我国原子能立法之思考

彭峰

(上海社会科学院 法学研究所，上海 200020)

一、日本福岛核危机对全球核能产业发展走向的影响

2011年3月11日，日本福岛爆发核危机，该事故是由核燃料自身特点和强震及海啸综合作用的结果。日本9级地震灾害的发生，使日本福岛第一核电厂的外电网全部瘫痪，其应急柴油发电机也因海啸来袭而丧失功能，核燃料棒未被冷却且处于裸露状态，引发了锆水反应，排氢系统由于无能源供应或已在地震中损毁，未能发挥作用，最终导致了核泄漏事故的发生。日本经济产业省原子能安全保安院与日本原子能安全委员会在2011年4月12日宣布将福岛第一核电站事故的暂定评估等级提高至国际核能事件分级表中最严重的级别7级。［1］关于福岛第一核电站迄今向大气泄漏的放射性物质，原子能安全保安院估算为37万万亿贝克勒尔，而据原子能安全委员会估算是63万万亿贝克勒尔，都超过了核能事件分级表中7级标准的数万万亿贝克勒尔。［2］受日本大地震引发的核电站泄露的影响，世界各国都对本国的核安全产生了担忧。日本“3.11”核泄露事故对日本社会环境、自然环境均造成严重影响，全球也引起“强震”。

受日本大地震引发的核电站泄露的影响，世界各国都对本国的核安全产生了担忧，影响着各国未来核能产业发展的走向，主要表现为两类国家:第一，“弃核”国家 ，以德国为代表。德国总理默克尔第一时间做出了暂停德国境内7座老核电站3个月工作的决定，加速了德国关闭核电站的进程，同时对所有核电站进行安全检查。其后，德国总理默克尔6月3日在柏林宣布，执政联盟与各联邦州就该国仍在运行的9座核电站的退出时间表达成一致，它们将从2015年至2022年逐步分批被关闭，每座核电站将通过立法确定关闭期限。有关核电退出时间表达成的共识是:2015年、2017年和2019年将分别关闭一座核电站，2021年和2022年分别关闭3座核电站。［3］第二，“保核”国家，以法国和美国为代表。法国，作为世界第二大核能生产国，国内亦掀起了一场激烈争论:环保人士要求关停核电站，“走出核能时代”;而政府则召开高层会议，称要吸取日本的教训，并安抚民心。政府要求法国核安全局在2011年底前全面检查该国核电站安全。这次审查有5个重点:水灾、地震、供电系统中断和冷却系统失灵时对核电站带来的潜在威胁，最后就是解决危机的策略，并要在2011年底前公布初步调查结果，就每个核电站改善安全措施提出建议。面对反对者的批评，法国政府表示将不会考虑修正以核电为主的能源政策。法国环境部长在接受采访时否认了关停核电站的可能性。她并强调“核能是一种很好的能源，我们要做的是应该不断增强其安全性”。法国总统萨科齐拒绝就是否改变核能政策进行全民公决，并称发展核电是法国确保能源独立的基本要素。［4］与欧洲核电发展旗鼓相当的美国，目前拥有117座左右的核电站。在日本核泄露事件发生后，美国政府和媒体都非常关注，能源部以及核能管理委员会的负责人接连向国会和公众通报泄露事件的进展。但美国关注的重点有所不同，除关注对西海岸的影响外，更关注的是美国是否应该在发展核能上踩刹车。在日本核危机渐趋明朗后，美国政府明确了其核能支持者的态度。根据调查，一方面，美国的信心来自核电自身的竞争力。还有就是1979年的三哩岛核泄漏事故，让美国人对于核电的思考更趋成熟。美国总统奥巴马称，为了确保美国核设施的安全性与有效性，加强安全监管尤为重要;另外，他也表示，美国将按原定计划进行新核电站建设。

日本福岛核事故后，2011年3月12日，我国政府立即启动了海陆空全方位的环境核辐射监测、核设施安全检查，实时公布核辐射监测结果。我国环境保护部、国家核安全局从3月12日起每天向公众发布最新的核辐射监测数据，监测范围包括全国部分城市以及中国在运行核电站的周围环境。国家海洋局也启动了应急监测预案。中国气象局网站每天都会在显著位置公布气象对核污染物扩散的影响。国家核事故应急协调委员会3月26日发布消息称，在我国黑龙江省东北部空气中发现了极微量的人工放射性核素碘－131。此后，我国东南沿海部分地区空气中也监测到极微量放射性物质，但专家认为这是日本核事故释放出的放射性物质经大气扩散的结果，综合世界气象组织和国际原子能机构北京区域环境紧急响应中心、国家海洋局、环境保护部(国家核安全局)监测分析，日本福岛核电站事故未对我国环境及境内公众健康产生影响。虽然如此，日本福岛核事故却促成了我国搁置27年之久的《原子能法》进入立法计划。

