政府信息公开的影响因子研究*

2011-01-08吴三通

湖湘论坛 2011年5期

关键词：公众因子政府

吴三通

(中共长沙市委党校、长沙行政学院，湖南长沙410004)

政府信息公开的影响因子研究*

吴三通

(中共长沙市委党校、长沙行政学院，湖南长沙410004)

本文着力于显示性和决定性两个层面探讨了我国政府信息公开的影响因子。显示性因子包括信息公开的内容、时间与方式，它们直接反映政府信息公开的总体水平。而决定性因子则重点分析了政治文化、权力结构、制度设计和利益博弈四个方面，它们最终决定着政府信息公开的发展方向和总体水平。上述结论为下一步推进我国政府信息的有效公开提供了理论基础和操作思路。

政府信息公开;影响因子;权力结构;制度设计;利益博弈

一、研究背景与文献回顾

政府透明化是民主政治发展的大趋势。在西方国家，政府信息公开作为其透明化的主要途径，已有半个多世纪的历史。随着我国市场经济的逐步成熟以及全球化浪潮的兴起，公众的权利意识“井喷式”增长，外商投资者也愈来愈重视投资中国是否具有比较透明的政策法规环境。

特别是2001年我国正式加入了WTO，这意味着政府要遵守基本的透明度原则，“神秘主义”政府在国际经贸领域已经难以为继。2003年的“SARS”危机，成为了政府信息公开“里程碑”式的转折点。2007年4月制定颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，以此规范和推动政府信息公开，中国政府的透明化正在加速。

在此背景下，政府信息公开问题成为了学术研究的一个热点。作者采用CNKI的搜索工具，以政府信息公开、政务公开和透明政府为搜索项，并设定核心期刊限制项，从同方学术期刊数据库中分别获得文献1208篇、1076篇和81篇，剔除交叉搜索的同一文献和不符合研究主题要求的非学术性文献，共1638篇，发表时间最早为1992年，大致情况如表1:

表1 “政府信息公开”相关研究文献分布

从知识谱系的轨迹来说，主要集中在以下三个方面:一是探讨政府信息公开的法律制度问题，包括介绍外国的有关立法与制度。如周汉华主张通过完善地方性法规制度配套来保障地方政府信息公开真正到位。二是结合我国现状，研究政府信息公开的必要性以及遭遇的困境。如张国庆认为，信息公开将改变政府权力的半封闭运行格局，有利于民主渐进发展。杨雪冬指出政府信息公开是一种实现其积极责任的重要策略。三是关注政府信息公开的运行过程与实现途径。张成福、汪玉凯强调采取政府网、新闻发布会、听证会等多方式加强政府信息公开，扩大其有效覆盖面。

关于政府信息公开的影响因子，学界几乎没有专门文献研究，偶有涉及也是更多地作为问题(障碍)或原因单独提出，分析不够深入和全面。比如胡业飞基于对三次公共危机的分析，指出中国政府的信息公开有立法缺失、行政机制不完善和政治文化发展滞后的问题;曹胜则探讨了政府信息失真的原因有信息通道阻塞、过程噪音干扰与政府主观滤波。那么，一般而言，究竟有哪些因子会影响政府的信息公开?什么因子和政府信息公开的总体水平密切相关?又有什么因子制约了政府信息公开的发展方向?对这些问题的研究将有助于我们确定下一步政府信息公开的关键点，为有效推动政府信息公开提供理论依据和政策建议。本文试图来系统地分析和回答上述问题。

二、政府信息公开的影响因子界定

政府信息公开的影响因子涵盖两个层面:一是显示性因子，即能够直接反映其信息公开总体水平的影响因子，并据此考核评估各级政府的信息公开工作，发挥标杆作用。二是决定性因子，是指政府信息公开过程中支配性的、深层的影响因子，它最终决定着政府信息公开的发展方向和总体水平。

