论欧盟金融监管改革与启示*本文系国家社会科学基金重大项目“深化金融体制改革研究”（项目批准号：09＆ZD030）的阶段性成果。

张孟霞

美国次贷危机的爆发以及由此诱发的全球性金融危机，充分暴露出当前世界各国在监测和评估金融风险以及潜在威胁中存在的不足，特别是在全球金融体系一体化的过程中，金融监管的协作存在着严重的缺陷。从欧洲的角度看，与十年前相比，虽然目前形成了欧洲单一市场和一些主要的泛欧机构，但是，金融危机还是突显了欧洲现有的国家分散监管框架的弱点。同时，欧盟统一市场的存在和日益增加的政治一体化，也要求欧盟级别的实体机构来监督和监测金融体系的风险。为此，构建一个欧盟层面的最高金融监管机构成为当务之急。为了加强欧盟对所有金融行业的监管构架，欧盟委员会组织由法国央行（BOF）前行长、国际货币基金组织（IMF）前总裁雅克·德·拉罗西埃尔领导的欧盟金融监管高级专家组，于2009年1月25日提交报告，提出欧盟金融监管改革框架的建议。在此报告建议的基础上，欧盟委员会在2009年3月向欧洲理事会提出了关于建立欧洲金融监管新架构的提案。委员会在当年5月细化了其提案，并于9月提出了正式改革提案。1

一、欧盟现今的金融监管结构及缺陷

（一）莱姆法路西框架

欧盟现在的监管系统由四个层级组成，即莱姆法路西框架（Lamfalussy Framwork）,框架包括四个层次的协调机构。第一层次是框架性、原则性立法层级，由欧盟委员会提出立法建议，理事会、委员会和议会三方共同决策。这些立法原则适用于欧盟范围内所有的金融机构，立法中常将国际标准建立机构制定的规则运用到欧盟中来。第二层级包括欧洲银行委员会、欧洲证券委员会、欧洲保险和职业养老金委员会和欧洲金融集团委员会。委员会由成员国财政部高级代表组成，主要是建议、确定和决定有关对第一层次指令和条例的实施细则和技术标准，解决法律的实施程序问题，建立一套法律规章制度，这一层级可以根据需要迅速变更和修整。第三层级由三家委员会组成：欧洲银行监管者委员会、欧洲证券监督者委员会和欧洲保险和职业养老金监管者委员会。这三个委员会的成员是由银行、证券和保险领域中的国家监管机构中选出。在第三层中，委员会并不负责对金融机构实行日常的微观审慎监管，这属于国家监管权限之内。委员会只是作为一个联系欧盟委员会和国家监管机构的平台和桥梁，促进国家间监管者的信息交流，推动监管趋同。第三层级委员会提出的指示都是非约束性的。第四层级即执行层次，由各国监管机构执行实施欧盟指令、条例，欧盟委员会也担当监督、促进实施的责任。3四层次立法中，主要是以欧洲理事会或理事会与欧洲议会共同颁布指令4的方式进行协调立法。

（二）现有金融监管框架的缺陷

在欧盟实现统一货币和单一市场的同时，金融监管职责则仍基本属于欧盟成员国的主权范畴。由于其成员国金融监管部门首先承担的是维护本国金融稳定和确保其经济发展的责任，加之各国在金融监管取向方面存在着一定的差异，这种相对分散的金融监管结构势必会在金融监管机构之间引发冲突，进而不利于甚至是损害欧盟的区域金融稳定。5在金融危机中，欧洲各国采取的新财政救助措施虽然避免了本国危机进一步恶化，但却造成各国各自为战的局面，无法从全局利益角度采取行动。由于政府必须对本国纳税人负责，因此很难采取措施救助境外银行，导致一些欧洲大国采取自保自救行动后，却对其他一些小国家造成不利影响。例如，冰岛因为无法获得其他欧盟国家的援助，面临国家破产，被迫向俄罗斯借债度日。虽然根据欧盟条约的有关规定，欧洲中央银行应当在实施审慎监管和维持金融体系稳定等方面向成员国提供支持。但是欧洲中央银行毕竟还不是一个专门的超国家金融监管机构，其货币政策的首要目标是维护欧元区的物价稳定并保持高度的独立性。欧盟层面缺乏对宏观审慎风险进行监测和紧急情况下进行统筹的机构是欧盟现有金融监管框架的症结之一。另外，欧洲大型银行或金融集团通常拥有跨国经营的规模，在各国境内不同监管机构的监管方式以及一旦银行倒闭不同国家之间分担损失等问题都会引起各成员国的争议。但是现有监管体系只是依靠第三层级的委员会用非约束性的指令进行协调和促进监管趋同，无法真正有效地解决成员国监管机构之间的争议。