二、我国原子能立法的重启

近年来，我国核电建设规划正呈现出“大跃进”的趋势。2007年公布的《核电中长期发展规划(2005—2020年)》中指出，2020年我国核电装机容量为4000万千瓦，但是，根据正等待国务院批准的《新兴能源产业发展规划》，这一数字将被改写为8600万千瓦。［5］1而历经三十余年的发展，2010 年底我国核电装机不过才910万千瓦。根据《新兴能源产业发展规划》，到2020年，我国非化石能源(包括核电)占一次能源消费总量的比重达到15%左右。政府还将提供强大的财政金融支持，2011—2020年预计直接增加投资5万亿元，预计平均每年增加产值1.5万亿元，水电和核电将得到大力支持。国家能源局亦表示，中国正在积极发展核电等清洁能源，有望在2012年超过法国和日本，成为核电大国。我国“十二五”规划纲要中强调大力发展核电，发布了核电产业的发展规划目标。在“十二五”规划纲要中，核电装机规划目标是到2015年达到约4000万千瓦，到2020年达到7000万至8000万千瓦。其中，“2015年达到约4000万千瓦”被解读为在5年时间内，上马相当于过去30年4倍核电装机容量，国内核电产业正步入“大跃进”时期。目前中国已建11台核电机组，装机910万千瓦。在建24台核电机组，装机2540万千瓦。［5］12011年将安排浙江三门、山东海阳、广东台山、海南昌江和山东荣成等五座核电厂开工建设。目前我国的核电战略是先在沿海试验，然后再向内陆(主要是长江流域)推行。地方政府热衷核电除了解决能源短缺问题的目的外，对核电投资所产生的经济辐射作用也是重要考量之一。根据2007年国务院正式批准的国家发展改革委员会上报的《核电中长期发展规划(2005—2020年)》，我国投运和在建的核电机组情况显示(见表1)，我国核电产业正在驶入“快车道”。长期以来，我国一直着重于强调核能是“清洁能源”，对其可能产生的环境污染和安全问题涉及较少。如我国2007年公布的《核电中长期发展规划(2005—2020年)》中就指出，“核电是一种技术成熟的清洁能源，与火电相比，核电不排放二氧化硫、烟尘、氮氧化物和二氧化碳”。事实上，核反应产生的废液有放射性，必须向外排放。核电站布局在沿海，一是满足冷却水需求，二是便于废液排放，因此，必须考虑环境污染问题。核电站选址要求也非常严格，一般选择人少的地方，周围15公里为无人区，同时还要划定50平方公里的安全区，还有其他很多必须满足的相关地质条件，如不能在地质松软地区或地震带上建设核电站等。关于这一点，日本福岛核电事故已经给出了证明。东京电力公司之前发表的有关核电站安全措施的文件显示，对福岛第一和第二核电站的地震安全设计水平，最高只有7.9级，且并未考虑到海啸因素。福岛事故引发的全球核能界之反思，在安全系统方面，对不可抗力的预防，如地震和海啸问题，必须纳入安全性设计的考量。

表1 我国投运和在建核电机组情况 单位:万千

我国能源的一个重要特点是能源消费总量巨大，人口众多，单位人均的能耗低于全世界的平均水平，并且由于我们国家既处在工业化的过程当中，又处在城市化的过程当中，能源的需求正逐年增长，而从供应的角度来看，解决能源供应问题，全世界有四种选择，第一，提高能源效率;第二，煤炭清洁利用;第三，强化核电;第四，大力发展可再生能源。此外，我们还面临着一个重大的问题，由于化石燃料的利用，二氧化碳排放、温室效应气体均是重大挑战。

我国一次能源以煤炭为主，煤电发电量占总发电量的80%以上。大量发展燃煤电厂给煤炭生产、交通运输和环境保护带来巨大压力。同时，由于“市场煤”与“计划电”的博弈，火电企业在亏损压力下不得不将目光瞄向风电、核电等领域。我国政府在“十二五”规划中提出了到2020年实现非化石能源消费占一次能源消费比重15%的目标，而我国的风电、太阳能发电以及生物质能发电占比重整体偏小，因此除了水电之外，发展核电是必然的选择，核电必须挑起大梁。

此次日本福岛核事故也为我国敲响了警钟。事故发生后，温家宝总理召开紧急会议并强调要充分认识核安全的重要性和紧迫性，核电发展要把安全放在第一位。会议决定:“(1)立即组织对我国核设施进行全面安全检查。通过全面细致的安全评估，切实排查安全隐患，采取相关措施，确保绝对安全。(2)切实加强正在运行核设施的安全管理。核设施所在单位要健全制度，严格操作规程，加强运行管理。监管部门要加强监督检查，指导企业及时发现和消除隐患。(3)全面审查在建核电站。要用最先进的标准对所有在建核电站进行安全评估，存在隐患的要坚决整改，不符合安全标准的要立即停止建设。(4)严格审批新上核电项目。抓紧编制核安全规划，调整完善核电发展中长期规划，核安全规划批准前，暂停审批核电项目包括开展前期工作的项目。会议要求继续加强辐射环境监控预警和重点区域的应急移动监测，及时发布监测情况。”［6］因此，我国核电发展不应该具有“超英赶美”的“大跃进”心态，需理性发展，在核安全监管不到位，环境、安全风险评估不足的情况下，一些核电项目的草草上马可能为今后发展埋下隐患，不应一哄而上，但也不应因咽废食。在我国核电安全监管目前存在无法可依、多头监管等问题，核电项目又被垄断企业和地方政府等利益团体把持的情况下，为保障核电产业理性、健康发展，加强和完善核电安全法律体系，保证信息透明和公众安全，加紧《原子能法》的起草工作是至关重要的。

