重大事项社会稳定风险评估机制建设刍议

杨芳勇

（江西省社会科学院 社会学研究所，江西 南昌 330077）

重大事项社会稳定风险评估机制建设刍议

杨芳勇

（江西省社会科学院 社会学研究所，江西 南昌 330077）

建立社会稳定风险评估机制的实质是以“维稳”为主轴，形成一种决策上的“倒逼”逻辑，使得政府决策部门注重与广大群众的沟通，通过“官民”互动，实现统一认识、平衡利益、达成信任、释放风险的目的，对促进社会主义和谐社会建设有着重要意义。这种机制的建构，包括重大事项社会风险理论与方法来源、评估内容与指标体系、评估的相关责任方以及评估框架流程等系统设计。

重大事项；社会稳定风险；评估机制

当前我国的经济和社会发展是在一个比较“局促”的时空里展开，与西方发达国家几百年的工业化、城市化发展相比，我国要在几十年内完成人家几百年才完成的任务，必然会引发急剧的矛盾和冲突。从国际经验来看，当一个国家人均GDP进入1000-3000美元的阶段，往往会遇到发展的瓶颈，出现经济与社会之间的失衡。这似乎是一道坎，我国的发展正处于这样一个时期。因此，维护社会稳定的任务与继续保持发展，同时成为摆在各级领导面前的首要课题。最近公布的“十二五”规划纲要基于对这个问题的准确认识，把“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”写入其中，就是要提醒各级领导部门进一步深入贯彻落实科学发展观，正确处理改革、发展、稳定的关系，牢固确立“发展是第一要务，稳定是第一责任”的理念，切实增强决策科学性，并能有效地从源头上预防和减少社会矛盾纠纷、信访突出问题及不稳定事件发生，有利于改善以前存在的“发展”与“稳定”两张皮的现象。

一、社会稳定风险评估机制的概念与理论来源

“社会风险”有广义和狭义两种概念：广义的社会风险是一类基础性的、深层次的、结构性的潜在危害因素，对社会的安全运行和健康发展会构成严重的威胁。一旦这种可能性变成现实性，社会风险就会转变成公共危机，是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性。广义的社会风险是一个抽象的概念，它涵盖了生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域的各种风险因素。狭义的社会风险是与政治风险和经济风险相对应的一种风险，“是指所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等因素引发的风险。”[1]狭义的社会风险指的也就是社会稳定风险。

以英国学者安东尼·吉登斯等为代表的许多西方学者认为，进入现代化的一定阶段后，过去的生活经验、技术手段和组织制度，已不足以使我们防止、规避和应对新的社会风险的威胁。必然伴随社会风险的增长，并进入风险社会，风险是现代性的基本要素。德国社会学家乌尔里希·贝克认为，当前现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——“风险社会”。南京大学的童星教授认为：如果说以前的政策和项目的评价标准是“成本—收益”之比的话，那么现在及以后的政策和项目的评价标准将是“收益—风险”之比。市场化改革只是“工具理性”，只有防范公共风险，避免公共危机，才是改革所追求的价值。对于现阶段的任何公共政策而言，最大的风险就是社会不公，它足以抵消实行该政策后可能的任何收益。[2]将社会风险纳入风险—灾害（突发事件）—危机”的理论分析框架，则可以发现，灾害（应急）管理只能控制事态，危机管理旨在减少损失，风险管理才能消除隐患、杜绝危机。政策决策出台和重大项目审批之前，对其所带来的社会稳定风险进行评估就是政府风险管理的重要内容。

重大事项，是指在本地经济社会发展中，事关人民群众切身利益，牵涉面广、影响深远，易引发不稳定问题的重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设、重大活动等。重大事项社会稳定风险评估，即对与民生密切相关的重大决策、重大项目等，在出台或审批前，对可能影响社会稳定的因素进行科学、系统的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，以有效地规避、预防、降低、控制和应对可能产生的威胁社会稳定的风险。[3]重大事项社会稳定风险评估机制，是指按照评估工作的要求和程序，对重大事项的制订、出台、实施过程进行社会稳定风险预测、研判、介入、化解的一系列制度性措施。准确的预测是研判的基础，正确的研判是介入和化解的依据，预测和研判就是评估的主要过程。胡锦涛总书记在2007年全国政法工作会议上提出，“要抓紧建立社会稳定风险评估机制，健全矛盾纠纷排查化解长效机制，提高早发现、早化解、早处置的能力，注重从源头上减少不稳定因素。”