二、欧盟金融监管改革内容

（一）欧盟级别监管机构的建立

《欧洲金融监管高级专家组报告》提出了欧盟金融改革框架的建议，框架的核心就是欧盟未来的金融监管构架中将宏观审慎监管6和微观审慎7监管紧密结合。报告建议建立两个欧盟级别的机构：欧洲系统性风险管理委员会（ESRB）和欧洲金融监管体系（ESFS）。

在宏观审慎监管方面，欧洲系统性风险管理委员会将在欧洲中央银行的领导和支持下，执行宏观层面的审慎监管。委员会的构成如下：欧洲中央银行的总理事会（27个成员国国家中央银行的代表，包括非欧元区成员国），三大金融监管局主席和欧盟委员会的一名代表组成。如有必要，国家中央银行的代表可由国家监管权力机构的代表代替。欧洲系统性风险管理委员会将负责监测整个欧洲金融市场上可能出现的系统性风险，对可能出现的系统性风险提供早期预警并在必要情况下具体建议应采取的措施。ESRB的监测包括了非常宽泛的领域，从银行的财务状况到资产价格泡沫或市场组织的运作等具体情况。如果ESRB识别到系统性风险或影响整体金融稳定的问题时，将有权提出建议和警告成员国监管机构和欧洲监管部门。如果各监管机构同意此项建议，他们就必须及时进行沟通，以处理潜在的威胁。如果他们不同意ESRB的建议，并决定不采取任何行动，他们必须向ESRB做出适当的解释。如果ESRB认为解释并无说服力，ESRB有权将该问题提交欧洲议会评判，以增加成员国的道德压力。当然，对潜在风险的警告和建议是非常敏感的问题，因为这些警告可能会自然而然地引起金融市场的恐慌。因此，ESRB在决定是否向公众发布预警信号之前，需要根据具体情况逐案认真评估决定可能造成的后果。同时，ESRB将有义务将确定的风险通报到国际组织，包括国际货币基金组织（IMF）和金融稳定论坛（FSF）。

在微观审慎监督方面，报告中为第三层级的委员会的升级提出两部走的程序。第一步，委员会在组织和引导“监管协会”8所有监督跨境银行的各国监管人员的会晤、各国监管标准的审查方面发挥更积极的作用。第二步，将三家委员会转变成三个新的权力单位，即欧洲银行监管局（EBA）、欧洲证券监管局（ESMA）以及欧洲保险和职业养老金监管局（EIOPA）。成员国国内监管机构（即原第四级监管单位）继续负责对国内金融公司的日常监管。新的权力机构在对成员国的监管标准上是有法律约束力的，他们有权对国家间监管实行法律仲裁，采纳约束性监管标准和技术性决策权，协调监管协会，和ESRB合作排除宏观经济风险。三个新升级组建的监管局和各成员国的监管部门共同组成了欧洲金融监管者系统（ESFS），形成国家间金融监管的协同工作网。由此，将金融监管框架的整体性优势和地方监管机构在其辖区内微观审慎监管的专业技术相结合。

欧盟金融监管新框架9

欧洲金融监管新框架只有在ESFS和ESBR紧密合作的基础上才能发挥作用。实际上，此次改革的目的在于促进所有金融监管机构在宏观审慎和微观审慎层面上更流畅的互动。ESRB为实现宏观审慎监管职责，需要及时获得微观审慎信息；同时，负责微观审慎日常监管的成员国监管机构也可以从ESRB的宏观审慎视野上获益。