作为核电发展后发国家及国际原子能机构的成员国，我国在核安全和辐射安全方面至今依然存在法律空白。《原子能法》作为核能领域的最高法和基本法，对核能安全发展起着至关重要的作用。然而，从该法启动之初的1984年至今，已经长达27年。1984年，根据国务院领导的批示，由原国家科委组织起草《原子能法》。此后，《原子能法》(草案)及草案修改稿先后在1988年、1992年、1995年三次上报国务院法制局，一度被列入了第八届全国人大常委会的立法计划，但最终都未能顺利地走下去。2006年，《原子能法》(草案)开始由原国防科工委重新起草并开始广泛征求各部门和单位的意见，然而，中国核工业的多头管理也在这期间开始显现，由于部门利益难以平衡，只好搁置下来。［7］最近，由工业和信息化部牵头起草的《原子能法》，受到了国家重视，国务院法制办已经把《原子能法》的立法工作列在了较为优先的位置，由工业和信息部牵头继续开展论证工作，终于正式列入国务院2011年立法计划，中国核能行业协会将在工业和信息化部、国防科工局领导下，具体负责法律文本及编制说明的起草工作。

三、美、法、日原子能立法之比较

(一)美国原子能立法:推动商业化为中心的“形式性法典式”①当今世界的法典化，其法典类型可分为形式性法典与实质性法典两类，美国所谓的法典均为形式性法典，与以法国拿破仑民法典为代表的实质性法典相对应。立法

从全球民用核能发展史看，核电起步始于20世纪50年代，苏联是第一个将核能应用于民用的国家，于1954年建成了世界首个核电站，美国紧随其后于1957年建成了第一个压水堆核电站。美国主要是在公共法中专门规定针对核安全、核物质管理方法、核设施运行许可证管理、核设施运行行为监督机构的组织法与授权法，以及保证核法律得以实施的财经保障法律等等。［8］126

美国《1954年原子能法》是第一个规范美国民用核事务的法律文件，该法制定的背景是在美苏核对抗的国际环境下，美国力图在管理理论上，保持政府对民用核工业活动的绝对控制，该法仅是《1946年原子能法》的“民用翻版”。该法也是世界上第一个全面规范民用涉核事务的管理法。［8］148美国《1954年原子能法》共22章320条，条文涉及核活动的方方面面，包括民用及军事应用。在民用方面，该法既鼓励核原料、核设施的开发与研究，同时也注重规范核事业各领域的活动，在核材料使用、执照办法、国际活动、资料管理、专利与发明、组织管理等方面逐一作出了详尽的规定。该法听涉管理层次清晰，可操作性强，是条文最多、篇幅最长的一部法律，这也适合美国社会管理体制及法律制度的特点。

美国联邦政府从一开始就对核电的开发、推广和监管发挥了关键的作用。根据美国《1946年原子能法》，设立了两个监管机构:原子能委员会和国会原子能联合管理委员会。原子能委员会是第一个有涉核授权立法职能、涉核事物管理职能和司法职能的美国核事务管理机构。该委员会由5名民间人士组成，身兼三职:发展军事核武器、发展民用核工业和保护公共环境。国会原子能联合管理委员会的18名委员则来自于不同的立法部门。［9］251虽然，这两个机构都致力于核能的商业化，但根据《1946年原子能法》的规定，仅仅允许政府拥有核设施和核燃料，此后，美国在1953年修订了国家原子能政策，形成了新的《1954年原子能法》，以鼓励私有参与原子能商业化开发，并且终止了政府仅将原子能技术应用于军事目的的垄断，私人可以通过原子能委员会的许可拥有反应堆。［9］252

《1954年原子能法》的政策目标是依赖私有的公用设施公司开发民用核技术。该法规定了民用核反应堆的“两步式许可证化管理”:第一步是基本建设许可证;第二步是反应堆运营许可证。该分布式管理方法的创立奠定了此后美国民用核电工业许可证管理立法丰富发展的基础。其推动商业化的第一步即1955年的《发电用核反应堆示范计划》，试图通过竞争的方式由私人企业和政府一起试验5种不同的核反应堆技术，在核反应堆技术开发成功后，政府将脱离该计划，而由私人公用设施公司出资将这些技术商业化，并对可能出现的事故承担责任。因不愿承担财务负担，所有的企业对此计划都没有多少兴趣。［9］252此后，1954—1957 年间，美国核电工业出现了数起小事故。因此，在1957年8月，通过了《安德森——普赖斯法》，规定美国原子能委员会向民用核反应堆事故提供的责任保证金额为5亿美元。在此后的《安德森——普赖斯法补充案》中又增加了规范美国原子能委员会有关民用核反应堆许可证发放程序的条款。［9］252-253由于 1969 年美国《国家环境政策法》的出台，美国原子能法与《国家环境政策法》诸多不协调，环境保护法律要求在民用核反应堆项目的审批中，增加“环境影响评价报告”的制定和听证程序，这种修订对保护自然环境不受核污染威胁意义重大。

由于美国原子能委员会在促进核能利用的同时负责保证核能技术的安全，这两种职能之间相互矛盾。在1974年，美国议会通过了《1974年能源重组法案》，撤销了23年来专管美国核事务的原子能委员会，组建了美国核能监管署，该署接收了原属于美国核原子能委员会的民用涉核事务的授权立法、许可证审批、核设施督察和违章处罚等工作内容，军事核工业、民用核工业的发展研究等其他事务统归新成立的美国能源研究和开发管理委员会主管。美国《1974年能源重组法案》创立了核工业军、民分立的原则，又创立了“立法——行政”相互制约的原则，对于世界核安全立法，防止核污染环境立法奠定了重要的理论和实践基础。［8］119-1201980年议会通过了专门针对民用核轻水反应堆安全研究的《1980年核安全、发展和演示法》。卡特总统在任期间，撤销了美国能源研究和开发委员会，新组建了美国能源部，为高能核废料处置决策作了组织准备。［8］120