进入二十世纪以来，对于重大事项的风险评估逐步走进决策者的视野，国内外评估理论和方法大致经历了财务评价、SCBA评价、环境评价、社会评价四个发展阶段。

表1：评估理论和方法四个阶段的比较

从这四个评估阶段的变迁可以看出，评估着眼点经历了“纯粹关注单方面的经济利益—公众效益—环境保护—以人为本”过程。由此也可以看出，以人为本的可持续发展角度是我们进行重大项目社会稳定风险评估应该选定的着眼点。在评估方法上应认真借鉴发达市场经济和健全法治国家所采取的一系列方法，包括舆情民意调查、听证会、相关利益群体协商、充分利用各类媒体特别是互联网作为载体、经济补偿等等，结合我国国情，进行试验和创新。

二、社会稳定风险评估的内容与指标体系

重大事项社会稳定风险评估制度的提出，受流行于二十世纪世界范围内对经济安全进行评估预警思潮的启发。如美国的“美国商情指数”（哈佛指数）、法国的“景气政策信号制度”、日本的“日本景气警告指数”等，主要原理是，甄选部分敏感指标组成一个有机联系的指标系统，针对经济活动具有代表性、先兆性的若干变量进行测评和辨识，以对经济的活跃程度和安全风险进行评估。2004年汉源事件后，四川省遂宁市开始探索重大事项社会稳定风险评估制度，并在 2006年率先实施，效果显著。江苏、浙江、山东、辽宁等省相继把重大事项社会稳定风险评估机制引入维稳工作中。各地因地制宜，积极探索，勇于创新，形成了不同的模式，如四川“遂宁模式”、山东“烟台模式”、浙江“平阳模式”、辽宁“沈阳模式”和江苏“淮安模式”等，为在全国推行重大事项社会稳定风险评估制度，提供了宝贵的经验和有益的启示。社会稳定风险评估的主要内容包括七个方面（七个一级指标）：

1、合法性。其主要内容（二级指标）为：重大事项的制定和出台是否符合党和国家的大政方针，是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充分的政策、法律依据；重大事项所涉政策调整、利益调节的对象和范围是否界定准确，调整、调节的依据是否合法。

2、合理性。其主要内容（二级指标）为：重大事项是否符合经济社会发展规律，是否坚持了以人为本的科学发展观，是否符合大多数群众的根本利益；是否超越绝大多数群众的承受能力，是否把改革的力度、发展的速度和社会可承受程度有机地统一起来；是否得到大多数群众的理解和支持，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益，社会各界和广大人民群众的反应如何。

3、可行性。其主要内容（二级指标）为：是否坚持严格的审查审批和报批程序；是否经过严谨科学的可行性研究论证，是否充分考虑到时间、空间、人力、物力、财力等制约因素；方案是否具体、详实，配套措施是否完善；重大事项出台的时机是否成熟；重大事项出台后是否会造成其他地方、其他行业、其他群众相互攀比。

4、环境因素。其主要内容（二级指标）为：是否符合可持续发展的要求，对生态环境有何重大影响；当地群众对该项目建设有无强烈的反映和要求；可能产生环境污染、生态环境破坏的项目，是否有科学的治理、环保配套措施；是否具有相关权威部门的环保鉴定或审批手续等。

5、社会治安。其主要内容（二级指标）为：是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件，实施过程中可能出现哪些较大的社会治安问题；是否会给周边的社会治安带来重大的冲击；重大事项实施前，治安突出问题和混乱地区是否得到有效整治；对可能出现的影响社会治安和社会稳定的问题，是否有相应的应急处置预案。

6、相关群众价值观。其主要内容（二级指标）为：是否与当地的民风民俗、生活习惯形成强烈的冲突；是否给当地的区域文化和社会价值观带来负面的冲击；市民对当地经济和社会发展的满意率。

