公铁建设占用保护性地类的法规解读及解决对策

何吉成

(交通运输部规划研究院环境资源所，北京 100028)

为保护我国紧缺的土地资源，减少和限制各种建设活动对土地资源的占用，有关部门对我国耕地、林地和草地资源分别建立了保护制度，通过设立基本农田、生态公益林和基本草地(原)的方式来对重要的土地资源进行保护。公路、铁路是国家重要的交通基础设施，作为长距离的带状工程，受不良地质条件等因素的限制，公路铁路无法完全绕避基本农田、生态公益林和基本草地等保护性地类。随着近几年来我国公铁建设项目的增多，公铁建设占用保护性地类的问题会越来越多，如何协调重要地类的保护与公铁建设的关系具有迫切的现实意义。目前对公铁建设涉及自然保护区的问题已有探讨［1－4］，但对公铁建设占用基本农田、生态公益林和基本草地等保护性地类的问题鲜有研究。本文在对我国基本农田、生态公益林和基本草地的概念、发展、管理等方面进行梳理的基础上，对公铁建设占用基本农田、生态公益林和基本草地时涉及的有关法规条例进行解读，为协调我国土地资源保护和公铁建设工作提供参考。

1 我国保护性地类概况

1.1 基本农田概况

根据1994年8月国务院颁布的《基本农田保护条例》，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。在上世纪80年代，我国开始重视农田面积保护，并启动基本农田保护的县级试点工程。上世纪90年代，以划定基本农田保护区为主要形式，在全国全面展开基本农田保护工作，并开始重视农田质量保护［5］。为了强化全社会坚守18亿亩耕地红线和依法保护耕地特别是基本农田意识，2008年1月15日，国土资源部正式公布基本农田全国统一标识。目前我国基本农田由各级国土资源部门管理，一些地方还在田间地头树立了基本农田保护标志牌。

1.2 生态公益林概况

根据《生态公益林建设导则》(GB/T 18337.1－2001)中的定义，生态公益林是为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地。生态公益林按主导功能分为防护林和特种用途林两大类，其中防护林包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田牧场防护林、护岸护路林和其他防护林。特用林包括国防林、实验林、种子林、环境保护林、风景林、文化纪念林和自然保存林。生态公益林按保护程度又分为特殊公益林、重点公益林和一般公益林。我国生态公益林由各级林业部门管理，目前有关部门尚未发布全国统一标识。

1.3 基本草地概况

基本草地(原)是指在一定时期和一定范围内，根据国家生态安全、人口与社会经济发展对草地环境与草畜生产的需求，根据法律、土地利用与草原生态保护总体规划确定的不得占作他用的草地［6］。2002年9月16日，国务院印发了《关于加强草原保护与建设的若干意见》，提出了要实施基本草地保护制度。建立基本草地保护制度［7］，就是把人工草地、改良草地、重要放牧场、割草地及草地自然保护区等具有特殊生态作用的草地，划为基本草地，实行严格的保护，确保基本草地面积不减少，用途不改变，质量不下降，草原的生态及生产功能进一步提高。我国基本草地由各级农业部门管理，目前相关部门也未发布全国统一标识。

2 公铁建设占用保护性地类涉及的相关法规解读

2.1 基本农田的相关法规解读

作为交通类建设项目，公铁建设占用基本农田会涉及到2部法律、1个条例、1个决定和1个意见(表1)。从上述5个法规可以看出，国家对基本农田管理十分严格，对公铁建设占用基本农田的管理规定可以简称为“一个批准，五个要求”:国务院批准、土地补偿要求(负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地)、经济补偿要求(没有条件开垦时按照当地最高标准缴纳耕地开垦费)、农田土壤保护要求(要对耕作层进行剥离)、环保要求(有基本农田环境保护方案)和土地闲置年限要求(1年以上未动工建设的，需要缴纳土地闲置费，连续2年未使用的，土地使用权将会被无偿收回)。

表1 公铁建设占用基本农田所涉及的有关法规条款

2.2 生态公益林的相关法规解读

就生态公益林而言，在国家层面上目前还未出台专门的法规或管理办法。从目前生态公益林的划分上看，防护林和特种用途林基本上都属于生态公益林。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定:修建道路等工程，需要占用或者征用林地的，必须遵守下列规定:占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积10 hm2以上的，由国务院林业主管部门审核;占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。《生态公益林建设导则》规定:在生态公益林区进行修路时必须在进行可行性研究时，同步进行环境影响评价。目前我国一些省份出台了相应的生态公益林管理办法，例如，《江西省生态公益林管理办法》第二十条规定:经批准占用或者征用生态公益林林地需要采伐林木的，由用地单位或者个人向所在地县级以上人民政府林业主管部门申领林木采伐许可证。《浙江省公益林管理办法》第十六条规定:公益林内禁止开山采石以及挖砂、取土等毁林行为。《湖北省生态公益林管理办法(试行)》第二十一条规定:公益林地经批准征占用的，要按照原有权限依法办理用地审核手续，并按最高标准(即重点防护林和特种用途林地标准)缴纳森林植被恢复费。第二十七条又规定:严禁在公益林区内进行开垦、采石、挖沙、取土等破坏公益林的经营行为。