1982年，里根总统在任期间，通过了《1982年核废料政策法》，该法案是美国第一个优先以环境保护为前提的核法律。在该法案中，美国能源部规定了三个“选址点”，由于此后三哩岛核事故的发生，又于1987年通过了《核废料政策法补充案》，将三个“选址点”缩减为仅内华达州亚卡山脉一处。1992年，美国议会通过了《1992年能源政策法》，该法有针对性地分别规范了美国核能监管署、美国国家环保局、美国能源部和美国交通部，在核废料处置和防止核污染环境事务各环节中各自和合作的特定工作职权和职责。［8］121-1252005 年对《能源政策法》做出了修订。由于气候变化问题的压力，随着奥巴马就任新一届美国总统，国会于2009年4月初公布了《2009美国清洁能源与安全法案(草案)》(Waxman/Markey Draft Climate Bill)。该法案(草案)中也对民用核能的使用进行了规定，主要是将核能作为一种清洁能源，加强市场化手段的利用。

(二)法国核能立法:以透明度为中心的分散式立法

法国的能源政策在过去20年中，一直表现为政府强列干预的集中化特点，至今这一特点仍未改变。法国能源政策一直坚持如下四个关键性的原则:能源供应安全;能源供应竞争;可持续能源发展;对所有地区与所有市民提供能源服务。然而，近年来，法国作为欧盟27个成员国之一，越来越受到欧盟指令的影响，如近来由于欧盟电力与天然气行业的激烈竞争，欧洲能源行业的地区化趋势向单一市场转变，为此，法国于2004年对电力和天然气市场实行改革，实现了完全的自由化。［10］1

法国自20世纪70年代石油危机以来，就积极发展核能，以减少国内能源进口的依赖度。作为发展核电最成功的国家之一，法国是世界上仅次于美国的第2大核电生产国，全法国共有58个正在运转的核反应堆，核电占法国发电量的78%，平均运行时间达25年。［11］根据国际能源署发布的法国能源政策报告(2009)，2008年法国一次能源供应总计266.9亿吨(Mtoe)，与2007年相比上升了1.2%，核能占一次能源供应的43%，是国际能源署国家中比例最高的，石油31%，天然气15%，碳5%，生物质5%，水电2%，其他能源约(地热、太阳能、风电)0.3%。在过去的十年，法国的一次能源供应结构并未有实质性的改变。2007年，法国的能源消费是165 Mtoe。据统计，2007年，核能占能源生产的85%，135.45Mtoe，生物质与废弃物占国内能源生产约10%，水电约4%。法国在核能方面完全国内自足，但天然气需求进口98%，石油需求进口99%，煤炭需求进口100%，而法国又是一个电力净出口国。［10］1因此，核能的发展在法国占有非常重要的地位。法国鉴于多方面的原因选择发展核电:确保国家实现能源自主(核电使法国能源进口减少了50%);有利于环境保护(法国是欧洲温室气体排放量最低的国家之一);保持稳定、有竞争力的电价。但是，根据生态、能源、可持续发展与海洋部发布的未来年度投资计划预计，到2020年，核能对于法国电力的贡献将下降到70%，主要原因在于政府大力推广可再生能源，电力生产将期待翻两倍。［10］1

近年来，在应对气候变化和能源领域，法国采用分散式立法模式，采取了许多措施，通过了一系列的新法律，主要包括:第一，对2000—2004欧盟自由化转型指令的转化，在2004年通过了2004—803号《有关电力和天然气公司公共服务的法令》;第二，2004年通过了《关于气候规划的法令》(2004—2012)，该规划在2006年和2009年分别被修改;第三，2005年通过了2005—781号《能源政策导向性的确立计划法令》，又称法国的能源法，该法再次明确确立了发展核能在法国能源结构中的重要地位;第四，2006年通过的2006—686号关于《核安全和透明度的法令》;第五，2006年通过的2006—739号《关于放射性材料和废弃物可持续管理的法令》;第六，2006年通过的2006—1537号《能源行业资金激励的法令》;第七，2006年修订了1968年10月30日通过的68—943号《有关核能领域民事责任的法令》;第八，2007年通过的《关于建立生态、能源、可持续发展与海洋部的法令》;第九，2007年至2008年启动了环境规划，并在2009年通过了2009—967号《关于实施环境协议的计划法令》。这些法令均陆续被编入法国环境法典及其他相关法典中。

2006—686号《关于核安全和透明度的法令》可以称为核能利用领域的基本法。该法令于2006年6月13日通过，①Loi no2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.共63条，包括总则、核安全权力机构、有关核安全的公众信息、核基础设施和放射性物质运输和附则等五个部分。总则部分是对相关概念的界定，第二部分规定了核安全权力机构的地位、职能等，第三部分包括有关核安全和放射性保护的信息权、地方信息委员会、关于核安全透明度和信息高等委员会等三章，第四部分包括核基础设施和放射性物质运输适用的规则、有关风险预防的核基础设施的薪金角色的加强(此部分已修改了劳动法典)、监管和警察措施、有关核基础设施和放射性物质运输的刑事条款、在事件和事故情况下适用的条款等五章，附则部分规定了一些其他条款。