7、其它影响社会稳定的重大问题。

进行评估的关键一步就是要有合理的评估指标体系。评估“重大项目社会稳定风险”关键在于两个“变量”：一是合法性、合理性、可行性等六个方面作为客观指标，二是民心、民意对重大事项的价值观及其判断作为主观指标。这样就形成了合法性、合理性、可行性、环境因素、社会治安、相关群众价值观、其它影响社会稳定因素共7个一级指标，每个一级指标下的若干个具体评估内容为二级指标，二级指标下面又分列出很多三级指标。指标体系中各指标均使用五级计分法，即根据指标值的大小分设5个值：20、40、60、80和 100。指标值的大小与可能引发社会稳定风险的程度呈正比关系。相应地，重大项目社会稳定风险程度可划分为三级。总分为71-100分的为A级，表示重大项目可能引发重大群体性社会事件，该项目必须马上暂停；31-70分的为B级，表示重大项目实施的社会风险程度高于社会稳定的承受范围，需要限期整改；0-30分的为C级，表示重大项目社会风险在社会承受力范围之内，对项目承办单位告知风险，并要求适当加强风险控制措施，以保证项目的顺利实施。

三、社会稳定风险评估的框架流程与责任方

对重大事项进行社会稳定风险的评估除了要有科学的评估方法和指标体系外，还需要有组织严密的框架流程来确保评估的每个环节实施到位，并保证评估结果真正发挥作用。具体而言，包括以下六个环节，每个环节都可作为一个阶段来分开实施。

1、确定评估对象。所谓评估对象是指需要进行评估的重大事项及其关联事项。除了重视对重大项目本身的评估外，还应将各种关联因素可能引发的预期后果作为评估对象加以考虑。

2、识别利益各方。根据评估对象的相关资料以及对其进行的特性分析基础上，确定与之有各种直接或间接利害关系的各方，并将主要利益相关方区分为受益方和受害方，了解各方大致立场。

3、制定评估方案。设计全面的风险调查问卷，并制定科学的调查抽样规则，尤其要注重开辟居民意见表达渠道，随时了解最新信息、掌握确凿情况，准确把握评估重点，合理制定评估方案。

4、缜密分析风险。对调查问卷进行统计分析，对各机构的访谈内容进行归纳，关注各方反应强烈的各种诉求，组织与项目有关的技术专家进行座谈，识别可能引发的社会稳定风险及风险的来源。

5、形成评估报告。在分析社会稳定风险发生可能性与后果的基础上，评价社会稳定风险的大小，按照风险的标准值进行风险分级，对重大事项作出可实施、可部分实施、暂缓实施或不实施的建议。

6、落实维稳措施。对低于标准值的风险属于可接受或允许的风险，建立动态监测措施，防止条件改变导致风险值增加；对高于标准值的风险，则建立专项管理计划，进行风险控制，对不可排除的风险采取防范措施。

社会稳定风险评估各阶段之间并非简单的线性关系，而是一个各阶段相互钳制的控制循环。任何一个阶段的工作出现失误都有可能导致下一阶段工作出现偏差，因此，在任何阶段遇到问题时都应认真检查前期阶段工作的全面性和准确性，及时修正存在的问题，确保整个评估工作的准确性和全面性。

进行评估的以上六个环节对应的工作责任方各有不同，从目前各地已经出台的“社会稳定风险评估实施办法”来看，基本上都是本着“谁决策、谁负责”、“谁主管、谁负责”、“属地管理、分级负责”的原则来确定责任主体。重大事项决策的提出部门、政策的起草部门、项目的申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门是负责组织实施重大事项社会稳定风险评估的责任主体。涉及到多部门、职能交叉而难以界定评估直接责任部门的重大事项，由县（市、区）党委、政府指定评估责任部门。[4]各级“维稳办”负责牵头抓好本地重大事项社会稳定风险评估督促和协调工作，对需要提交本级党委、政府研究决定的事项进行初审，提出建议，并会同批准部门督促落实防范和化解风险的具体措施。也就是说，评估责任主体对评估报告所涉事实的真实性负责。党委政研部门侧重从政策的层面、政府法制部门侧重从法律法规的层面、“维稳”部门侧重从评估内容与矛盾化解等方面进行监督审核，初审部门应对评估事项专项报告提出明确意见。由于评估工作是一项专业性很强的工作，因此各地都高度重视专家评估的作用：有的地方建立评估专家组或评估人才库，将专家学者纳入，储备人才资源；有的地方借助社会专业评估机构的力量进行评估，但总体上这些专家和评估机构在整个评估流程里处于辅助地位。