（二）三大监管局的职责

欧盟金融监管改革提案中，三大监管局（以下称ESAs）是拥有法律人格的社会团体，是ESFS的核心组成部分。在各成员国内部，监管局基于其国内法规定享有最大程度的法人资格，其可取得或处置动产或不动产，并可成为法律程序的一方当事人。成立ESAs的目标在于：①提高欧洲内部市场的功能，特别是更高层次、更有效、更一致的规则和监管；②保护储户、投资者、投保人及其他受益人的利益；③确保金融市场的效率和有序；④维护金融系统的稳定；⑤加强内部监管协调。10为实现此目的，每个监管局需确保相关委员会的法律一致、有效率和有效的适用。ESAs的主要决策机构是监管者委员会，该委员会由相关成员国监管机构的负责人以及各自监管局的主席组成。监管局主席同时任监管者委员会和管理委员会的主席。监管局的日常管理由一名执行官负责。ESAs将继承原有各金融监管委员会的全部任务，并被赋予更多的责任和法律权力。ESAs拥有以下职责：建立一整套趋同规则和一致性监管操作，按照共同性条约的有关规定发展约束性技术标准；确保欧盟共同的监管文化和一致性监管操作，防止监管套利；与ESRB紧密合作，为其行使早期风险预警职能提供必要的信息支持；指导主管机构的同行审查，以加强监管结果的一致性；监测和评估市场发展状况。为了ESAs能行使其职责，改革提案赋予ESAs以下权力：起草统一技术标准；提出指导和建议；对相关主管部门采取特别决定；对相关金融机构采取特别决定；向欧盟议会、欧盟理事会、欧盟委员会提供建议。出于以上目的，ESAs应享有调查和强制执行的权力，同时也可就监管行为收取费用。

1.起草统一技术标准

欧盟委员会建议建立单一欧盟规则书（a single EU rule book），并适用于欧洲共同市场内所有金融机构，从而使一套协调的核心准则得到适用。为达到这一目标，ESAs在各自相关的部门立法中需要制定技术标准草案。这些技术标准强化了莱姆法路西框架第三层级的功能。11ESAs对技术标准的提高也确保他们可以充分受益于成员国监管者的专业技术。

ESAs应将其起草的统一技术标准草案上交欧盟委员会审议。提交审议之前，ESAs应就技术标准进行公开的公众咨询及成本收益分析。欧盟委员会应在收到技术标准草案3个月内决定是否通过，委员会可将期限延长1个月。委员会可以只通过部分草案，也可对草案进行修改，修改部分应通知ESAs并说明理由。统一技术标准应由欧盟委员会以规则或决定的形式，公布于《欧盟公报》上。

2.确保共同体规则得到一致适用

即使有统一规则书，在具体情况下，成员国监管机构也会对欧共体法律的具体适用有不同的理解。因此，ESAs有权确保共同体规则得到一致的适用。针对成员国监管机构偏离共同体规则（包括统一技术标准）的行为应制定相关的防范机制，该机制包含以下三个步骤。首先，在成员国监管机构未正确适用欧盟法律的情况下，ESAs可在通知相关监管机构之后，对未正确适用欧盟法律的行为展开调查。被调查主管机关应无延迟地向ESAs提供所需信息。ESAs在必要时可向成员国监管机构提出行动建议，成员国监管机构应在一个月内遵从该行动建议。其次，如果建议未被遵从，欧盟委员会可以（主动地或在ESAs告知后）作出决定，要求成员国监管机构采取必要行动以遵从欧盟法律。欧盟委员会应在ESAs向成员国主管机构提出建议之日起3个月内作出决定，并可视情况延期1个月。成员国监管机构应在收到欧盟委员会决定10内，向欧盟委员会和ESAs通报其执行决定的情况。最后，倘若成员国监管机构在规定时间内不执行欧盟委员会所作出的决定，而其行为又必须及时予以纠正，否则将有损市场的正常竞争和金融体系的有序运行，则ESAs可以直接针对金融机构作出个别决定，要求其作出具体行动或停止某种作为，以履行欧盟法律所规定的义务。ESAs所作出的个别决定的效力高于成员国监管机构之前就同一事项作出的任何决定。