根据2006年的《关于核安全和透明度的法令》，法国设立了独立的核安全局。在法国，与核能有关的管理机构主要包括生态、能源、可持续发展与海洋部、原子能委员会以及核安全局。直到1971年前，法国还不存在环境部，之前有关环境的行政管理权限分散于其他部门中。1971年1月27日的一项法令，政府决定设立环境部。2002年5月15日的2002—895号政令改组原来的环境部为生态与可持续发展部。生态与可持续发展部主要职能也由之前仅仅涉及自然保护而扩展到环境政策与可持续发展两方面。萨科奇担任法国总统以来，将多个行政机构加以整合，成立了新的生态、能源、可持续发展与海洋部，负责处理能源、环境、土地使用、交通以及与可持续发展相关的事务。2007年5月18日的法令将法国生态与可持续发展部重组为生态、可持续发展与领土整治部，2008年3月19日生态、可持续发展与领土整治部更名为生态、能源、可持续发展与领土整治部，2009年6月23日又更名为生态、能源、可持续发展与海洋部。由此它的职能范围也扩展到资源、领土与居民;能源与气候;可持续发展;风险预防与交通等。法国生态、能源、可持续发展与海洋部转变为一个切切实实的大部制。这种转变的目的旨在更好地实现各个方面的一体化和协调化。事实上，新的生态、能源、可持续发展与海洋部整合了之前的交通、城市发展、气候变化及能源的行政管理机构，在政府机构中排名第三。［9］114-115这种雄心勃勃的管理机构的建立，旨在更好地协调国家相关政策与措施，在欧盟27国中是唯一的。之前的能源与原材料司是隶属于经济、财政与产业部，在2008年改为能源与气候变化司，隶属于新的生态、能源、可持续发展与海洋部。新的能源与气候变化司的使命包括大气－气候－能源政策的深入发展、低碳交通系统、能源市场、能源安全、能源供应政策、可再生能源以及核电政策等。环境与能效署共同隶属于生态、能源、可持续发展与海洋部和高等教育与研究部，主要负责能源与环境领域可持续发展能源政策的实施，职能涉及推动产业、交通、建筑效率以及推动可再生能源领域的技术发展等七个领域。

1973年，法国核安全检查隶属于核设施安全中央服务部门，该部门附属于工业部。1991年，这一服务职能变更为核设施安全处负责，该司同时隶属于工业部和环境部。2002年2月22日，核安全局将其行动范围扩展到放射性防护，核安全与放射性保护司取代了核安全与放射性防护处，这时核安全局的职能分别隶属于工业部、环境部和健康部。2006年6月13日，2006—686号《关于核安全和透明度的法令》正式成立了核安全管理的独立行政机构——核安全局，负责监督法国民用核生产，保护核从业人员和求助于放射疗法的病人，保护公众与环境，避免遭到核生产风险的威胁。根据法令的规定，核安全局能够根据技术特点做出法规决策，以保障与核安全和放射性保护有关的政令、决定的适用;要保障与核安全及放射性保护有关的规章和特别规定执行的检查;要参与在权限范围内的公众信息工作;要配合紧急的放射性情况以导致对人类和环境损害的管理;在发生有关核活动事件和事故的情况下，能够根据相关证据启动技术调查程序。核安全局需要对活动设立年度报告以递交议会或议会科学和技术选择评估办公室、政府和共和国总统。在政府、国民大会、参议院或议会科学和技术选择评估办公室的要求下，核安全局要明确提出与其权限相关的建议或相关问题研究的实现。核安全局要向政府递交其建议，以定义在国际谈判中法国的角色，并在其权限内在国际和欧盟的组织机构中代表法国。在国际协议的适用方面，核安全局保障对第三国提供信息警报或接收他们的警报和信息。①Article 4-Article17，Loi no2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.

原子能委员会是一个专门负责为通讯、健康和国家防务的核能、技术领域的发展和推动的专业政府机构。原子能委员会主要推动相关的技术研究，已与世界上众多合作者建立了协同合作效应。在能源领域，原子能委员会主要旨在优化法国的核电厂，寻找核废料的处理方法，也发展氢能、光伏、生物质以及核聚变方面的计划。

在公众知情权方面，公众享有获得核利用相关信息的权利，拒绝公开者可能承担刑事责任。根据2006年的《关于核安全和透明度的法令》的规定，每个人都有权利获得如下信息:第一，核基础设施的利用;第二，放射性物质运输责任、放射性物质的持有者、持有信息;第三，与电离辐射的照射有关的风险以及这种活动的结果、采取的安全和放射性保护措施以预防和减少照射风险的情况等。国家有责任向公众公布核安全和放射性保护的方式、检查结果。国家要提供给公众核活动的结果、在国家领土范围内特别是在发生事件和事故情况下的相关信息。在核安全局公布的年度报告中，需要披露有关核安全和放射性保护采取的措施、有关核安全和放射性保护的事件和事故、放射性废弃物和在环境中设施无放射性的性质和结果、设施点放射性废弃物的性质和数量等信息。在中央和地方设立核安全透明度和信息高级委员会以及地方信息委员会，该委员会是一个信息机构，负责集中并讨论与核活动相关的风险、相关的核活动对人类健康和环境的影响等问题。根据相关规定有关拒绝信息交流的诉讼可以诉诸行政司法机关。①Article18-Article27，Loi no2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.核能利用中对公众开放的透明度问题通过该条款得到充分的保障。

