我国环保NGO政策议程参与机制分析——基于多源流分析框架的视角

吴湘玲，王志华

(武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉，430072)

一、金顿的多源流分析框架

20世纪五六十年代，H·拉斯韦尔构建了阶段式的政策过程模型，成为早期政策科学研究的主流范式。在此范式下，研究核心集中于决策阶段，而政策议程阶段并未得到足够关注。社会问题如何成为公共政策问题，政策问题如何从系统议程进入制度化议程，一直未得到有力解释。20世纪70年代以来，受到行为主义的影响，以约翰·W·金顿(John W Kingdon)为代表的一批学者将研究视角聚焦于政策议程研究，并提出了一些有代表性的分析模型。

金顿的多源流框架聚焦于政策过程中的议程设定过程，系统分析了美国联邦政策制定过程中议程如何得以确立、备选方案如何得以阐明的问题，从而建立了一套确立议程和阐明备选方案的理论分析框架。它旨在探讨在众多的公共问题中，什么样的问题成为公共政策问题并设定为政策议题、政策方案如何被开发等。金顿认为有两类因素可能会影响政策议程的建立和备选方案的阐明。其一是积极的参与者，其二是议程和备选方案变得显著的过程。通过对两个方面的分析，金顿构建起了多源流分析框架。他修正了垃圾桶模型的“问题、解决方案、参与者和选择机会”四大源流，提出了“问题源流、政策源流和政治源流”三大源流。

首先，问题源流是阐释政策问题被确认的过程，即“政府官员是如何将其注意力固定在某一问题而不是在另一问题上”。[1](113)指标、焦点事件及项目反馈这三种机制使问题引起关注。一是一种情况存在与否及重要程度可以用一系列指数来反映；二是一些重大事件或危机事件经常能够导致对于某个问题的关注；三是从先行项目中所获得的反馈，可以推动对问题的关注。

其次，政策源流是指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程，或者说是许多可能的政策创新举措在范围上被缩小至受到重视的较少几个政策建议的过程。这个过程大多是在专业人员共同体中发生的。政策共同体由某一特定政策领域中专业人员组成，例如政策企业家、国会委员会成员、官僚、学者、思想库中的研究人员，他们会利用各种机会力争自己的政策建议能被政策制定者采纳。这些共同体可能结合得很紧密，也可能相当分裂。政策建议被采纳取决于技术可行性、与主导价值观的契合程度、普通公众及专业化公众的支持等。

最后，政治源流是指对问题解决产生影响的政治过程，独立于问题源流和政策源流。它包含公众情绪、压力集团之间的竞争、政府的变更、意识形态等因素。政治源流中的各种力量在实践中并不均等，国民情绪与其他因素(如选举)的结合可以对政策议程产生重要的影响。政策建议如果与公众情绪相一致，能够得到利益集团的支持，并符合立法机构或行政机构的倾向，就更容易进入政策议程。

金顿认为这三个源流相互独立，互不相交。但是这些分离的源流在关键的时刻汇合在一起，即解决办法与问题结合在一起，两者又与有利的政治力量相结合，这个时间点就是所谓的“政策之窗”。 当三个源流汇合到一起时，政策之窗就打开了。政策之窗是政策建议的倡导者提出其解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会，持续时间较短，一些可以预测(年度财政预算)，一些则无法预测(危机事件)。如果三种源流通过政策活动家而结合，那么政策问题进入政策议程的机会将显著增加。

金顿的多源流分析框架是对政策阶段分析框架的发展和深化。哈罗德·拉斯维尔的政策阶段框架比较系统地描述了一个政策的历时过程，但对于政策议程的设置并没有进行系统探讨。这一问题在金顿的《议程、备选方案与公共政策》一书中得到了深入研究，从而将公共政策阶段分析向前推进了一步，拓展了阶段分析的研究视阈，为我们解读政策议程设置阶段参与者的行为提供了分析的视角。鉴于民间环保 NGO是当今中国数量最多最活跃的民间组织，而且 NGO对公共政策的参与最为显著的表现也是在环境保护领域，[2](140)因此，本文尝试用多源流理论对我国环保NGO在公共政策议程设置中的政策参与进行考察。

二、中国环保NGO政策议程参与机制分析

(一) 环保NGO及其参与政策议程的现状

我国正式注册的环保非政府组织主要有四种类型：政府部门发起成立的环保非政府组织占 49.9%，民间自发组成的环保非政府组织占7.2%，学生环保社团占40.3%，港澳台及国际环保非政府组织占2.6%。[3]限于篇幅，本文主要以民间环保组织为考察对象。目前中国民间环保NGO政策参与状况大致如下：