3.紧急情况下的行动

在出现潜在威胁欧洲金融市场有序运行和金融系统稳定的不利事态出现时，欧盟委员会（主动地或基于ESAs、欧盟理事会、ESRB的请求）可以通过决定确定紧急情况的存在。在欧盟委员会认定紧急情况之后，ESAs可用个别决定的形式要求成员国监管机构采取必要行动。但在一些特殊的紧急情况下，一国监管机构不能独自应付跨境金融风险，ESAs有权令多国监管机构采取联合行动。倘若成员国监管机构不遵从ESAs的决定，ESAs可以针对相关金融机构采取个别决定，要求其采取必要行动或停止某种作为，以履行欧盟法律所规定的义务。ESAs所作出的个别决定的效力高于成员国监管机构之前就同一事项作出的任何决定。12在紧急情况下，ESAs还有权叫停高风险金融产品和金融交易。

（三）协调机制

新的欧盟金融监管体系建立了更高效和有效的协调机制，提案中称ESAs应在成员国监管机构中间发挥总协调作用，特别是在出现潜在威胁欧洲金融市场有序运行和金融系统稳定的不利事态出现时。ESAs应促进协调的统一反应，尤其是：担当调停者角色（主动的或应成员国监管机构请求的）；促进监管机构之间的信息交换；确定提供给相关监管机构的信息范围并验证其可靠性；无延迟地向ESRB通报潜在的紧急情况等。

1.成员国监管机构之间的争议调停

欧盟各成员国监管机构之间以及监管协会内部，有必要建立一种机制使一成员国监管机构对其他成员国利益给予应有的考虑。如果一成员国监管机构对程序、行动内容或其他成员国监管机构在法律法规及联合行动决定要求予以合作的情况下不予合作持有异议，其可以请求ESAs解决该争议。这种机制包括以下三个步骤。首先，ESAs设定时间截点，争议相关成员国主管机关要自行进行前期调解，以期达成一致意见。其次，如果相关成员国监管机构不能在调解阶段达成合意，ESAs可以通过一个决定要求其采取特殊行动或停止某种作为以解决争议。最后，如果成员国监管机构不遵从ESA作出的决定，以致相关金融机构违反欧盟法律对其的直接要求，ESAs可以针对相关金融机构采取个别决定，要求其采取必要行动或停止某种行为，以履行欧盟法律所规定的义务。当然，成员国监管机构保留不启动争议解决程序的权利。

2.信息交换与收集

监管协会是欧洲监管系统的核心，在保证母国和东道国监管机构之间的信息流动方面发挥重要的作用。ESAs将促进监管协会有效一致的运作以及监督协会内欧盟法规适用的一致性。ESAs将作为观察员参与到监管协会，并可获得监管协会成员之间共享的信息。ESAs致力于促进监管协会高效协调的运作，监督协会内欧盟法规适用的一致性。ESAs应与监管协会内的监管者合作，从成员国监管机构处判定和收集所有相关信息。

基于ESAs的请求，成员国监管机构和公共机关应向其提供全部所需信息。当信息不能及时地从成员国监管机构和公共机关处获得时，ESAs可以直接针对相关金融机构提出合理的请求。只有在行使欧盟法律所赋予的职责时，ESAs才能使用成员国监管机构和公共机关、金融机构和其他方的机密信息。

3.任务委托、共同的监管文化及同行审查

成员国监管机构可以通过双边协议，将任务和职责委托给其他成员国监管机构。ESAs可以通过识别这些任务和职责应被委托还是共同行使，或者通过推广最优做法，促进成员国之间任务和职责的委托。成员国监管机构应就其意欲参与的委托协议通报ESAs，并在通报之后的一个月内执行。ESAs就欲执行的委托协议，在接到通报后的一个月内提出意见。ESAs可以适当方式公布委托协议，以确保相关各方均被告知。

