就可能带来严重的后果。在H市,政府对居委会的领导者角色主要表现在:一是政府(街道办)与前文提到的向德平描述的情况完全吻合,直接控制了居委会的财政权和人事任命权。二是要求居委会按政府的意图进行标准化建设,如居委会办公场所的标准化建设、成员人数、职位名称、工资福利待遇、工作责任制等,居委会俨然成了格式化的政府机构。三是政府把本应属于自己的职责直接下派给居委会(见后文的论述),建立工作目标责任制,并制定了相应的考核方案,如对“自身建设”一项的考核规定:“社区不服从社建办工作安排的,一次扣20分,个人不服从组织工作安排的,一次扣10分”,甚至还要实行“一票否决”(如计划生育工作等)。这样,政府与居委会之间的关系形同政府上下级之间的领导与被领导的关系。

(二)居委会在城市社区治理中的角色及其迷失的具体表现

本文根据相关法律和自治性组织的特点,概括出居委会在城市社区治理中的应有角色,即社区公共服务的供给者、社区居民权利的代言人和政府社区事务的助手三个角色。其角色和相应的职责如表2所示。

表2 城市社区治理中居委会的角色及职责

居委会的“供给者”角色是由法律和社区存在的多元化和个性化的服务需求所决定的。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条规定:居委会“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”;第四条规定:“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动,可以兴办有关的服务事业”。一般来说,政府是社会公共物品和公共服务的主要供给者,但中国幅员辽阔,不同地区、不同人群的服务需求不一样,尤其是在社会快速发展的今天,人们生活的个性化色彩越来越浓,因此,政府主要应该提供普遍化的公共服务,而对于个性化、地方化的公共服务需求可由不同的社会主体参与提供。而居委会镶嵌于社区之中,最了解本社区居民的服务需求,这就决定了它比政府更适合于提供能满足本社区居民需求的特殊的公共服务,弥补政府公共服务供给的不足。但本文认为,在社区公共服务的提供方面,政府是最主体的主体,居委会只起“拾遗补缺”的作用。

“代言人”角色是由法律和居委会的自治组织性质所决定的。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”(第二条),“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”(第三条)。作为一个自治组织,居委会必须首先代表本社区居民的利益和诉求,否则就失去了存在的价值。在国家权力扩张、市场寻利倾向和特定群体个性张扬的当今社会,必须有代表本社区利益的组织出面维护本社区居民利益,以抵御外部权力对本社区权利的侵害。

“助手”角色也是由法律明确规定的。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定:“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”(第二条)。同时,法律又对此予以了严格的限定,“市、市辖区的人民政府有关部门,需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作,应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排”(第二十条),即不允许政府职能部门任意向居委会摊派行政事务,防止它们干涉居委会的自治权利。

目前,居委会在城市社区治理中所应该扮演的三个角色都存在迷失的现象,具体表现在:

在“供给者”角色迷失中,主要表现为缺位,即社区居民需要居委会提供的一些公共服务得不到满足。根据对H市3个代表性社区的调查,目前,社区居民最需要居委会提供的服务是社区人际关系的调解,包括邻里关系、婆媳关系纠纷的调解等,以及对法律法规、就业、养老、健康、婚姻、计生等方面的咨询服务。由于居委会的大量时间都用在应付政府交办的行政事务之中,根本无暇顾及此类服务,从而使居委会的主要角色出现严重的缺位现象。

在“代言人”角色迷失中,主要表现为错位,即居委会有时在处理政府与社区居民的关系时,不恰当地扮演了政府“代言人”的角色。例如,在环卫收费、拆迁、“面子工程”等涉及居民切身利益的事务中,居委会常常会站在政府一边,让人难以看到其居民“代言人”的影子。根据法律的有关规定,居委会是联系政府与居民之间的桥梁,但如何处理好政府与居民之间的关系,既保证履行好居民“代言人”的角色,又能传达政府的声音,做到不错位,实现两者之间的平衡,这对居委会来说是一个重大的课题。