第一，环保 NGO数量逐步提升，分布区域逐步拓展。

20世纪90年代中期，我国环保NGO数量有限，分布区域主要集中在北京。进入21世纪以后，民间环保组织以较快的速度发展。截至2005年底，我国共有环境民间组织2 768家，总人数22.4万人。[3]根据中华环保联合会发布的《中国环保民间组织发展状况报告》，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3 539家，比2005年增加了771家。[4]从地域分布来看，我国环保 NGO分布最集中的区域除北京之外，拓展到天津、上海、重庆及东部沿海地区；其次是湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富省份；其他中西部地区、东北地区都出现了为数不少的民间环保NGO。例如上海的“热爱家园”、江苏的“绿色之友”、重庆的“绿色志愿者联合会”、云南的“绿色高原”、四川的“绿色江河”、湖南的“岳阳环保志愿者协会”、武汉的“绿色环保服务中心”、陕西的“妈妈环保志愿者协会”、吉林的“延边绿色联合会”等。

第二，环保 NGO的社会功能逐步从政策执行参与演变为政策倡议参与。

自 1994中国第一家在民政部注册成立的民间环保NGO“自然之友”成立，近二十年来，我国环保NGO所发挥的社会功能经历了一个渐变的过程。前十年环保NGO基本充当着服务提供型NGO的角色，促进和协助政府对公众进行环境宣传教育。自2003年来，倡议型NGO角色开始凸显，倡导、组织公众参与决策，积极影响决策过程成为近年来环保NGO的显著功能。2004年12月至2005年6月，为配合国家制订切实可行的“十一五”环境保护规划，中华环保联合会在全国范围内开展了公开征集公众对编制国家“十一五”环保规划意见和建议的活动。由专家拟定的公众调查问卷在《中国青年报》《人民日报》《中国环境报》等报纸及中国环境网上相继发布。2007年11月《国家环境保护“十一五”规划》全文公布，《规划》中提出，全国环保投资约需占同期国内生产总值的 1.35%，这一数据与此前中华环保联合会征集的公众意见相吻合。[5]2005年 4月 13日，“自然之友”“地球纵观”“地球村”等环保组织参加国家环境保护总局举行的圆明园防渗工程听证会，2005年7月15日，发起了圆明园生态与遗址保护研讨会，2006年初，促成国家环境保护总局《推进公众参与环境影响评价办法》出台。这些均被视为环保NGO参与政策议程的典型案例。[3]

第三，环保 NGO的政策参与模式为自下而上与自上而下相结合，参与方式和途径逐步多元化。(见表1)

较之中国传统自上而下的，强调公民参与环保活动过程的消极参与环保模式，环保 NGO的参与既有政府自上而下推动，也有自下而上的参与，不仅参与环境政策的执行过程，而且参与环保的决策、监督与评估，是一种更积极主动的参与。就参与方式和途径而言，既有制度化的参与，也有非制度化参与；既有直接参与，也有间接参与；既有主动参与，也有委托参与；既有单独参与，也有联合参与及与政府合作参与等，体现出参与方式和途径的多元化趋势。

表1 我国环保NGO参与政策议程的典型事件及参与机制

(二) 环保NGO政策议程参与机制的多源流分析

首先，问题源流。在金顿所总结的政策问题引起关注的三种途径中，目前我国环保 NGO介入政策议程的途径主要是焦点事件。强化焦点关注的主要途径有：①借助媒体力量，加强宣传，扩大焦点事件在普通公众中的影响。例如，重庆绿色志愿者联合会围绕川西天然林砍伐这一焦点事件，借助央视“经济半小时”这一权威媒体，组织媒体连续报道，引起广泛的社会关注，最终促使政府出台了天然林保护政策。②召开国际国内学术会议、论坛等，扩大焦点事件在专业领域的影响。在2004年10月29日举行的联合国水电与可持续发展研讨会上，云南绿色流域、绿家园志愿者、野性中国工作室、自然之友、天下溪等民间环保组织围绕虎跳峡水电工程开发这一焦点事件，联合发表倡议，希望有关部门从规范当前的水电建设做起，落实新的《环境评估法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》，实现重大项目论证中的公民参与及责任追究制度，并呼吁暂时搁置西南争议大的水电项目，最终成功影响了政府政策议程。[6]③参加政府听证会，扩大焦点事件在政府中的影响。2001年绿家园等对北京昆玉河(京密引水渠昆玉河段)治理工程的参与，2005年自然之友等对圆明园湖底防渗工程的参与都是通过听证会的途径。