ESAs在建立欧盟共同的监管文化和一致性监管操作方面应起积极作用，至少应进行以下活动：向成员国主管机关提供意见；促进成员国之间双边和多边的信息交换，同时充分尊重欧盟法规定的数据保密规定；致力于提高监管标准的质量和统一，包括报告的标准；检查欧盟委员会所采用的相关技术标准的适用；建立行业内和跨行业的培训计划，促进人才交流，鼓励主管计划加强借调计划和其他工具的使用。

ESAs应定期对成员国监管机构的部分或全部活动组织同行审查分析，以进一步提高监管结果的一致性。同行审查应包括但不限于以下评估：成员国监管机构组织机构、资源、人员特长安排的合理性；对欧盟法的适用以及监管标准、指导、建议的衔接度；其他成员国监管机构采取的较好的监管实践。在同行审查的基础上，ESAs可向成员国监管机构提供建议。13

（四）保障条款

基于《建立欧共体条约》第五条的法律基础，欧盟金融监管改革后的日常监管重点仍然停留在国家层面，成员国监管机构仍对单个金融机构的监管负责。《建立欧共体条约》第五条确立了欧盟法中著名的“辅助性原则”，具体为“共同体应在条约及其目标授予的权限范围内采取行动。在其非专属权能领域，本共同体应根据辅助性原则，只有当成员国没有充分能力完成拟议中的行动目标，而出于拟议中的行动的规模和效果的原因，本共同体能更好地完成时，才由本共同体采取行动。共同体的行动不应超过实现条约目标所必须的范围”。14由此，ESAs在对成员国监管机构或金融机构作出有约束力的决定时，也必须符合欧盟法中的“辅助性原则”。

为了确保“辅助性原则”得以遵守，改革提案中还制定了成员国维护本国财政权的保障性条款。ESAs的决定不能侵犯成员国的财政权。任何成员国认为ESAs在紧急情况和争议解决下做出的决定侵犯本国的财政权，并清楚地说明该决定如何侵犯其本国财政权，则可以通知ESAs和欧盟委员会──其本国监管机构不会执行该决定。ESAs将在一个月以内通知成员国其维持该决定还是修改或撤销该决定。如果ESAs维持该决定，成员国可将该事项提交欧盟理事会，同时该决定的执行中止。理事会应在两个月内以有效多数决的方式决定维持或修改前述决定。

三、改革的影响与启示

（一）对欧盟内部的影响

1.对成员国监管机构的影响

一方面，成员国监管机构可以从ESRB的宏观审慎监管中获益，得到潜在风险和危机的提前预警，另一方面，ESAs将会通过起草约束性统一技术标准和监督成员国监管机构对欧盟规则的适用，来促进欧洲金融监管体系的协调统一。他们同样将协助监管协会发挥功能，从监管协会参与者的利益出发管理信息数据库。ESAs还将帮助成员国监管机构更好地理解其行为在整个经济和金融体系下的影响。但是，成员国监管机构也可能承担更大的负担，一是信息提供方面，二是在收到建议或决定时“遵守或解释”的要求。在监管改革提案长达一年的讨论过程中，欧盟委员会与成员国之间最大的分歧在于ESAs所能拥有的实际权力。欧盟多个成员国主张各国金融监管机构拥有更多权力，而且反对新的三大金融监管局在与各国监管机构发生冲突时拥有最终仲裁权。这些主张与欧盟委员会提出的改革方案难以协调一致。15随着欧洲议会对改革提案的通过，这些问题已尘埃落定，但可以预见的是，欧盟成员国给予ESAs的权力让与度将成为欧盟金融监管改革进程的重要命题。

2.对成员国财政部的影响

成员国财政部将从欧洲金融稳定的加强中获益，并且减少对金融机构投入昂贵的救助费用的风险。他们将得到ESRB对系统风险的分析，并在必要时受到预警和建议。设立ESAs的规则中的保障条款将保护成员国的财政大权不受侵犯。另外，在预想的安排中，成员国将对新的金融监管机构的设立提供财政资助。ESFS的运作所需经费60%由成员国承担，40%由欧盟委员会承担。ESRB的运作全部由欧盟中央银行提供财政支持。