有关核设施建设和经营许可的刑事责任方面，2006年的《核安全和透明度的法令》也对核基础设施和放射性物质运输等问题做出了规定，旨在保障安全、健康、并有益于对公众健康或自然、环境的保护。②Article 28，Loi no2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.③Article 48，Loi no2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.④Loi no68-943 du 30 octobre 1968 relative a la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire.核基础设施的使用者有责任保障其设施的安全;核安全局负责发放有关放射性物质运输的许可证;核安全局负责核基础设施和放射性物质的检查以保障其遵守有关核安全法规的规定。在刑事责任方面:第一，无许可证建立和经营核基础设施，或无申报程序经营核基础设施，或在违反行政措施或已做出司法裁决或中止的情况下继续经营核基础设施等可处以三年有期徒刑和150000欧元罚款;第二，在与行政机构命令不一致或不遵守规定而经营核基础设施，可处以两年有期徒刑和75000欧元罚款;第三，无许可证或违反规定而运输放射性物质的行为可处以一年有期徒刑和30000欧元罚款;第四，拒绝向行政机构通报相关核安全信息，或对检查的实施设置障碍可处以一年有期徒刑和15000欧元罚款;第五，核基础设施的经营和放射性物质运输责任人未申报事件和事故，可处以一年有期徒刑和15000欧元罚款;第六，核基础设施的经营未建立年度文件，可处以7500欧元罚款等。③

在核事故的民事责任方面，法国早于1968年10月30日就通过了68—943号《有关核能领域民事责任的法令》。④目前，专门针对核损害事故的国际公约主要由两个体系构成:一个是由国际原子能机构推动的《维也纳公约》体系，即1963年《关于核损害民事责任的维也纳公约》及1997年的“修正《关于核损害民事责任的维也纳公约》的议定书”;另一个则是经济与合作发展组织推动的《巴黎公约》体系，即《关于核能领域的第三方责任的巴黎公约》(1968年生效、2004年修订)及作为该公约补充文件的1963年《布鲁塞尔补充公约》。法国是1960年7月29日的《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》的缔约方，根据该公约在2004年的修正，法国于2006年对68—943号《有关核能领域民事责任的法令》进行了修订。根据该法令，已被编纂入环境法典，同一起核事故，营运人责任的最高金额被确定为91469410.34欧元;由每一起核事故所导致的核损害，营运人责任的最高金额被确定为7000万欧元。每一个营运人需拥有并持续持有保险或债权性的资信担保，资信担保机构必须拥有经济与财政部的资格授权。经济与财政部，根据主管原子能的部长建议，授权核设施营运人以国家担保，用以替代全部或一部分的保险或资信担保。

(三)日本原子能立法:多重防护为中心的框架式立法

各国核电装机容量的多少，很大程度上反映了各国经济、工业和科技的综合实力和水平。日本拥有核反应堆53座，占总发电量的34.7%。日本是位居美国、法国之后的世界第三大核电消费国。而事实上，日本作为“唯一的核武受害国”，早在1955年就颁布了《原子能基本法》，1956年成立了原子能委员会，1958 年正式开始核能的开发。［13］84日本《原子能基本法》订立于1955年12月19日，共十章、二十一条，除去术语一条外，平均每章只有两条，其主要内容包括立法目的、基本方针、定义管理机构和研究开发机构的设立、核矿物的开发和取得、核燃料管理和反应堆的管理、原子能的专利发明、辐射危害的防止、补偿等。日本的原子能基本法并未包含规范核活动的基本内容，因此仅是一部规定核立法架构的“框架法”。［14］

日本的核电站始建于1966年，真正商业核电生产开始于1969年。2006年5月30日，日本经济产业省资源能源厅制定了“核能立国的计划”，指出日本政府已经将发展核能提升到立国之本的战略高度，反映了日本力图通过发展核电事业来弥补资源贫瘠的先天不足，减少对海外能源的依赖，加强能源安全的愿望。根据2005年的日本《原子能政策大纲》，提出到2030年将核电在全国总发电量中所占比重保持在30%—40%，大力加强核废料的后处理和再利用，推动快速中子增值反应堆进入实际运用阶段等战略目标。2001年1月开始，负责核能安全规定的行政单位主要是经济产业省原子能安全安保院及文本科学省原子能安全课。在2005年，日本政府将原子能研究所与核燃料循环开发机构合并，成立了日本原子能研究开发机构，主要从事核能的基础研究开发，量子发射技术、核燃料循环利用以及核废弃物处理技术等。［13］71-78

由于日本核事故频频出现，民众表现出极大的忧虑情绪，其《原子能基本法》中明确提出了确保安全为核能利用的宗旨。核能从业者，以《关于核燃料物质、核原料物质及原子炉的规定法令(昭和32年法律第166号)》、《关于防止放射线同位素辐射的法律(昭和32年法律第167号)》等相关法令为依据，为确保从事核能研发利用活动的安全，以“人失误、机械发生故障”为前提，从“多重防护”角度，建立三层防护对策。日本于2002年修订了原子炉等相关法规，规定有义务在设置许可后就规定执行情况向原子能安全委员会报告。［13］92