总之，就问题源流而言，环保 NGO成功影响政策议程的主要途径是以焦点事件为突破口，强化决策者、相关领域专家及社会公众对焦点事件的关注，从而获得相关政策议程设定的话语权，推动系统议程向制度化议程的转变。至于指标和项目反馈的功能则并未得到充分的利用。其实，焦点事件本身在政策问题认定过程中只是一种预警。社会公共问题上升为公共政策问题的必要条件是该问题影响的深度和广度，而对此深度和广度的判定还需要借助于统计指标和先行项目的反馈。在上述环保 NGO影响政策议程的案例中，NGO仅抓住了问题源流的一个方面，忽视了其他方面在政策议程设定中的功能，及其相互之间相辅相成、互相促动的关系。此外，从参与途径看，参加听证会、提交调研报告等间接参与，以及借助媒体宣传，召开研讨会、上书、公开信等非制度化参与成为环保NGO参与政策议程的主要渠道。

其次，政策源流。金顿认为，如果一个问题附上了解决办法的话，那么它被提上决策议程的可能性就会显著增加。此外，技术可行性、与主导价值观的契合程度、普通公众及专业化公众的支持也会影响政策议程。以下以2001年自然之友、绿家园、地球村等参与北京昆玉河治理工程，和2005年自然之友、地球纵观、地球村等参与圆明园湖底防渗工程为例来探讨这一问题。两个案例具有很大的相似性，参与内容均涉及湖河整治工程，参与的主要途径都是通过听证会、对话会等与政府面对面直接沟通，但参与的结果却大相径庭：环保 NGO在昆玉河治理工程中的参与并不为政府所接受，而在圆明园防渗工程中的参与则取得了预期效果。

以政策源流的角度视之，影响政策建议被采纳的诸因素中，在昆玉河治理案例中环保 NGO仅具备了专业化公众的支持这一个要素。就技术可行性而言，只是提出针对原项目的不同政策观点，并未提出具有技术可行性的替代性方案；就价值观而言，NGO对政府决策的知情权、参与权和监督权的诉求与当地政府的政府权威与管制型主导价值观格格不入，因此，合理的政策参与并未得到政府的支持；此外，环保NGO并未进行广泛的社会动员，以获得社会公众的舆论支持。在圆明园湖底防渗工程中，环保 NGO则很好地综合利用了以上因素的影响功能。首先，在反对原项目的同时，提出了具体可操作的替代性备选方案；其次，准确把握了主导价值观，达成了与崇尚环保、民主参与等价值观的高度契合；再次，通过权威媒体《人民日报》的报道，引起了普通公众的广泛关注和支持，掌握了舆论的主动权；最后，获得了专业化公众的专业和舆论支持，在听证会及专题研讨会上相关领域专家的意见为实施圆明园防渗整改工程起到了舆论支持作用，而且提供了专业化的备选方案支撑。总之，由于综合发挥了诸影响因素的作用，在后一案例中，环保 NGO 成功进行了金顿所说的政策“软化”，即政策倡议者通过各种方式使政策相关人员或公众在心理上接受该政策建议的过程，使防渗整改政策建议成功进入政策议程，并且要求公众参与环境影响评价的政策倡议也得到了政府的支持，从而作为公共政策正式出台。

再次，政治源流。在金顿看来，政治源流具有相对独立性，不管问题源流和政策源流怎样，政治源流都是按照他自己的动态特性和规则流动，它涉及到的诸因素中，其中一些是基于对美国的公共政策实践的考量，在此我们主要考察执政理念和公众情绪因素。由于我国执政党在实际政策过程中的中枢结构地位，执政党的执政理念对政策议程发挥着至为关键的功能。公众情绪反映的是系统议程中的公共问题和公共舆论，与问题源流和政策源流中的政策问题相比，具有更强的不具体性和普遍性，是价值取向、政策偏好及公众总体情绪的一种反映。在促成政策方案与执政理念和公众情绪结合的过程中，主要体现出环保NGO社会信任度和社会支持度的不足。这与我国“内输入”型的公共决策模式密切相关。[7](283)即社会性利益的表达和综合不是由社会结构输入决策中枢，而是由党组织和政府官员来体察和认定。这一特征使我国政策议程的设定更多使用内在创始模型和动员模型，而较少使用外在创始模型。因此，政治源流的相对独立性在我国政策议程中的体现更为显著。