3.对金融机构的影响

对大型金融集团而言，得益于统一的监管标准和监管实践，对跨境和跨行业监管的提高有助于降低遵从成本。ESRB将通过有效的危机预防机制为欧洲提供一个更好的商业环境。在欧洲注册的信用评级机构将受到欧洲证券监管局的直接监管，以确保更好的协调统一。三个监管局的联合指导委员会将为进一步加强对金融集团的监督打下基础。16

（二）对国际金融监管的影响

欧盟进行的金融监管改革，除了是对金融危机的反思与应对，还有跟上全球金融监管潮流的动机。在2008年全球爆发金融危机的大环境下，2009年4月初伦敦G20峰会决议设立一个全球性的金融监管机构——金融稳定委员会（Financial Stabil ity Board，简称FSB），以取代已有的金融稳定论坛，并承担全球金融监管体系改造的重任。与此同时，奥巴马政府于2009年6月17日公布了名为《金融监管改革——新基础：重建金融监管》（Financial Regulatory Reform—A New Foundation：Rebui lding Financial Supervision and Regulation）的改革方案，该方案明确提出要形成由美联储为主导的对系统性风险进行有效监管的机构。欧盟成立ESRB正是顺应世界金融监管改革的举措，同时欧盟这套改革方案也为国际金融改革提供了一个样板。实际上，根据G20领导人在金融峰会上达成的一致意见，未来的国际金融监管体系与欧盟的改革方向有几分相像。其中，国际货币基金组织和金融稳定委员会将负责监测和防范全球金融和经济风险，角色类似于欧洲系统性风险委员会，而对跨国金融机构的微观监管协调也有望得到加强。17

（三）对中国的启示

虽然我国在金融危机中金融系统受到的冲击远不及欧盟国家，但欧盟金融监管改革的主要理念和部分改革措施还是具有较高前瞻性的，这为我国金融体制改革以及金融法治建设提供了启示。

1.宏观审慎监管职能设置

金融危机发生后，宏观审慎成为了热门话题，各国都意识到即使单个金融机构是稳健的，而结合的微小风险结果也可能是灾难性的。于是，各国在金融监管改革中也纷纷成立专门机构负责监测和评估宏观层面的系统性风险，或者赋予本国中央银行宏观审慎监管的职能。欧盟的做法是成立系统性风险委员会（ESRB）作为宏观监管部门，在欧盟层面上负责宏观审慎监管，识别、评估和监控在宏观经济以及整个金融体系运行中出现的各种威胁金融稳定的风险，在出现重大风险时发出预警并向政策制定者提供建议。

国内学者对于我国宏观审慎监管的主体设计提出了不同的观点，有学者提出在现有的“一行三会”的基础上，整合三大监管机构，建立固定的金融协调委员会。18也有学者认为我国是银行业主导型模式的金融体系，可能的系统性风险主要来自于银行或与银行业务相关的领域，故中国的金融监管改革方案可以考虑令银监会重新回归中国人民银行，实现对主要系统性风险的有效监管，保障金融稳定。19还有学者认为应当赋予中国人民银行宏观审慎监管权限，进一步强化中国人民银行金融稳定职能。这样有利于中央银行更好地履行最后贷款人职责，有利于中央银行维护金融稳定职能的权责对称，也有利于提高中央银行的公信力。20笔者认为建立金融协调委员会的方案并未赋予该委员会以宏观审慎监管的实权，不能达到类似欧盟成立ESRB并对系统性风险进行风险预警和措施建议的功能。而令银监会重新回归中国人民银行的监管方案缺陷在于，打破现有“一行三会”监管格局的设想可操作性不强，而银监会与证监会、保监会之间的监管信息共享也可能由此产生不平衡。而直接赋予中央银行宏观审慎监管职责可能产生的问题在于，宏观监管者的角色可能造成央行充当最后贷款人的道德风险，且货币政策的反周期性与监管政策的顺周期性也可能产生冲突。

