基于中央地方关系的养老保险政策议程模式研究

鲁 全

一、引言

根据传统的政策过程(Policy Process)理论,政策过程被划分为政策议程①政策议程又被称为政策缘起、政策触发等。、政策决策、政策实施和政策评估四个阶段,其中政策议程(Policy Agenda Setting)处于政策过程的第一阶段,是政策形成与实施的前提。政策议程理论研究的核心内容是:哪个政策主体发现了政策问题,并推动其进入政策决策阶段,即是谁发起了改革?[1]

政策过程的本质是不同利益主体运用其所拥有的资源,进行谈判、协商、交易和妥协的过程。[2]传统的政策议程理论主要讨论政府、企业、社会团体、利益集团等主体在政策议程中的作用。其中,地方政府是重要的利益主体之一,许多重要的政策首先在地方政府层次上出现,然后才在中央政府层次上出现。[3]在中国,地方政府逐渐成为具有自身利益的财政主体和行政代理者。

一方面,1994年的分税制改革在一定程度上明确了地方政府的财权和事权,使地方政府成为具有独立财权的利益主体;另一方面,在行政管理体制上,中国仍然是一个传统的单一制国家,行政体制架构仍然是建立在权力代理而非权力分配基础上的官僚科层结构,地方政府在某种程度上仍然是中央政府的派出机构和行政代理人。地方政府的这种特征决定了我国的政策议程在很大程度上是中央政府与地方政府博弈的过程。

另一方面,养老保险政策作为典型的社会政策,其政策议程必然与经济政策的改革议程存在较大程度的差别。中国经济增长的实践证明,在地方政府成为财政主体以及现行以“GDP增长”为主要业绩考核指标的激励机制下,地方政府成为推动中国经济体制改革和经济增长的“第一集团”。[4]然而,与经济政策相比,社会政策无法在短期内给地方政府带来直接的经济利益与政治利益,社会政策改革议程因此与经济政策改革议程存在显著的差异。

基于上述两方面的背景,本文从中央与地方关系(以下简称“央地关系”)的视角考察养老保险政策议程,分析养老保险政策议程中中央与地方政府的行动特征,并尝试总结出基于央地关系的养老保险政策议程模式。

在关于政策议程的理论分析中,行动标准、信息流和政策议程决定权是三个基本的分析视角。其中,行动标准是指政策主体根据什么标准决定自己的行为,即行动主体的利益偏好与结构。信息流是联系政策主体利益结构与实际行动的纽带,是影响政策主体行为的重要因素,它既包括政策主体自身掌握的信息状况,也包括其他政策主体向其反映的信息。政策议程决定权是指哪个政策主体有权力决定将政策问题转入决策阶段。下面,本文将按照以上三个分析视角分析我国中央政府和地方政府在养老保险政策议程阶段的行为特征。

二、养老保险政策议程中央地政府的行动标准

公共选择理论认为,政府的目标是自身利益的最大化,因此,无论是中央政府还是地方政府,在政策议程阶段的行动标准都取决于其在现有政策体系下的利益状况。无论是哪一级政府,其利益状况都包括现有政策体系内的权责结构和辖区内的社会经济运行状况两个部分。但是,中央政府和地方政府的利益结构和偏好有所不同[5],这决定了它们在政策议程阶段的行动标准有所差异。

(一)中央政府和地方政府利益状况的基本内容

无论是中央政府还是地方政府,其利益状况都由其在现行政策体系中的权责结构以及辖区内的社会经济运行状况共同构成。

中央政府和地方政府的利益状况首先取决于其在现行政策体系中的权责结构。在多级政府的行政框架下,绝大多数的政策体系都涉及权力和责任在中央政府和地方政府之间的分配问题,其中政策体系中的权力主要包括政策决策权、管理权和实施权;责任主要包括财政支出责任,以及一旦政策失败所要承担的对社会经济损失给予补偿的责任等。无论哪一级政府,都希望在获得更多权力的同时少承担责任。