(一)显示性因子

1.信息公开的内容

政府信息公开内容，在显示性因子中起关键作用，是核心因子，它包含了信息公开内容的充分性、真实性、完整性。

充分性有两个层次:一是信息公开内容的范围与《政府信息公开条例》明确规定的吻合度，属于合规性范畴，可以理解为信息公开内容在数量、类型上的最低要求。二是信息公开内容的范围与公众(包括媒体、学者)诉求的吻合度，属于合意性范畴，强调的是公众对政府信息公开在内容上的优先评价权。

真实性是指信息内容与客观存在的趋近性，与信息虚假相对。由于政府所处的复杂环境和它的科层制及其，现有的法律、行政流程和技术，很难保证其所公开信息的真实性。而缺乏真实性，再充分的信息也达不到政府公开的目的，反而可能沦为吞噬政府合法性的“黑洞”，并直接导致公共决策失灵与公共秩序扭曲。从这个意义上讲，真实性是信息公开内容的生命。

说及完整性，从它的对立面来理解也许更加明了。若政府公开的信息混乱、零散，而且简单化，通俗地说就是打“马虎眼”，轻描淡写，那样的信息必定会引发公众的误解、偏见与质疑，从而背离政府信息公开的初衷。比如政府的教育财政支出，应有每年的具体额度，有占财政支出的比重，应有教育支出的结构性数据(如基础教育、职业教育和高等教育的支出分布)。公开这些信息，就可以大致了解政府的教育投入状况，做历史比较和地区比较，从而得出比较客观的结论。在现实中，披露许多公共问题的完整信息具有重要意义，为公众表达权、参与权和监督权的实现提供了可能，同时也有助于学者的深入研究和媒体的全面考察。

2.信息公开的时间

所谓信息公开时间，就是政府信息何时公开，也指信息公开的时间频率。政府信息对需求者的效用，不仅取决于信息内容的属性，还取决于获得信息的时间。滞后或陈旧的信息会对当事人和政府自身造成不利，甚至引发更严重的后果，浪费公共资源，徒增社会总成本(政府和公众分别承担的各种成本之和)。由于政府公开的信息与公众的利益联系密切，所以必须考虑信息公开在时间上的灵活性，以满足公众的不同需求。

3.信息公开方式

信息公开方式，就是信息怎样公开。不同的信息公开方式，具有不同的特点，也可能存在不同程度的进入壁垒，政府和个人承担的成本也有明显差别。如在政府门户网站上公开信息、虽然打破了时间乃至空间上的束缚，可以容纳、查询和复制海量信息，却在无形之中对大部分农村居民设置了进入壁垒，因为他们没有电脑，也没有互联网，往往被排斥在政府信息之外。因此政府信息公开的方式，更要强调方式之间的配套组合，保持互补和平衡，尽可能消除对各种社会群体的进入壁垒。

(二)决定性因子

既有的理论认为，政府信息依据其基本属性分为三种:与权力相联系的政府信息、与公民权相对应的政府信息和作为决策环境的政府信息。信息即权力隐含了其对外公开的难度。有研究表明，80%以上的公共信息由政府生产和掌握，它公开与否都有极强的“外部性”。而在民主政治的框架中，政府是公民部分权利集中让渡的组织化形式，政府信息公开是政治回应的必要途径，并在宪法意义上指向一组公民权。

从更一般的角度看，由于政府信息的公共性，使之构成了公众决策环境的一部分。形象地说，任何人都生活在“政府的影子里”，日常行为的作出不可避免地以政府信息为参照依据。正如詹姆斯·麦迪逊所言:公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己;政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。上述观点精辟地揭示了政府信息公开对公众及自身的重要性，同时也延伸出一个关键问题，即决定政府信息公开的影响因子有哪些?笔者从政治文化、权力结构、制度设计与利益博弈的角度来展开论述。