就我国而言，可以考虑借鉴欧盟的做法，在现有监管机构之外，构建相对独立的系统风险管理委员会，专司金融系统风险的识别和监测。由系统风险管理委员会制定宏观审慎监管制度，开发宏观审慎监管工具，进行反周期资本监管，缓解银行体系顺经济周期效应。授权系统风险管理委员会组织开展银行评估、监管压力测试，识别有重要性影响的金融机构、产品和市场，并施加额外的监管要求等。如果系统风险管理委员会识别到系统性风险或影响整体金融稳定的问题时，有权向中央银行和银监会、证监会、保监会提出建议，如果各监管机构同意此项建议，他们就必须及时与系统风险管理委员会进行沟通，以处理潜在的威胁。

2.整合微观审慎监管系统

欧盟金融监管改革对于中国金融监管的启示之一，是如何更好地整合与协调微观审慎监管系统。欧盟的微观审慎监管体系重在各成员国监管机构之间的统一行动、协调和信息交换，而在我国的实践中，微观层面的审慎监管协调重在银监会、证监会、保监会之间的监管行动的协调以及信息共享机制的完善。

我国目前“一行三会”的金融监管框架充分考虑了银行、保险和证券分业经营的格局，但是，随着全球范围内金融业混业经营趋势对我国金融业的影响，银行、保险、证券也出现了互相渗透、共同发展的趋势。与之相适应，我国金融监管部门之间的沟通协调日益频繁。但在多头监管之下，监管过度、监管真空与监管冲突依然在一定范围内不同程度地存在。2004年,银监会、证监会、保监会公布了《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》（以下简称《备忘录》），初步构建了三大监管机构之间的分工合作机制。然而《备忘录》的规则设计使各监管部门缺乏足够的动力和有效的约束将各自信息向对方披露；当监督政策变化涉及他方监管职责和监管领域时，《备忘录》规定的“会签”方式只是告知的形式，并不具备任何强制力；而“联席会议机制”与“会同”的方式也只是一种初级协调机制，一旦各监管机构之间对某项政策产生利益纠葛，则缺乏一种强制力量对此予以调节。笔者认为，借鉴欧盟金融监管改革方案中“监管协会”的设置及其在保证母国和东道国监管机构之间的信息流动方面发挥重要的作用，在中国的微观审慎监管信息共享机制的完善中，可以考虑成立类似欧盟“监管协会”的组织，银监会、证监会、保监会以及省市级别监管机构都作为“监管协会”组织的成员；组织成员有责任提供被监管机构的全部信息，并可分享“监管协会”组织内流动的信息。人民银行可作为观察员加入“监管协会”组织，并可获得组织成员之间共享的信息。同时，基于人民银行的请求，监管机构和公共机关应向其提供全部所需信息。当人民银行认为信息具有系统重要性又不能及时地从监管机构和公共机关处获得时，人民银行可以直接针对相关金融机构提出合理的请求。

3.对金融集团的联合监管

危机中大型金融集团的流动性与融资风险问题使欧盟意识到欧洲国家对大型金融集团，特别是泛欧银行集团监管合作的重要性。在欧洲议会最近通过的金融监管改革提案中，提出三大监管局之间成立联合委员会，负责欧盟《金融集团指令》在各国的贯彻工作。此外，监管协会也起着促进对跨国金融集团的监管协调与合作的作用。

随着金融开放以及宏观经济环境变化带来的机遇，我国商业银行特别是大型银行纷纷加快综合经营的步伐，通过兼并、控股以及新设等途径，向保险、证券等业务领域拓展，以银行为母公司的银行控股公司（集团）成为大型金融集团的代表性形态。在我国分业监管的体制下，金融集团的子公司由相应的业务管理机构负责：银监会负责银行业务的监管，证监会负责证券业务的监管，保监会负责保险业务的监管。但是，对于金融控股集团，法律并没有明确规定其监管主体。为了解决这个问题，银监会、证监会和保监会建立了监管季节联席会议，确立了对金融控股公司的牵头监管制度，即在对金融集团的子公司按照业务性质进行分业监管的基础上，按照金融集团主要业务的性质归属确定集团公司的监管主体。21但是，一方面，目前“三会”之间以签署谅解备忘录为主的协调机制权威性和强制力不足；另一方面，由于大型金融集团的稳定对于整个金融体系的系统重要性，对其监管是一个持续的过程，不同监管机构之间的信息交流也应当是日常性的，而在当前的季节联席会议制度下，金融监管机构之间缺乏日常的信息沟通渠道，监管机构之间信息共享机制可能严重滞后于金融风险的扩散。在这方面，欧盟的经验值得借鉴。参考欧盟在三大监管局之间设立联合委员会的做法，我国可以考虑在银监会、证监会、保监会之间成立金融集团联合委员会，牵头对所有金融集团的监管，同时以监管协会取代季节联席会议，成为“三会”之间日常性的信息沟通平台。金融集团联合委员会也应与系统风险管理委员会通力合作，对于在监管金融集团过程中发现的可能影响金融系统稳定的潜在风险，及时向系统风险管理委员会报告，防范金融集团所引发的系统性风险。