中央政府和地方政府的利益状况还取决于其辖区内的社会经济运行状况。无论是中央政府还是地方政府,当现行政策可以确保其辖区社会经济稳定运行时,该级政府就是利益净获得者,愿意维持现有的政策状态;当现行政策在其辖区内导致社会经济运行的波动甚至倒退时,该级政府就成为利益的净损失者,希望改变现有的政策状态,于是成为政策议程的发起者或支持者。

因此,当中央政府(地方政府)承担的总体责任大于总体权力时,它是利益净损失者,希望改变现有的政策状态,会成为政策议程的发起者或支持者。当现行政策对中央政府(地方政府)辖区内社会经济状况造成负面影响时,该层级政府也有发起或支持改革的动力。

(二)中央政府和地方政府利益状况的结构差异

虽然中央政府和地方政府利益状况的内容大体相同,但是中央政府与地方政府的利益结构和偏好却存在较大的差异,具体体现在以下三个方面:

第一,从范围看,中央政府更关注全局、长远和整体利益。[6]在单一制国家,中央政府以全国范围内的政治稳定、社会繁荣和经济持续发展为基本目标,是全国统一性制度的最终责任承担者。地方政府作为中央政府的派出机构,则更加关心辖区内的社会经济发展状况,这是由地方政府的基本性质决定的。在有些情况下,地方政府辖区内的社会经济发展也意味着全国范围内的社会经济发展,但在有些情况下,地方政府辖区内的社会经济发展却会对全国范围内的社会经济发展造成负面影响,例如区域市场的壁垒等。

第二,从内容看,中央政府兼顾政治、经济、社会、文化等领域的综合运行与发展状况,而地方政府则更倾向于关注区域经济发展状况。这是由转型期特殊的历史背景以及地方政府的绩效评价体系所决定的。在现行的地方政府官员绩效评估体制下,地方经济增长不仅可以提高地方政府财政收入,而且会成为地方官员升迁的重要砝码。

第三,从决定因素看,中央政府的最终利益结构取决于政策运行的宏观社会经济运行状况,而不是政策的内部权责结构。因为政策运行导致的宏观社会经济运行不稳定状态有可能从根本上影响中央政府的执政基础。与中央政府不同,辖区内社会经济运行的不稳定并不会直接影响到地方政府的执政基础,地方政府倾向于将这种状况向中央政府反映,并促使中央政府进行政策变革。因此,中央政府的利益结构偏好于宏观社会经济运行状况,而地方政府的利益结构偏好于其在现行制度中的权责结构以及辖区内社会经济运行状况,尤其是辖区内社会经济运行状况①中国地方政府“扑向底层的竞争”就充分说明了这一点。。

(三)中央政府和地方政府在养老保险制度中的利益状况

根据现行养老保险制度的规定,以及养老保险制度仍处于省级(或省级以下)统筹层次的现状,地方政府是养老保险制度的实施主体,拥有管理权力和实施权力。然而,当养老保险基金出现当期支付缺口时,则由中央财政承担主要的补贴责任;当养老保险制度运行出现重大问题时,中央政府作为政策制定主体也需要承担主要责任。因此,从权责分配结构上看,中央政府是利益净损失者,有动力发起养老保险政策改革。从养老保险政策对辖区内社会经济产生的影响看,养老保险制度覆盖范围有限、总体水平不足的现状会影响国民经济结构的转变与可持续发展,不利于社会稳定与和谐,区域分割的现状则会对跨省区的劳动力流动产生阻碍。因此,一方面,现行养老保险制度缺陷会对国家社会经济整体及长远发展产生影响,所以,中央政府更有动力改革现行制度。另一方面,区域分割的养老保险制度会使部分地区因为人口老龄化严重而承受更大的缴费压力,进而影响当地的社会经济发展,这些地区的地方政府因此有动力成为改革的发起者或支持者。