在“助手”角色迷失中,也主要表现为错位,居委会实际成为行政事务的“代理人”,俨然成了政府的基层分支机构。H市在“六好”①“六好”是指:自治好、管理好、服务好、治安好、环境好、风尚好。平安和谐社区建设中,政府尝试建立社区“一站式”服务,要求各主要职能部门派专门的工作人员进驻社区,为社区居民提供“一条龙”服务,居委会在其中起协助作用。在调查中,笔者发现,H市社区有一个很有趣的共同点,即各社区居委会办公室的墙上挂满了各种各样的牌子,如交通安全办公室、安全生产管理办公室、流动人口管理办公室、军民共建单位、红十字服务站、灾害庇护中心、婚育学校、固本强基工程示范单位、体育工作领导小组、警务室、民兵营办公室、中小学体育基地、中国共产党总支部委员会、维稳综治工作站、侨务工作领导小组等,最多的居委会所在地挂的牌子多达32个。这些牌子中有很大一部分来自政府职能部门,如公安、消防、综合治理、司法、工商、组织、宣传、妇联、残联、体育、卫生、计生、民政、劳动等部门。以A社区为例,政府部门的牌子约占所有牌子的60%。现实情况却是,虽然挂着这些政府的牌子,但政府并没有派工作人员进驻社区,也没有对居委会进行相应的工作指导,而是直接将部分职能和任务交给社区居委会。S街道党工委某委员对笔者说:“每个政府职能部门都进社区,牌子进去了,实际上就把政府的工作摊派给了居委会”,如安排居委会工作人员到治安亭站岗和巡逻、进行生产和消防安全检查,甚至治安队长也由居委会主任兼任。此外,清运垃圾、下水道和化粪池的清洁和维修、经济普查登记、征兵送检、社会治安综合治理工作、救灾救济、安全生产、残疾人工作等本应由政府职能部门负责的工作,也统统由居委会代劳。根据笔者的统计,每年居委会应付政府部门的工作一般都有100多项,有些社区甚至达140多项,仅统计报表的填写就有几十份之多。政府“助手”角色演变为“代理人”角色,使法律赋予居委会“自我管理、自我教育、自我服务”群众性自治组织的属性发生严重变异,这不仅使居委会的工作不堪重负,也导致居委会与居民之间出现矛盾和冲突,并助长了官僚主义和形式主义的风气。

三、城市社区治理角色迷失的根源

从前面的论述中我们可以看到,政府和居委会在城市社区治理中角色迷失显示出两个特征:一是居委会的行政化色彩大于自治化色彩;二是政府偏离了服务和指导的方向,“领导”意味较为明显,政府似乎已经习惯于将居委会纳入“非正式制度”中的下属机构,随意向其摊派行政事务。这种角色迷失现象的背后蕴涵着深刻的社会根源。

(一)“强国家弱社会”格局下社会自治能力的不足

中国是具有两千多年封建历史的国家,漫长的专制主义催生了一种国家高度控制社会的关系,社会依附于国家,社会中的组织和个人没有多少自由可言,“强国家弱社会”是中国久远的历史现象。“‘东方专制主义’实质上就是政治国家对市民社会的吞噬而实现了‘同一’”。[18](P21)新中国成立后,我国实行高度集中统一的计划经济体制,政府几乎成了社会生活的唯一管理主体,延续着“强国家弱社会”的格局。改革开放以后,随着市场化进程的推进,相应地要求政府转变职能,还权于社会的呼声越来越强烈,政府因应这一潮流,尝试将原来属于政府的一部分职能还给社会,让社会组织和个人进行自主管理,我国的公民社会开始萌芽。俞可平认为,公民社会是“国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域”[19](P110)。按照这种说法,公民社会应当具有社会性、民间性和自治性,但从现状来看,我国的公民社会的发展前景很不乐观,发展速度缓慢,自主空间狭窄,尤其是政府管制社会生活的传统治理理念还没有根本的改变,仍然愿意将社会各类组织置于自己的控制之下。典型的表现是:所有社会组织都需要有主管部门才被允许注册登记,从而使大量纯民间的组织难以获得生存和发展的空间,也使中国的公民社会具有很浓厚的官方色彩。因此,很多学者对我国公民社会的发展表示担忧。夏维中认为,中国历史中积淀了强大反市民社会传统,发挥并将继续保持巨大影响;远远超出人们想象程度的大一统中央集权基础根深蒂固。在这些障碍面前,中国公民社会不过是“难圆的梦”。[20]萧功秦虽然认为中国公民社会自19世纪开始发育,但也强调它的“三重障碍”:近代以前,专制主义使其无法自然发育;专制瓦解后,社会自组织领域的畸化和政权的软化使其备尝艰辛;国家本位主义崛起后,哪怕是“软政权”也使其屡遭“蚕食”。[21]“强国家弱社会”格局的一个直接后果就是社会自治能力不强,存在诸如运作不规范、公益服务供给能力不强,甚至假公益之名行谋私利之实等弊端,从而使政府干预社区自治有了一个很好的借口,以行政权力压制居委会的自治权利,居委会的行政化也就是一个必然的结果。