注：

1该立法建议稿及相关文件包括：《欧洲金融监管高级专家组报告》（2009年1月25日）；《欧洲金融监管体系改革》（2009年6月19日）；《关于欧共体金融系统宏观审慎监管及建立欧洲系统风险委员会的立法建议》（2009年9月23日）；《关于为欧洲系统风险委员会运作授予欧洲央行特别任务的理事会决定建议》（2009年9月23日）；《关于建立欧洲银行监管局的立法建议》（2009年9月23日）；《关于建立欧洲保险及退休金监管局的立法建议》（2009年9月23日）；《关于建立欧洲证券监管局的立法建议》（2009年9月23日）；《影响评估报告》（2009年9月23日）；《关于修改部分指令以加强欧洲三大金融监管局权力的指令建议》（2009年10月26日）。http：//ec.europa.eu/internal_market/f inances/commit tees/index_en.htm，2009年10月30日访问。

2www.iic.org.cn/D_infoZL/infoZL_read.php？id=9388，2010年3月30日访问。

3Commission working document,The appl ication of the Lamfalussy process to EU securities markets legislation–A preliminary assessment by the Commission services,15.11.2004,SEC（2004）1459.4指令没有全面的拘束力，仅在其所欲达到的目标上有拘束力，而在实现该目标的方式和方法上，则没有拘束力。5张海营：《欧盟金融监管框架浅析》，《河南大学学报（社会科学版）》2005年第5期。

6宏观审慎监管是指分析金融系统的趋势和失衡，识别出这些趋势可能对金融机构和经济造成系统性风险。宏观审慎监管关注的重点在于整个金融和经济体系的安全性，防范系统性风险。

7微观审慎监管是指对个体金融机构的日常监管。微观审慎监管的重点在于监督个体金融机构的安全和健康、保护消费者利益。

82008年10月欧盟委员会提出资本金要求指示（CRD）的修正案，其中就包括创立“Col leges of supervisors”。9Commission working document,The high-level group on f inancial supervision in EU Report,chaired by Jacques de Larosiere,Brussels,25 February2009.

10、12、13Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establ ishing a European Banking Authority，Brussels,23.9.2009，COM（2009）501 f inal，2009/0142（COD）.

11就目前来看，第三层级的功能还只限于通过非约束性的指令。

14雷益丹：《论欧盟条约中的辅助性原则》，《西南政法大学学报》2007年第1期。

15《欧盟金融改革还需更多协调》，《中国经济时报》2010年7月8日。

16Commission working document,IMPACT ASSESSMENT,Brussels,23.9.2009,SEC（2009）1234.

17国研网金融研究部：《构建宏观审慎监管框架、整合微观审慎监管体系——欧盟金融监管改革方案得到立法确认》，来源于国研网《金融中国》月度分析报告，2009年11月17日。

18李扬、全先银：《危机背景下的全球金融监管改革：分析评价及对中国的启示》，《中国金融》2009年第17期。

19常建：《“后危机”时代我国金融监管体系的完善——以中央银行为核心的思考》，《华中科技大学学报》2010年第1期。

20夏洪涛：《强化中央银行宏观审慎监管权限》，《武汉金融》2009年第10期。

21冯凰：《金融集团监管在我国的发展浅析》，《金融财经》2009年第2期。