从养老保险制度的特征来看,其应对的是国民老年时期的收入风险,是代际之间以及个人生命周期内的收入再分配过程,基本养老保险制度也正在逐步覆盖全民,是一个全局性问题;养老保险制度当期缴费、未来收益,时间跨度长,因此是一个长远问题;养老保险制度既提供经济保障也提供服务保障,不仅能够缓解老年贫困,维护社会稳定,而且有利于提振消费,促进经济增长方式的转变,是一个涉及国民整体利益的问题。[7]因此,与更加看重当期经济利益的地方政府相比,更加偏好整体、长期和全局利益的中央政府更具有改革养老保险制度的动力。

综上所述,现行养老保险制度的权责分配结构、现行地方政府绩效考评标准,以及养老保险制度对社会经济产生的全局性和长远性影响,决定了中央政府更有动力成为养老保险制度的改革者。与此同时,养老保险制度的地区分割性会对部分地区的社会经济状况造成负面影响,由此使这些地方政府也可能成为改革的发起者或支持者。

二、养老保险政策议程中央地政府之间的信息流

(一)中央政府处于信息劣势地位

在信息流方面,中央政府处于绝对的劣势地位。由于我国地域宽广,官僚层级较多,在改革开放之后分权的大背景下,“块块”的势力大于“条条”的势力。因此,在非垂直管理的政府部门,中央政府处于信息劣势地位。中央政府的信息几乎完全来源于各地方政府,全国的数据仅仅是中央政府对全国各地方数据的汇总。与此同时,信息在从基层政府层层上传的过程中,也常常出现数据丢失或真实性下降的情况。

相比较而言,地方政府处于信息的优势地位。[8]由于地方政府是政策的主要实施者,与政策对象建立了直接的联系,因此对政策实施的现状与问题了解得比较清楚。在财政分权理论中,地方政府的信息优势地位是诸多学者建议由地方政府来承担社会保障供给任务的基本原因。政策信息有两种类型,第一类信息是政策内部的运行状况,如政策的权责分配体系、政策的财务状况等。这些信息直接体现了政策运行状况,可称之为直接信息。第二类信息是政策的外部效果,如民众对政策的满意程度,政策对社会经济发展的作用等。这些信息间接地反映了政策运行状况,可称之为间接信息。

(二)地方政府会根据自身利益进行选择性信息显示

地方政府虽然掌握了完整和准确的信息,但是在与中央政府进行信息交流的过程中,却会对信息进行选择性显示。地方政府对信息进行选择性显示的策略既取决于地方政府在该政策中的利益结构,也取决于中央政府在该政策中的利益结构。

当地方政府是某项政策的利益净获得者时,在向中央政府提供信息时,它就有可能只显示政策的正面效应,隐藏政策的负面效应,以期望维持政策现状;当地方政府是某项政策的利益净损失者时,它就有可能只显示政策的负面效应,隐藏政策的正面效应,以期望推动政策变革。当中央政府是某项政策的利益净获得者,而地方政府是该政策的利益净损失者时,地方政府就会选择性地显示政策的负面效应,尤其是通过间接信息反映出政策的缺陷。因为中央政府对由间接信息反映出的宏观社会经济问题更加敏感,并有可能因此启动政策议程,或支持地方政府发起政策改革。

(三)中央政府与地方政府在养老保险制度中的信息交流机制

从总体上看,在养老保险制度的信息交流机制中,中央政府对地方政府具有较强的依赖。由于当前养老保险制度实行属地管理体制,因此,有关养老保险参保以及制度运行的相关信息都集中在地方社会保险经办机构。虽然近些年来,金保工程取得重要进展,但受到养老保险统筹层次以及制度模式差别的影响,信息网络层次往往处于省级或省级以下,不同省区之间的信息系统无法兼容。中央政府只能通过要求地方社会保险经办机构以填写报表的形式上报相关信息,因此,处于信息被动和劣势地位。但是另一方面,养老保险制度的运行也会对全国范围内的社会经济状况造成影响,即产生全国范围内的间接信息,对于这些信息,中央政府则无需地方政府提供,而是可以通过宏观社会经济运行状况直接获得。所以,当养老保险制度的运行对全国范围内社会经济状况造成负面影响时,中央政府能够及时获得信息,并可能直接启动政策议程。