1.政治文化

阿尔蒙德于1956年开创性地提出了“政治文化”概念，他认为政治文化是一个民族在特定时期所持有的一套政治态度、政治信仰和感情，由历史传统和当代经济、社会与政治活动进程所促成。燕继荣基于上述观点定义了政治文化，即一国国民相对稳定的，对于本国政治体系和所承担政治角色的认知、情感和态度。本文认为，政治文化对我国政府信息公开的发展有着深刻影响。其一，通过长期沉淀形成的政治传统;其二，经由公众对政府角色的认知与态度。我国有两个政治传统，限定了人们的政治心理和政治行为。第一，皇权的神圣化与神秘化。“朕即天子”、“奉天承运”等都是历代皇帝自我神圣化的体现。同时皇权的运行是一个个以皇帝为中心的大小封闭循环，也决定了朝廷和官府的非透明性。人们只需要顺从和依赖，不能挑战和质疑，长此以往就习惯了这种神秘的统治过程。第二，官本位。我国传统社会是以占有政治权力的多少来决定身份、地位和阶层归属的。与权力的距离越近，越可能便于获得各种资源，甚至官者通吃。这两大政治传统至今还以某些形式活跃在人们的观念里，渗透在人们的行为中，并在实际上阻隔了人们对政府信息公开的理解与认同。

此外，公众对政府的认知和态度，也对信息公开具有重要意义。如从改革开放以来到20世纪90年代以前，公众一般认为，政府是可靠的，卓有成效的，他们对政府的态度趋于支持，也不会有强烈的信息公开诉求。而现在，虽然经济发展的成绩骄人，但官员贪腐之风愈演愈烈，地区差距和贫富差距冲击着社会公正的底线，加之公众权利意识和法治意识的成长，对政府的态度由原来“一边倒”式的信任演变成参差不齐的支持、抱怨、怀疑乃至对抗，地方政府的合法性下探到建国以来的最低水平。于是，信息公开承担了政府回应公众诉求的一个“出口”，以此缓解过于紧绷的政民关系。

2.权力结构

特定的政治文化，塑造出对应的政治结构。而政府在公共权力结构中的实际地位，对它在信息公开问题上的认识和行为，具有根本性影响。在西方国家，政府要严格遵循宪法和法律的约束，更受制于议会、法院、反对党、压力集团和公共舆论，乃至知识界。在这样制衡性的权力结构中，政府不可能垄断所有内部信息，或者仅公开有利于自身的部分信息。1972年的“水门事件”最终迫使尼克松总统1974年下台便折射出这一点。虽然政府代表并管理着国家，且拥有信息优势，但它必须无条件地公开政府的大量信息。

在我国，现行的政治体制塑造了中国特色的公共权力结构:自上而下的党委，享有广泛的领导权，人大、政府、政协、法院检察院与大部分媒体和团体都在党的统一指挥下运行。而政府则处于一种弱于党委、强于其他的格局当中，笔者称之为支配性权力结构(如图2)。

图1 支配性权力结构中的政府

在上述结构中，政府负责执行党委的部署，接受的信息最多，其他力量对政府的常态影响往往是间接的，形式化的，非刚性的。政府显然具备了制造、处理、解释和独占信息的强势地位，并且这种强势容易为党委的依赖和控制所固化。信息公开的关键问题往往简化为是否符合政府的意图或者被政府过滤了的党委的意图。另外，该结构暗含的一个重要条件是，只有同级党委与上级党委和政府，才可凭正式权力制衡某级政府，强制其公开政府信息，却不具有持久性。而且，着眼于我国党政有限分开的现实，同级党委与政府是天然的政治共同体，“合谋”隐瞒信息不可避免，而前者真正监督后者只在极端的情形下爆发。至于上级党委和政府，不仅受到某些信息公开“后遗症”的干扰，也面临信息不对称的陷阱。所以，上级党委和政府更倾向于采取会议、文件、评奖、培训等柔性方式来引导下级政府公开信息。即使中央政府再三政治动员，甚至出台《政府信息公开条例》之后，绝大多数地方政府的反应仍是如此。总之，政府信息普遍的形式化公开和选择性公开，根源之一就是，政府处于支配性而非制衡性的权力结构中。