(二)社会管理体制转型的滞后

新制度主义认为,组织不是一个封闭的系统,它受到所处环境的影响,因此,必须从组织环境的角度去解释各种各样的组织现象,尤其要考虑其制度环境。城市社区治理的两个重要主体——政府和居民委员会都是制度化的组织,制度环境会对它们的发展和行为产生重要的影响,因此,要分析城市社区治理中角色迷失的根源,也必须考察其所处的制度环境。

新中国成立后,出于对新政权的巩固和稳定社会的需要,我国在城市基层社区逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理街居制为辅的管理体制,旨在加强国家对社会的控制。改革开放后,计划经济体制逐渐向市场经济体制过渡,单位制失去了生存的土壤而走向瓦解,单位原来承担的政治行政职能、社会职能转移到了街道办事处。同时,我国行政管理体制改革又要求适度下放部分行政权力给基层组织,这使得街道办事处的任务越来越繁重。但街道办事处本身只是一个政府派出机构,其管理资源的能力受到很大约束,为了减轻负担,只好将部分任务分派给居委会承担。有人形象地把目前的城市管理体制概括为“两级政府、三级管理、四级落实”,实际上就是把社区居民委员会纳入了政府管理的体系之中。[22]

单位制逐步瓦解,街居制也变得越来越不合时宜。1986年,民政部提出了开展“社区服务”的要求,并第一次提出了“社区”的概念。到90年代,政府有关部门借鉴国外社区发展的理念,结合我国的实际情况,提出了社区建设的思路,并随之在全国确定了若干城市进行试点。社区建设要求理顺政府与居委会之间的关系,重新界定政府与居委会和其他自治组织在城市社区治理中的角色定位与职能分工,既合理分工又相互合作,社区制为我国城市社区管理体制改革提供了一个很好的方向。但是,与单位制和街居制相比,社区制在我国还是一个新生事物,远未发展成熟,由于没有完备的法律和配套政策,其运作仍然摆脱不了街居制的窠臼。以H市S街道为例,该街道共有11个社区,每个社区的运作仍然带有明显的街居制特点:街道办事处和居委会仍是社区主力,其他自治组织以及专业化的社区服务与社会机构寥寥无几甚至处于空白状态;居民对社区建设的参与度低;虽然新的组织要素(如社区代表大会、居委会直选等)已经产生,但居委会以科层化、功能行政化和成员职业化为特征的“内卷化”现象[23]仍然很严重。这些都说明,真正意义上的社区制还未建立起来。于是,产生了一种相互矛盾的社区治理张力:在政策层面上,国家主张社区自治,减少政府的干预,而在实践中,政府却又自觉不自觉地向居委会下达行政指令。一句话,城市基层社会管理体制转型的滞后使政府和居委会在社区治理中迷失了应有的角色定位。

(三)政府职能转变的困难

治理理论认为,政府并非社会权力的唯一中心,治理反映的是各种社会主体的共同参与和相互协作,这种协作不同于科层等级式的命令与服务的关系。具体到城市社区治理而言,要求政府转变职能,培育多元化的社区治理主体;政府要善用诱导式、间接和多元化的管理,而非强制性、直接和单一的管理。而我国城市社区治理面临的一个现实问题是:政府对社区事务总体上仍管得过多过细,以强制性的直接管理为主,管制有余而服务不足,导致城市社区公共物品和公共服务的短缺。而造成这一现象的原因在很大程度上是由于政府职能转变的困难所致。

一是政府权力天然的扩张性制约了政府职能转变。缪勒(M ueller)从五个方面解释了政府权力的扩张:政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致权力扩张、政府作为收入和财富的再分配者导致权力扩张、利益集团的存在导致权力扩张、官僚机构的存在导致权力扩张、财政幻觉导致权力扩张。[24](P322-343)上述对政府权力扩张的解释同样适用于中国,尤其是转型时期更是如此。对于很多中国官员来说,发挥市场和社会的力量以达致“善治”是他们所不熟悉的事务,存在更大的不确定性,而且由此可能导致对自己既有利益或利益预期的剥夺,从而使他们更愿意承袭传统的行政手段进行治理。