从信息内容上看,地方政府往往会根据自身偏好进行选择性的信息显示。如前面所分析的,地方政府因为在现行养老保险权责分配结构中处于利益净得者的位置,因此,缺乏触发政策议程的动力,倾向于向上传递有关政策运行的正面信息,如参保率、基金结余率的提高等,而不倾向于传递有关政策运行的负面信息,如空账造成的长期支付压力,个人账户积累造成的贬值压力等等。①从人力资源和社会保障部发布的统计公报中选择的指标就可以充分说明这一点。

从信息流动方向看,以自下而上的信息流为主,信息的自上而下流动与平行流动不足。[9](P347)目前养老保险制度中的信息交流主要是地方养老保险经办机构根据中央政府的要求,向上提供数据,而信息的自上而下流动与平行流动严重不足。信息的自上而下流动是指中央政府针对地方政府进行政策宣传和解释,以此加强地方政府作为政策实施主体对政策内容的全面和准确理解。自上而下信息流动的不足会导致政策实施方式与政策目标的偏离。信息的平行流动是指信息在不同地方政府之间的横向流动,平行流动的不足导致“模范效应”下降,不利于形成地方之间的良性福利竞争。

综上所述,受到行政层级较多的影响,中央政府在养老保险方面的信息获得主要依靠于地方政府,因此处于相对信息劣势地位。地方政府会根据自身偏好以及在现行政策体系中的总体利益状况对中央政府进行选择性的信息显示,以影响中央政府的政策议程决策。中央政府处于“信息洼地”的状态导致其虽然有动力发起养老保险改革议程,但却由于缺乏相关信息而处于被动境地。

三、养老保险政策议程的决定权

(一)中央政府具有政策议程决定权

中央政府拥有在全国范围内启动政策议程的决定权。我国是一个单一制的国家,地方政府是中央政府的行政代理人,政治权力的分配结构决定了中央政府拥有政策触发的最终决定权。但是,在中国转型期的背景下,中央政府在经济政策和社会政策方面的议程决定权存在一定的差别。在经济政策方面,由于我国的经济体制改革在很大程度上是通过财政分权,发挥地方政府的积极性来推动的,因此,中央政府往往不是经济政策触发的直接主体。中央政府赋予地方政府“试点”的权力,鼓励地方政府进行经济政策创新,同时,中央政府掌握最后的“决定权”。我国经济体制改革中的“联产承包责任制”、“股份合作制”都经历了这样一个由地方政府发起,由中央政府认可的过程。但是,在社会政策方面,中央政府则往往直接行使政策触发权。这一方面是因为社会政策往往涉及社会稳定并进而影响到中央政府的执政基础;另一方面是因为地方政府的利益结构使之对推动社会政策变迁缺乏足够的动力。

(二)地方政府对政策议程决定权的影响

对于政策议程的启动,地方政府仅仅具有建议权,而不具有决定权。正如前文所述,即使是在财政分权,地方政府被赋予经济体制改革“排头兵”任务的背景下,地方政府也只有在其辖区内决定进行政策改革的权力。虽然改革有可能导致的失败在以“试错法”为改革主要方式的年代不会被追究责任,但即使是取得成功的改革方式,也需要得到中央政府的最终认可。而在社会政策领域,由于其政策效应往往不会直接影响地方政府的执政基础,而主动地进行政策变迁也无法给地方政府带来现实的经济收益,因此,地方政府没有动力在社会政策领域发起改革。

但是,随着地方政府自身利益的逐步形成,以及在科学发展观指导下,中央政府对地方政府业绩考评内容的转变,地方政府也开始积极介入政策议程,尝试对中央政府的政策议程决策施加影响,以促使中央政府启动地方政府期望改革的领域,或阻止中央政府启动地方政府不愿改革的领域。地方政府对中央政府政策议程决定权的影响主要通过选择性信息显示和对决策内容的再定义和再解释来实现。