然而，2011年3月的福岛核泄漏危机，使“巨无霸”东京电力，凭借电力垄断地位控制关东地区经济命脉，利用其巨大的权势，绑架了政府，从而为日本核能立法敲响了警钟。早在2009年6月，日本经济产业省就核电站耐震性再评估中期报告书举行审议。审议委员之一，产业技术总研活断层和地震研究中心主任冈村行信当时已指出，大约1100多年前，宫城县沿海发生过里氏8级以上大地震，并可能引发海啸，并且类似的地震每隔450年至800年就会重演。而东电在核电问题上，长期把经济利益置于安全之上，福岛核电站设计时，遵循的安全标准居然是“超低风险”。福岛第一核电站设计时预想的海啸最大浪高是5.7米，因此，1—4号机组所处位置高于海平面10米，5—6号机组所处位置高于海平面13米，而这次海啸浪高达14米，导致应急发电机遭水淹，紧急制冷系统失效，燃料棒无法降温。和福岛核电站形成鲜明对比的，是东北电力公司的女川核电站。该核电站设定的海啸最大浪高是14米左右。这次地震中，几个机组除了一个地面稍有浸水外，均安然无恙。可见，电力领域的垄断在某些情况下是极其危险的。立法中仅仅以“人失误、机械发生故障”为前提显然是不够的，对地震、海啸等不可抗力部分的规定应更加强化。日本政府的原子能灾害对策总部在2011年6月7日汇总了将提交国际原子能机构(IAEA)的报告。报告表示，有必要把负责核能安全的机构“原子能安全保安院”从经济产业省独立出去，在公开安全措施所需费用的基础上就核电站事业的存废进行全民讨论。报告认为，与地震相比，对海啸的防范措施整体上力度不足是导致事故恶化的主要原因。［1］1因此，此次福岛核危机，不仅值得全球核能界，也应引起法律界之反思。

四、我国原子能立法的若干思考

目前，在国际上几乎所有发达国家、绝大多数发展中国家均制定了《原子能法》、《核安全法》或类似于《核安全法》的法律。美国1945年就制定了《原子能法》，英国和加拿大等国随之颁发。随着原子能和平利用的发展，建设核电厂的需求提高，《原子能法》在瑞士、澳大利亚、日本、德国、法国等国也相继制定。现在世界上有三十余个核电国家，但没有原子能立法的国家却很少。像泰国、马来西亚、印尼、越南等国虽然还没有核电厂，甚至也没有核电发展计划，国内只有不多的研究用反应堆，但也早早地制定了《原子能法》。以加强安全监管、增加透明度为核心的原子能、核安全立法已成为世界趋势。

第一，明确我国《原子能法》立法模式。我国的核安全立法方面最主要的法律是2003年10月1日施行的《中华人民共和国放射性污染防治法》。其余以行政规章为主，第一层次:由国务院发布的“行政法规”，共3个;第二层次:由国家核安全局及相关部门发布的“部门规章”，共21个;第三层次:由国家核安全局发布的“核安全导则”，共约70个;第四层次:由国家核安全局发布的技术文件近百个。国务院发布的3个行政法规为《中华人民共和国核材料管理条例》(1987年)、《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》(1986年)和《核电厂核事故应急管理条例》(1993年)。部门规章有《核材料管制条例实施细则》(1990年)、《核电厂设计安全规定》(1991年)、《核电厂厂址选择安全规定》(1991年)、《核电厂运行安全规定》(1991年)、《核电厂放射性废物管理安全规定》(1991年)、《民用核燃料循环设施安全规定》(1993年)、《民用核承压设备安全监督管理规定实施细则》(1993年)、《民用核承压设备安全监督管理规定》(1993年)、《民用核承压设备焊工及焊接操作工培训、试和取证管理办法》(1995年)、《民用核承压设备无损检验人员培训、核和取证管理办法》(1995年)、《核燃料循环设施营运单位报告制度》(1995年)、《核设施的安全监督》(1995年)《研究堆运行安全规定》(1995年)、《研究堆营运单位报告制度》(1995年)、《国家发展改革委办公厅关于实施民用非动力核技术高技术产业化专项的公告》(2004年)等等。综合来看，我国核能立法呈现无体系的特征，杂乱无章，位阶较低。最主要的《中华人民共和国放射性污染防治法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2003年6月28日通过，2003年10月1日起施行，共由八章组成:总则、放射性污染防治的监督管理、核设施的放射性污染防治、核技术利用的放射性污染防治、铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治、放射性废物管理、法律责任、附则。

毋庸置疑，《原子能法》是我国核能领域的基本法，但是应采用宏大的美国“形式性法典式”体例，还是日本“框架式”方法，亦或法国的“分散型”模式?笔者认为，宏大的美国“形式性法典式”《原子能法》不适合我国国情，面面俱到的《原子能法》在目前的现有管理体制下，不具有现实性。日本式的“框架法”过于宏观，且仅仅是政策宣誓，此种类型的立法，在我国核能法律体系不健全的情况下，无法发挥《原子能法》在我国核能领域的实际支柱作用。法国的“分散式”立法模式，以编纂入环境法典为目的，因此，各法律之间的内在关联性和体系化以环境法典中各篇章及法律条款的内在逻辑为最终目标，显然，于我国现有法律体系并不适合。我国《原子能法》的基本法定位应介于美国的“形式性法典式”与日本的“框架法”之间。对核燃料的生产和利用分为不同阶段，每一阶段均涉及到监管与环境问题。生产核燃料的第一步是探矿和开采铀，开采过后的铀通过加工、转化为氟化铀、提纯、冷却、成型为颗粒的过程，被组装成可供核反应堆使用的核燃料棒，这一步骤被称为核燃料的前段过程。核燃料的后端过程包括核设施的拆除、核电站的取消、应急计划、运输和乏核燃料的存储和处置。在前端过程，我国已有《矿产资源法》作出了相关规定，后端过程除《放射性污染防治法》及其他规章亦作出了相关规定，只是体系化程度很低。《原子能法》应对基本概念、立法目的、基本原则、行政管理体制、铀资源的勘察、保障、开采、核材料管制、核设施管理、放射性物质管理、运输和乏核燃料的存储和处置、核事故应急制度、核技术研发的推动、进出口管制、损害赔偿、法律责任等做出规定。