二是片面的发展观导致政府服务功能缺失。改革开放前30年,中国采取的是经济主导型的发展战略,很多地方在衡量政府及其官员的绩效时都偏向于经济方面的指标,这使得各地之间为经济发展展开了激烈的竞争[25],这一发展模式促进了中国经济的高速增长,被西方称为是“中国奇迹”,但其付出的代价也是巨大的,除了产生严重的环境和资源问题外,另一个严重的后果就是公共物品和公共服务的缺失。21世纪初,党中央提出了科学发展观的理念,就是要扭转之前的发展模式,促进和谐社会建设。但时至今日,很多地方仍然热衷于经济的“大干快上”,要想从根本上转变政府职能还任重道远。H市属于发展中的县级工业城市,同样面临着因发展模式而导致的政府公共服务供给能力不足的问题。要改变这一状况,有赖于以下三点:经济发展水平的提高、不同政府层级之间的财政分配模式的改革和政府因转变职能而引起的财政支出结构的调整,而这远非一蹴而就之功。

(四)居委会的资源约束和理性驱动

就居委会而言,其角色迷失还与自身所面临的约束条件和理性驱动有关。

居委会受自身的资源约束,对政府存在较高的依赖性。首先是资金资源的约束。由于居委会缺乏筹资渠道,其组织运作经费基本上来自政府财政。在H市,居委会的运作资金完全来自于政府的财政拨款。①政府每个月拨给每个社区居委会的办公经费为2000 元,主要用于电话费、水电费、文具等支出,经费较为紧张。另外,居委会成员的工资也全部由财政负担。在这种情况下,“居委会作为理性的行动者显然会采用合适的组织运作方式来获取足以维持其生存的资源,亦即居委会在实际运作过程中也会不由自主地配合行政体系的运作,以维持来自行政体系的资源”[26](P108)。其次是权力资源约束。虽然社区代表大会和居委会直选等新的组织要素已经出现,居委会的权力理应来源于社区居民,但在“强政府弱社会”的格局下和政府实际控制居委会的情况下,居民的参与意识、自治意识和自治能力仍然较弱,这就决定了单纯依靠组织要素产生的社区意志的代表性可能存在先天的缺陷,由此产生的居委会的组织权力缺乏必要的权威性、影响力和号召力,使居委会转而求助于政府这一天然的权力载体,依附于政府,心甘情愿地充当政府的“代言人”和“代理人”,“假政府之名以壮声威”,以增强自身的合法性。

在居委会成员看来,与政府保持密切的联系,为政府办事,可以使自己拥有更多的行政权力,如果能做出一点成绩,还有可能得到政府的赏识,可以获得更多的好处,如政府发给他们的奖金和职位的升迁等。在H市,大多数居委会成员多年从事居委会工作,离开了居委会,他们恐怕什么事也做不了,实际上职业生涯进入一种“锁定”状态。如果干不好工作,得罪了政府,就有可能面临被“炒鱿鱼”的命运;而如果干得好,完成了政府交办的任务,就有可能被吸收到正式的政府体系之中,如变成事业单位编制人员,成为一名真正的干部。“出于职业发展和工作稳定性方面的考虑,他们更期盼让自己的身份彻底‘行政化’”[27](P109)。所以,他们总是愿意花大量的时间和精力去完成政府分派的工作,从而导致其职责的超载和角色的迷失。

[1][5]卢爱国、陈伟东:《社区行政化的反思:现实与选择》,载《内蒙古社会科学》(汉文版),2008(2)。

[2]向德平:《社区组织行政化:表现、原因及对策分析》,载《学海》,2006(3)。

[3][23][26][27]何艳玲、蔡禾:《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》,载《中山大学学报》(社会科学版),2005(5)。

[4][17]陈辉:《当前我国城市居民委员会面临的矛盾与职能转换》,载《南京师大学报》(社会科学版),1999(1)。

[6]全国13所高等院校《社会心理学》编写组:《社会心理学》,天津,南开大学出版社,1995。

[7]陈喜强、李军:《基于社区组织与政府互动关系视角的政府职能转变分析》,载中国行政管理学会2005年年会暨“政府行政能力建设与构建和谐社会”研讨会论文集,2005。

[8]王邦佐等:《居委会与社区治理:城市社区居民委员会组织研究》,上海,上海人民出版社,2003。

[9]花蕾、徐建邦:《城市社区治理中的政府角色研究》,载《东北财经大学学报》,2008(3)。

[10]张鸣宇、汪智汉:《转型时期居委会的三重角色——以武汉市C社区为例》,载《社会主义研究》,2005(4)。

[11]黄琴:《政府在城市社区治理中的应然角色》,载《理论与改革》,2007(4)。

[12]彭苏:《社区自治中地方政府、居委会、居民角色探讨》,载《唯实》,2007(11)。

[13]卓彩琴、陈亦欢:《中国新型城市社区居委会的角色冲突与重构——基于S与D社区居委会的比较分析》,载《社会工作》,2007(8)下半月。