地方政府对中央政府进行选择性信息显示是其影响中央政府政策议程决定权的主要方式,正如前文所述,地方政府在信息流中处于相对优势地位,因此会将自身利益偏好通过信息传递的方式,促使中央政府在相关领域启动政策议程。这种影响方式可被称作主动影响。除此之外,地方政府还可以通过在实施过程中对中央决策内容的再定义和再解释来影响政策议程,由于这种影响方式是对政策议程结果的影响,发生在政策议程决策之后,因此可以被称作被动影响。

(三)中央政府和地方政府在养老保险政策议程中的决定权

首先,中央政府拥有在全国范围内启动养老保险政策议程的决定权。由于养老保险制度是较为典型的全国范围的公共产品,涉及不同省区之间的利益调整和代际之间的关系调整,同时,其运行效果对地方政府的业绩考评影响有限。因此,我国中央集权的行政体制、养老保险制度本身的属性和转型期地方政府的偏好决定了中央政府拥有养老保险政策议程的决定权。从1986年我国开始改革传统的养老保险制度以来,无论是统账结合模式的选择,个人账户规模的变化,还是养老金计发办法的调整,这些重大的政策改革议程都是由中央政府发起的,并且由中央政府以法规的形式颁布实行。一个值得注意的现象是,中央政府启动政策改革议程后的结果却往往是在部分地区先行试点。

其次,地方政府通过各种方式影响中央政府的政策议程过程。地方政府会根据自身的利益结构,利用掌握的私人信息,尝试影响中央政府的政策议程过程。例如,在2000年中央政府出台关于城镇社会保障综合试点方案之前,征求各地方政府意见,以辽宁、陕西等为代表的老龄化程度高、历史负担重的省区强烈要求推动全国统筹,以实现不同地区之间基金的互济;而以广东等为代表的劳动力输入地和人口结构较年轻的省区则强烈反对实现全国统筹,以防止当地积累的基金被“上调”中央。

最后,随着社会政策及其运行效果逐步成为考察地方政府业绩的重要指标,以及养老保障体系缺失对国民福利造成的损失,部分地方政府开始在辖区范围内实施政策议程决策权,启动养老保险改革议程。例如,北京、宁夏等省区启动全国范围内尚未推行的老年津贴制度,上海市启动柔性退休制度等等。这不仅直接使部分地区率先启动了养老保险政策的改革,从而有利于形成地区间良性福利竞争局面,而且对中央政府启动全国范围内的政策议程形成了倒逼机制。

综上所述,我国中央集权的行政体制决定了中央政府拥有养老保险政策议程的决定权,而养老保险制度的内在属性以及转型期地方政府的行动偏好进一步固化了这种权力分配结构。地方政府会根据自身的利益状况,利用私人信息对中央政府的议程决策过程施加主动或被动的影响。而地方政府业绩考评指标的变化,则促使部分地方政府在辖区内履行政策议程决策权。

四、基于中央地方关系的养老保险政策议程模式

综合考察中央政府和地方政府在养老保险制度改革议程中的利益结构和行动标准、信息地位和信息交流方式,以及政策议程决策权的分配结构,可以总结出中央地方关系视角下的中国养老保险政策议程模式,如图1所示。

图1 基于中央地方关系的养老保险政策议程模式

如图1所示,中国的养老保险政策问题进入政策议程的路径有三条:

养老保险政策议程的第一条路径是:中央政府的利益失衡,直接启动政策议程。中央政府的利益失衡既可能是中央政府在政策内部的权责体系失衡,也可能是由于宏观社会经济运行不稳定导致中央政府利益失衡。在这条政策触发路径中,中央政府是直接的政策触发主体,基本不与地方政府发生联系。2000年,中央政府启动城镇职工社会保障制度体系试点就是这样一个过程。在2000年之前,我国的城镇职工基本养老保险基本处于地市级统筹的状态,养老保险的管理权和实施权都集中在地方政府,相反,当养老保险基金当期支付出现缺口时,由中央财政承担主要的补贴责任,当养老保险基金当期支付出现盈余时,盈余基金又留存地方。显然,从政策体系内的权责分配结构看,中央政府处于利益净损失的地位。与此同时,当时的养老保险制度也对社会经济运行造成了极大的负面影响。一方面,养老金拖欠现象非常普遍,由此造成的大规模上访活动屡见不鲜,中央政府的执政基础受到影响;另一方面,各地企业的养老金支付压力极大,养老保险缴费负担重,对宏观经济的持续健康发展造成严重威胁。在这种情况下,中央政府在没有征求地方政府意见的情况下,直接启动了政策议程,发起了城镇社会保障体系试点工作。