最后，政策之窗。金顿认为，议事日程是由政治源流中的事件、紧迫性问题以及像当选官员那样明显的参与者所决定的。政策之窗不会自动开启，而是有赖于政策活动者的关键性作用。他们在问题源流中发现和关注某些指标和焦点事件，或形成某些特定项目的反馈；在政策源流中进行方案的“软化”工作，通过媒体宣传、举办学术研讨会、社会动员等方式使政策系统和公众在心理上接受特定的政策建议；在政策之窗开启时，通过制度化渠道或个人接触等方式使政策倡议进入决策系统。

在我国，环保 NGO内部的人力资源和政策系统中的关键人物在三种源流的汇合中发挥着关键作用。首先，组织成员是环保 NGO政策参与资源的重要组成部分。环保 NGO的领导资源非常丰富，很多环保NGO领导人和骨干本身就是人大代表或政协委员，或在其中担任重要职务，从而可以有效地利用制度化参与渠道。2004年2月，在怒江梯级水电开发事件中，“绿色流域”介入政策议程的途径就是通过云南省政协部分委员提出了“保护怒江、慎重开发”的提案。另外，一些环保NGO董事会成员是具有影响力的知识分子，借助他们的批判和咨询功能，环保 NGO的政策参与更能得到政府和公众的关注与支持。此外，环保NGO的政策活动者参与政策议程通常借助于与关键政府部门或人物的接触。台湾学者汤京平教授在对“新竹野生鸟协会”等环保组织的研究中，曾用“针灸法”一词来形容其作用机制，即通过接触关键政府部门或关键政府人物达成政策议程参与的预期目标。有学者认为，我国宪法和《中华人民共和国环境保护法》《环境影响评价法》等环境保护法规为环保非政府组织发挥“针灸法”作用在法律上确立了合法性基础。而上述法规一直缺乏制度上的可操作性，“针灸法”的运用正是对上述法规在实践中的具体应用。[8]2004年8月，环保NGO通过向中央有关部委领导呈送公开信的方式触动关键政府部门，使怒江建坝暂缓，就是一个典型的“针灸法”式的事件。此外，早在1995年12月初，自然之友就滇西北原始森林砍伐事件发出“保护滇西北原始林”的呼吁书，送达当时的国务院副总理，使得这一事件得到控制。[9]这是自然之友第一次成功介入具体环保事件，也是“针灸法”的成功运用。

总之，以金顿的多源流框架来考察，我国环保NGO对公共政策议程的参与主要有以下特点：

一方面，NGO的活动主要体现在问题源流和政策源流，其次是政策之窗。在问题源流阶段，主要集中在对焦点事件的把握及扩大其影响深度与广度，对指标、焦点和反馈的综合把握比较缺乏；在政策源流阶段，侧重方案的“软化”，活动集中于政策倡议在决策系统和公众中的心理接受度，对于政策方案的开发重视不够；政治源流阶段，对决策主体主导价值观的合理把握和社会动员较为薄弱，环保 NGO的社会信任度和社会支持度不足；在政策之窗开启的过程中，主要倚靠 NGO组织内部人力资源担当政策活动者的角色，来增加政策倡议进入政府议程的机会，缺乏与组织外部的政策活动家(如相关领域专家、民意代表、政府成员等)的沟通合作。而环保NGO在政策议程设定中的影响力最终将取决于三大源流中诸影响因素的综合作用及三大源流的汇合，如果缺乏诸因素的共同作用和三大源流的耦合，那么 NGO在政策议程设定中的影响力将受到很大限制。

另一方面，在三种源流中，环保 NGO采取的具体活动方式既有制度化的直接参与，如作为正式成员参与政府会议和委员会等；也有制度化的间接参与，如参加听证会、提交调研报告等，此外还有非制度化的参与，如借助大众媒体扩大宣传，召开研讨会等。总体而言，非制度化参与多于制度化间接参与，制度化间接参与多于制度化直接参与。参与方式的局限性也会影响到环保 NGO的社会信任度和社会支持度，从而影响其在三大源流中的影响力。

三、改善环保NGO政策议程参与机制的途径

通过以上对环保 NGO影响政策议程机制的分析可知，对三大源流中关键环节的综合把握，以及三大源流的及时汇合，都会影响政策议程的设置。抓住诸源流中的关键环节，促成三大源流的汇合，准确把握之窗开启之机，是环保 NGO影响政策议程的有效途径。