3.制度设计

制度就是一系列规范人们选择行为的规则及其组合。无论在制衡性还是支配性的权力结构中，各国对政府权力的规范，都有一套制度设计。我国已经实施了许多立足于调整政府权力关系的法律、条例和制度。如《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》和《行政复议法》等，它们不仅补充了有关行政法的空白，而且为维护公众利益免受政府及其工作人员的侵犯提供了法律依据，产生了积极作用。然而，在政府信息公开方面，相关制度设计不完善，为政府信息公开留下了巨大的制度漏洞:(1)《政府信息公开条例》属于行政法规，其适用对象是各级政府。大量信息公开诉讼案件不受理、败诉，甚至即使胜诉也得不到有效执行，除了司法地方化的原因之外，法律位阶较低也加重了司法救济的困难。(2)《政府信息公开条例》与《保密法》存在冲突。在法律效力上，后者是基本法律，其效力高于前者。在法律责任上，前者又明显轻于后者。这会诱使各级政府可能在集体漠视《条例》的同时，以《保密法》为依据变相拒绝信息公开，有意压缩政府信息公开的范围。(3)多数省市没有制定与《条例》衔接的地方性法规。各地经济社会发展有别，地方性法规的缺失更削弱了政府信息公开的正当性与紧迫性。(4)政府信息公开的优劣，难以量化和标准化，操作性强的具体规则很少，而且政府信息公开没有进入绩效考核的清单，淡化了与主要官员的政绩关联。

4.利益博弈

政府信息公开的变迁发展过程，同时也是相关方的重复博弈过程。为什么是重复博弈呢?一方面缘于我国各级政府来源的非竞争性，另一方面则是绝大多数公众无力通过“用脚投票”退出，当然沉默也是一种可选策略。不管从政治流通市场还是行政管理角度来讨论政府信息公开中的利益博弈，支付矩阵的结构相同(假定是高度简化的双头博弈模型，即政府与公众)，他们可能的策略如下:策略一是政府积极公开，公众积极行动，两方各有收益，且总收益最大化;策略二是政府积极公开，公众消极行动，政府支付了成本，却无收益，公众无成本支出，且有收益，但总收益小于策略一;策略三是政府消极公开，公众积极行动，政府无成本，有收益，公众有成本，无收益，而总收益同样小于策略一;策略四是政府消极公开，公众消极行动，政府与公众均无成本，无收益，总收益为零，即政府信息公开定格在初始状态。上述分析没有考虑现实中的复杂情形，但依然具有指导意义:策略一是政府与公众双双共赢的最优策略，即使将博弈主体扩展到多个，如学者、媒体、不同等级的政府，司法机构以及各级政府中的主要官员，结论仍然确定而且清晰。必须澄清的是，我国目前政府信息公开有明显进步，但形势不容乐观。因为参与利益博弈的主体越多，而各自的组织化程度与行动能力迥异，采取集体行动的可能性越低，政府因信息公开所承受的结构性压力越小。如此说来，在政府信息公开背后的利益博弈，本质上是公共利益的发展性回归和主权在民的重要体现。

三、结语及进一步研究

本文探讨了我国政府信息公开影响因子的两个层面，即显示性因子和决定性因子，并界定了两类因子的基本内涵，从而建立了一个考察政府信息公开问题的系统性框架，可得到以下启示:一，政府信息公开是一个涵盖政府-公众互动关系的重大理论问题。政府信息公开，对降低不确定性和社会运行成本，提高政府绩效，重塑政府形象，获取公众广泛支持具有积极意义。它同时内生于政府改革的全过程。二，从实践来看，只有深入研究政府信息公开的关键影响因子，才能够正确锁定问题，为寻找改革突破点提供战略方向和策略措施。本文厘清了政府信息公开的显示性因子和决定性因子，有助于全面、客观地认识政府信息公开这一复杂问题。三，显示性因子和决定性因子的不同属性和地位，意味着二者对政府信息公开的作用途径各不相同。显示性因子直接反映各级政府信息公开的总体水平，可以进行测度、描述和比较，具有较强的操作性和后置性。而决定性因子则包含了政治文化、权力结构、制度设计和利益博弈四个主要方面，比较宏观，趋于抽象，可控性较弱，却对政府信息公开发挥着前置性、根本性影响。