养老保险政策议程的第二条路径是:中央政府利益失衡,委托地方政府提供相关信息,并在此基础上决定是否将政策问题纳入政策触发程序。在这条路径中,中央政府虽然意识到了利益失衡的状态,但是对信息的掌握并不十分充分。因此,中央政府委托对信息了解更充分的地方政府提供信息,并在此基础上决定是否要将问题纳入政策触发阶段。在这个过程中,地方政府虽然处在相对被动的地位,但是它可以通过选择性的信息显示,影响中央政府的决策行为。我国养老保险制度改革过程中对统账结合模式结构的选择就经历了这个过程。1995年,国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,在充分借鉴国际经验的基础上,决定在中国实行现收现付和完全积累相结合的统账结合模式,其重要原因就是中央政府担心老龄化会使中国陷入福利国家的财政危机。但由于对统账结合模式的结构选择缺乏足够信息,因此设置了两套方案,由地方政府自主选择,并通过地方政府反馈的信息进行再决策。在实施过程中,由于“大账户、小统筹”的模式给地方带来较大的基金保值增值压力以及当期支付缺口压力,于是地方政府纷纷建议选择“小账户、大统筹”的模式,并最终影响了中央政府的决策。对于地方政府提供的信息,中央政府有时会采纳,有时也不予采纳,这取决于中央政府的利益结构。例如,中央政府有意推行城镇职工基本养老保险的全国统筹,在向地方政府征求意见的过程中,部分地方政府基于自身利益而向中央政府表达对全国统筹的反对意见。但中央政府从制度的发展规律和自身利益出发,没有采纳这些意见,而是在《社会保险法》中明确规定了职工基本养老保险要实现全国统筹。

养老保险政策议程的第三条路径是:地方政府利益失衡,并通过选择性的信息显示,推动中央政府进行政策触发。与前两条路径的显著区别在于,这条路径是由地方政府的利益失衡引起的。同时,地方政府主动地进行信息的选择性显示,将直接信息和间接信息反映给中央政府,推动中央政府进行政策触发。这条路径从本质上说是地方政府将自身的利益失衡通过选择性信息显示,转变为中央政府利益失衡的过程。我国新型农民社会养老保险制度的建立就经历了这个路径。在城镇化进程中,大量农民缺乏制度化的保障措施,从而影响了地方的城镇化进程以及社会经济的可持续发展。在这样的背景下,以陕西省宝鸡市为代表的部分地区,一方面在辖区内试行农民养老保险制度,另一方面,将试点的进展、问题和经验以及对社会经济运行造成的影响及时向中央政府传递,最终成功地推动中央政府启动了农民养老保险制度的政策议程。

[1]王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》,载《中国社会科学》,2006(5)。

[2]杨丽丽:《当代中国社会利益结构变化与公共政策制定》,西北大学2003年硕士学位论文。

[3]Oates,W.“An Essay on Fiscal Federalism”.Journal of Econom ic L iterature,1999,37(11):175-195.

[4]杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》,载《经济研究》,1998(1)。

[5]黄强等:《后全能时代中央与地方政府的博弈及思考》,载《唯实》,2006(1)。

[6]程杞国:《公共政策制定中中央政府和地方政府的关系》,载《中共福建省委党校学报》,2000(3)。

[7]鲁全等:《社会保障影响居民消费的内在机制及其效应》,载《重庆社会科学》,2010(8)。

[8]赵祥:《建设和谐社会过程中地方政府代理行为偏差的分析》,载《中国行政管理》,2006(5)。

[9]郑功成:《中国社会保障改革与发展战略》,北京,人民出版社,2011。