评估责任主体是指具体牵头负责进行有关重大事项社会稳定风险评估的职能部门，从确保评估结果的价值中立这个角度来看，目前的责任主体确认原则有待商榷。“谁决策、谁负责”、“谁主管、谁负责”、“属地管理、分级负责”使重大事项的提出方在担当评估主体的同时还兼有了多重角色，再加上评估责任主体还控制评估工作的相关经费，包括聘请的评估专家的相关费用等，使得评估项目与评估主体之间容易存在特殊的利益关系，评估过程的严肃性与评估内容客观性也有可能受到干扰，比较容易出现控制论中所说的“正反馈”，即评估方输出的反馈信息进一步强化了决策方的指令信息，决策方和评估方同方向地施力，可能使得评估结果失去公平或难以被广大人民群众接受，甚至导致决策方无法提前预知，甚至有可能强化该事项所带来的重大社会稳定风险。从这个角度来说，评估机构应该是相对独立于政府各职能部门的专门机构，也就是“管办分离”，以保证评估工作的顺利开展，保证评估结果的公平、公正。

四、结语

重大事项决策社会稳定风险评估制度，包括建立群众利益保障机制、群众利益诉求表达渠道及解决机制、涉稳重要信息报送及报道机制、社会舆论汇集分析和维稳形势预测预警机制、重大矛盾纠纷和不稳定因素排查调处机制、防范和处置群体性事件现场应急机制等一系列配套措施。从前期一些省市推行社会稳定风险评估以来发现的情况看，在某些干部观念里还存在着一些认识误区：一些同志认为社会稳定风险评估机制的建立与经济发展之间存在矛盾，不利于项目建设；一些同志认为评估束缚工作，不利于放开手脚大干；一些同志认为评估工作是走过场、走形式，可有可无。[4]因此，为了避免由于某些干部认识上的不足而导致社会稳定风险评估机制的建设流于形式，有必要做好下面三个方面的工作：

1、加强领导，统一思想。各级党委政府要把社会稳定风险评估工作摆上重要议事日程，建立风险评估工作领导小组，加强评估工作的领导和组织协调，通过理顺参与重大事项社会稳定风险评估的层级、功能、结构以及不同的部门、机构之间的关系，形成合力，不断推进评估工作的规范化、制度化。

2、致力评估基础技术研究，实行多元论证。借鉴国际上成熟的评估技术和方法，结合中国的现实状况，进行社会稳定风险评估的技术研究，最大限度地保证评估结论的科学性、前瞻性和可操作性。在畅通群众利益表达渠道的同时，应尽可能地使决策和评估分离，建立专门的社会稳定风险评估机构。

3、明确划分责任，严格责任“倒查”。凡是风险评估没有发现问题，待重大事项执行以后导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的，则评估的主体及其责任人应当被追究责任；凡是风险评估发现并如实提出了问题，却未被决策者所重视仍然付诸实施而导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的，则应严肃追究决策者的责任。

社会稳定风险评估机制的建设可以说是由地方政府自发推动的、在社会管理体制改革上的一种创新，进行社会稳定风险评估机制建设的实质是以“维稳”为主轴，形成一种决策上的“倒逼”逻辑，使得政府决策部门注重与广大群众的沟通，通过“官民”互动，实现统一认识、平衡利益、达成信任、释放风险的目的。如何避免重大事项社会稳定风险评估流于形式，司法制度如何与重大事项社会稳定风险评估制度配套跟进，如何完善评估程序和评估指标体系，以及如何加强群众在社会稳定风险评估工作中的主体地位等，还需要我们在实践中不断探索完善。

[1] 宋林飞.中国社会风险预警系统的设计与运行[J].东南大学学报，1999，(1).

[2] 童星.公共政策的社会稳定风险评估[J].学习与实践，2010，(9)：114-119.

[3] 杨雄，刘程.加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓[J].探索与争鸣，2010，(10)：32-36.

[4] 刘树枝.加快建立重大事项社会稳定风险评估机制[J].政策瞭望，2011，(5)：16-19.

D012

A

1672－4445(2011)10－0059－04

2011-08-24

杨芳勇（1968-），江西黎川人，江西省社会科学院社会学研究所助理研究员，主要从事劳动就业与社会保障研究。

［责任编辑：张洋生］