基于我国目前政府信息公开的实际情况，结合上文的理论分析，笔者提出如下建议:

(1)根据经济社会发展阶段和公众关注点，适时调整各级政府必须公开的重点信息，并以《政府信息公开条例》为法律依据，刚柔相济，推动政府信息公开内容在真实性、充分性和完整性方面不断改进，避免政府信息形式化公开和选择性公开的现象愈演愈烈。

(2)逐步建立一支专业化的政府信息公开工作队伍。信息公开工作技术含量较高、处理容量较大，县级以上政府应设立专门机构承担政府信息公开工作，并对工作人员定期培训，强化业务素质。只有这样才能保证政府信息内容的准确分类、及时公开，以满足公众的信息诉求。要特别注重政府信息公开的各种方式和渠道间的互补和平衡，如互联网、政府出版物、电视/电台、新闻发布会、听证会、座谈会、公告栏等等，以实现信息的宽覆盖、快传播、便利性和情感需要。

(3)激励和引导各级政府主要官员不仅要抓经济发展和社会建设，也要抓阳光政府建设。着力打破传统的“神秘主义”政府，让官员切实感受到公开政府信息不但不会“天下大乱”、“乌纱搬家”，反而有利于民意表达和公共参与，有助于社会和谐稳定。逐步把政府信息主动公开转变成广大官员的群体认同和行为习惯，从而形成一种日益透明的政治文化。

(4)坚持和完善现行的政府信息公开体制和制度，为公众参与基于政府信息公开的利益博弈构建公正合理的规则。要突出顶层设计的战略性与具体措施的配套性。第一，重塑政府在权力结构中的角色定位，即由支配性向制衡性过渡，政府必须置于党委、人大(政协)、司法和公众舆论的有效监督和制衡之下。第二，可在适当时候出台《政府信息公开法》或者《国家信息公开法》来取代《条例》，提高立法层级，同时要贯彻与《保密法》的衔接和协调一致原则，共同为促进政府信息公开依法规范进行和相关司法救济奠定可靠基础。第三，制定全国政府(包括国务院各部委办局、省级、市级和县级政府)信息公开绩效评估报告制度，由国务院办公厅或国家统计局统一按年度向社会公开发布，并作为对各级政府年度考核的参考性指标，在条件成熟时纳入约束性指标。第四，为了发挥全国、省和市三级人大对政府信息公开工作的建设性作用，可由三级人大成立专门检查组，定期核实各级政府信息公开的实际情况，并逐级上报上级人大和政府，同时在人大网站和指定出版物公布检查结果。

虽然本文比较系统地研究了我国政府信息公开的影响因子，但由于笔者的思维及知识的限制，本文还存在以下不足之处:(1)从逻辑上讲，把政府信息公开的影响因子划分为显示性因子和决定性因子，是否存在并忽略了联系两者之间的中介性因子?这有待更深入的研究。(2)本文对政府信息公开的显示性因子界定为三个，而似乎制度设计也比较直观，也可以直接反映信息公开水平的一个方面，是否还有其它的显示性因子?(3)文中分析了四个决定性因子，即政治文化、权力结构、制度设计和利益博弈，它们之间的关系怎样?如何互相影响?它们之间的影响怎样决定政府信息公开的发展方向和总体水平的?本文没有讨论。

总而言之，笔者期望在以后的研究中，不仅要关注政府信息公开影响因子在广度和深度上的新变化，还要在理论、定性分析的基础上引入定量、实证分析，为推动政府信息公开向纵深发展提供更有价值的政策建议。

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