第二，确立《原子能法》立法中心。在确立立法中心方面，是偏向于美国式的市场化与商业化，或法国式的以增加“透明度”为中心，还是日本式的“多重防护”为中心?笔者认为，安全性是核电的生命，是永恒的话题，在安全性上失去公众的信任，核电便失去了生存的基础。公众对核电安全性的要求异常严格，近乎苛求，容不得核电站发生任何问题，1986年的切尔诺贝利事故已经过去二十多年了，罩在人们心头的乌云至今没有完全散去，面对这一现实，保持核电运行的安全业绩是长时间的、艰巨的任务。核电的经济性是制约我国核电发展的一个重要因素。没有经济性，核电就不可能大规模发展。当前我国核电发展正面临着重要的战略机遇期。核电的发展需要大量建设资金，而项目建设资金，尤其是股本金的匮乏是各核电投资企业普遍面临的问题。我国核能行业不可盲目采美国式的商业化模式。与美国相对照的法国，虽然在电力和天然气领域逐步开放，但核能领域仍然表现为政府强列干预的集中化特点，这种模式似乎更适合我国国情。我国《原子能法》应定位为以环境保护为优先，安全第一，经济并重，且应强化透明度原则。

第三，理顺核能监管体制。在监督管理职能分配方面，国家环境保护、卫生、公安等众多部门都想在管理权上分得一杯羹，而这样潜在的危险是有利益时争着管，一旦发生核污染，就会相互推诿，责任追究无法实现。从美国、法国、日本的经验看，由于核能的监管与推广是矛盾的，一方强调的是安全，另一方强调的是利用，为了避免这种矛盾，核能监管机构与核技术研究和推广机构通常是分立的，但一般来说核能监管机构具有相对的独立性，而核技术研究与推广机构在美国隶属于能源部，在法国隶属于生态、能源、可持续发展与海洋部，日本在经过了福岛核危机后，也提出有必要把负责核能安全的机构“原子能安全保安院”从经济产业省独立出去，体现了原子能安全的监管机构独立的趋势。我国对核设施安全的许可由隶属于环保部的国家核安全局审管;对放射工作的许可则由卫生、公安部门审管;对贮存、处置放射性固体废物的许可则由环保部审管，权力过于分散不利于全过程监管，部门利益难以平衡，管理权限的过度分散是不利的，不同阶段的许可与监管职能应统一收归核安全局，加强集中管理。

第四，核污染责任保险制度之建构。一旦发生核泄漏事故，责任是巨大的。美国《安德森——普赖斯法》所确立的保险制度具有重要的借鉴意义。法国也有要求营运人拥有保险或资信担保的规定，且国家担保可用以替代全部或一部分的保险或资信担保。《原子能法》中应对核污染责任保险制度做出规定，此种责任保险应设计为强制性保险，并设立核污染救济基金，当赔偿超出保险限额之外，在投保人无力承担赔付责任的情况下，由核污染救济基金介入进行赔偿，并应借鉴法国经验，设计国家担保制度为补充。基金的来源主要包括政府通过国家财政拨付转移一部分资金，以及社会团体、个人捐赠等。

［1］日本环境部.日本将向IAEA提交福岛核事故报告［EB/OL］.(2011-06-07)［2011-06-27］.人民网:http://world.people.com.cn/GB/14841345.html.

［2］日本环境部.日本福岛核事故上调至最高级7级［EB/OL］.(2011-04-13)［2011-06-27］.人民网:http://world.people.com.cn/GB/57507/14375516.html.

［3］刘向.就核电退出时间表 德国政府与各州达成一致，［EB/OL］.(2011-06-06)［2011-07-02］.http://www.energylaw.org.cn/html/news/2011/6/6/2011662112467941.html.

［4］肖欣.法德因“核”不同 民意推动国际能源新格局［EB/OL］.(2011-06-06)［2011-07-02］.http://www.energylaw.org.cn/html/news/2011/6/6/2011662112467941.html.

［5］网易解读.你不知道的中国核电大跃进［EB/OL］.(2011-03-21)［2011-07-02］.http://www.enegylaw.org.cn/html/news/2011/3/21/201103212253341333.html.

［6］温家宝.主持召开国务院常务会议听取应对日本福岛核电站泄漏有关情况的汇报［EB/OL］.(2011-03-17)［2011-07-02］.http://www.energylaw.org.ca/html/news/2011/3/17/201131720351757.html.

［7］王硕.《原子能法》拟年底征求意见，孕育27年两次夭折［EB/OL］.(2011-04-25)［2011-07-02］.http://news.xinhua net.com/legel/2011-04-25/c121344273.html.

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