上述管理办法表明，与基本农田相比，在国家层面上，对公铁建设占用生态公益林的要求和限制相对较少，主要是对报审部门进行了区分，当占用面积超过10 hm2时候，要由国家林业局审核;低于10 hm2时，由省、自治区、直辖市的林业局审核。在进行项目可行性研究时，要同步进行环境影响评价，就项目建设对生态公益林的环境影响特征、范围、程度和途径等进行说明。公铁建设占用生态公益林时还要满足项目所在省份相关的管理办法，综合目前各个省份的生态公益林管理办法，对公铁建设单位的要求可简称为“一证一费两场”，即申领林木采伐许可证、缴纳森林植被恢复费、不得设置采石场、取弃土场。

2.3 基本草地的相关法规解读

就基本草地来说，目前主要涉及1个法律、1个意见和1个办法。《中华人民共和国草原法》第四十二条规定:国家实行基本草原保护制度。下列草原应当划为基本草原，实施严格管理: (一)重要放牧场;(二)割草地;(三)用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地;(四)对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原;(五)作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原;(六)草原科研、教学试验基地;(七)国务院规定应当划为基本草原的其他草原。《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》要求:建立基本草地保护制度，把人工草地、改良草地、重要放牧场、割草地及草地自然保护区等具有特殊生态作用的草地，划定为基本草地，实行严格的保护制度。任何单位和个人不得擅自征用、占用基本草地或改变其用途。农业部颁布的《草原征占用审核审批管理办法》第五条规定:工程建设和修建工程设施应当不占或少占草原。除国家重点工程项目外，不得占用基本草原。

由于我国基本草地保护制度的提出和实施相对较晚，目前对公铁建设占用基本草地还没有具体的补偿和规定，总体原则可概括为“重点项目少占，非重点项目不占”，即不是国家重点工程的项目，就不能占用基本草地，属于国家重点工程的项目，应尽量少占基本草地。

3 公铁建设占用保护性地类的解决对策

从上述3种保护性地类的相关法规来看，基本农田的管理法规最多，条款最详细，国家对基本农田管理力度最为严格，其次是生态公益林，基本草原管理较为宽松。公铁建设占用土地分为永久占用和临时占用，永久占用主要是车站(或服务区)、路基和桥梁占地，而临时占用主要是施工场地、施工营地、取弃土场、制梁场、物料堆放场等占地。为保护我国有限的土地资源，尽量减少占用保护性地类，公铁线路设计部门在选线时要尽量绕避基本农田、生态公益林和基本草地，无法绕避时也尽量少占少用，公铁建设工程临时用地尽量占用未利用地、荒地、废弃地和劣质地。受地质地貌、线路走向、施工技术和社会经济条件等多种因素制约，公铁建设活动无法避免占用基本农田、生态公益林或基本草原时，可把握以下对策:

(1)从建设单位来说，在政策法规上要从严把握。要严格执行国家、部门和地方有关法规，占用基本农田要符合“一批准，五要求”，征用手续一旦审批下来，尽量在1年内进行项目建设;占用生态公益林，要满足“一证一费两场”要求，要向林业主管部门申领林木采伐许可证、缴纳森林植被恢复费、不在生态公益林范围内设置采石场、取弃土场;占用基本草地，要坚持少占原则。

(2)从设计单位来说，在技术方案上要“优中选优”。应从以下3个方面来减少公铁建设对保护性地类的占用:

①在公铁线路方案比选上，在保护性地类范围内尽量采用低路堤和浅路堑方案。“高填深挖”不仅造成较大的地貌破坏，还将大幅度增加占用基本农田或基本草地的面积。因此，在技术条件许可的情况下，应优先采取低路堤和浅路堑方案。

②采用以桥代路方案。与路基相比，桥梁只是墩台部分会永久占用土地，桥下空闲土地仍可以继续利用，因此桥梁占地相对较少。基本农田和基本草地一般分布在地势平坦、水土条件较好的地段，在经济条件允许的情况下，可采用以桥代路的形式来通过重要的基本农田或基本草地。

③采用以隧代路方案。生态公益林多数分布在一些偏远的山区，采用影响相对较小的隧道方式通过，会大幅减少生态公益林的占用和对植被的破坏。

(3)从施工单位来说，在施工管理上要“科学合理”。要强化施工组织，严格施工管理。施工单位首先要严格控制保护性地类范围内的临时用地数量，其次要做好整个占地范围内表层土壤或表层草皮的剥离存放工作，施工结束后，及时利用表层土壤或表层草皮进行复垦或植被恢复，以减轻公铁建设活动造成的不利影响。

［1］ 刘立斌.自然保护区铁路选线［J］.铁道工程学报，2007 (12):11－13.

［2］ 高波.哈齐铁路客运专线穿越扎龙国家级自然保护区环保选线研究［J］.铁道劳动安全卫生与环保，2009，36 (3):124－126.

［3］ 况亮，秦玮，董世魁，等.公路建设对雾灵山自然保护区植被的影响［J］.生态学杂志，2010，2(1):146－151.

［4］ 王云，李海峰，崔鹏，等.卧龙自然保护区公路动物通道设置研究［J］.公路，2007(1):99－104.

［5］ 聂庆华，包浩生.中国基本农田保护的回顾与展望［J］.中国人口·资源与环境，1999，9(2):31－34.

［6］ 刘秀琴，张自和.基本草原划定与保护初探［J］.中国草地学报，2009，31(4):102－106.

［7］ 师守祥，李凤娟.实施基本草地保护制度，促进草业可持续发展［J］.草业科学，2004，21(3):49－52.