第一，在问题源流中，综合把握指标、焦点和反馈，形成有效的政策问题触发机制。统计指标、焦点事件和项目。反馈是问题源流中政策问题的触发机制，通过这一机制，社会问题得以迅速凸显出来，并引起决策者的关注。拉雷·N·格斯顿提出，触发机制要真正有效发挥作用，还取决于三个相互作用的因素：范围、强度和时机。[10](25)在对触发机制的范围、强度、时机的把握中，可见的参与者发挥着关键作用。金顿认为，可见的参与者是指那些受到很大压力和公众注意的人们，包括政府官员、民意代表、传媒等角色。如果一个议题由可见的参与者提出的话，那么它被提上政府议程的机会就会增加，如果一个议题被这些人所忽略的话，那么它被提上政府议程的机会就会减少。在问题源流中阶段的可见的参与者中大众传媒发挥着重要功能。近年来中国的大众传媒在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，已影响到政策议程的设置与调整。[11]媒体的政策议程设置功能体现为：主动设置议程、聚合放大公众议程、曝光隐蔽议程、担当触发机制。[12]环保 NGO如要有效发挥指标、焦点、反馈在问题源流中的作用，就应借助大众传媒的力量，把环保 NGO的声音以放大的方式传播出去，加大其在政策议程设定中的影响力。

第二，在政策源流中，充分发挥专家理性的作用，形成有效的政策开发机制。我国学者王锡锌和章永乐用“专家理性和大众参与的双重缺位”来概括当前我国公共决策中存在的问题。[13]专家理性的缺乏也体现在环保 NGO影响政策议程的过程中。根据上述案例分析，在政策源流中，能否提出可替代性的政策方案会影响环保 NGO政策参与的效果，可替代性政策方案的开发则取决于环保 NGO的政策开发能力。政策开发能力是指 NGO界定政策问题，并且提出有效政策方案的能力。由于 NGO是公民参与政策过程的重要渠道或公民向政策系统反映自己需求和要求的重要途径，NGO能否准确界定公共问题中需要通过公共政策解决的政策问题是给 NGO赋予存在的正当性的重要原因。并且N GO从专业的角度能否提出有效的政策方案也是决定 NGO能力的重要因素之一。为了保证政策问题界定的科学性、合理性，并且开发具备政治、经济、技术、法律可行性的政策方案，都要求环保NGO借助政策咨询机构及专业政策研究人员的力量，充分发挥专家理性的作用，提升其政策开发能力。

第三，在政治源流中，科学把握决策主体主导价值观，合理进行社会动员，形成有效的政策软化机制。在金顿看来，政策软化的的对象包括常常趋向于受惯性约束并会抑制重大变革的政策共同体，以及更加广泛的公众。而决策主体的主导价值观和公众情绪又是政治源流的重要组成部分。决策主体的价值偏好是影响社会问题能否进入政策议程的关键因素之一，特定的价值偏好决定了决策主体在特定时期特定阶段的关注领域。当决策者更多地关注某个领域时，这个领域的问题就更可能进入政策议程，而如果其他领域的问题始终无法得到决策者的关注，即使存在政策需求，政策议程也难以形成。环保 NGO在影响政策议程的过程中，应在合理把握政府主导价值观的基础上，提高政策建议与政府价值观的契合度，强化与政府的沟通，充分利用制度化的参与渠道，以增强政府对政策建议的接受程度。

此外，公众情绪也会对政策议程产生重要影响，它是公众价值取向、政策偏好及总体情绪的反映。NGO在活动过程中应积极进行社会宣传和社会动员，加强与政策目标群体及相关利益群体的沟通协调，使其政策倾向和政策参与活动获得较高的社会信任度与社会支持度。

第四，在三大源流的汇合中，加强与组织外部政策活动者的沟通与合作，形成有效的政策参与协调合作机制。根据金顿的观点，政策活动活动家在政策之窗的开启中起着关键作用。目前环保 NGO在促成三大源流的汇合中，主要依靠组织内部的人力资源，尤其是核心领导人的活动能力，因此，一个组织的政策参与能力将很大程度上受制于其领导资源，一方面，个体力量有限，另一方面，存在领导资源的变动，因此，这种影响力是不稳定的。应当建立起组织内外政策活动者之间的沟通、协调、合作机制，以有效地形成和把握政策之窗。

金顿认为，政策活动者可能产生于政府内部，也可能产生与政府外部，可能在选举产生的职位上或被任命的职位上，也可能在利益集团或研究组织中。在我国，环保 NGO可以通过加强与人大代表、政协委员、相关领域政府官员，以及专家学者的沟通合作，建立起制度化的沟通协调机制，以充分发挥组织内外人力资源的政策活动能力。

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[4]崔静.中国环保民间组织总量已达 3500余家[DB/OL].中国环保网, http://www.ep.net.cn/cgi-bin/ut/topic_show.cgi?id=21085/2008-10-31, 2008-10-31.

[5]中华环保联合会.公众对编制“十一五”环保规划意见和建议[N].中国环境报, 2006-02-16(1).

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