近十年来我国农民工政治参与现状分析

2011-01-04付建军

中共南昌市委党校学报 2011年5期

关键词：农民工政治制度

付建军

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉 430079）

近十年来我国农民工政治参与现状分析

付建军

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉 430079）

作为政治参与的新发展，农民工政治参与彰显了我国公民政治生活的发展。目前农民工政治参与现状不容乐观，主要呈现出流动和边缘化的特点，主要受到外部因素如制度、经济组织、内部因素如个人素质和政治文化等因素的影响。农民工政治参与的发展关系到和谐社会和社会主义政治文明的发展，应该从环境、制度和个人能力等方面着手，推动农民工政治参与发展。

农民工政治参与；现状；影响因素；价值；路径选择

学术界对于农民工政治参与问题进行了几乎是全方位的学术考察，关注的焦点主要集中在农民工政治参与的特征、方式、影响因素、价值和发展路径等五个方面。

研究格局呈现全面特征，有两点问题值得思考。第一，目前学术界在探讨农民工政治参与问题时，总体都趋向于研究农民工如何在农村实现“公民权”；第二，这种研究带有浓厚的前提假设，即农村基层民主的进步在于农民政治参与，城市基层民主的进步在于市民政治参与，二者之间并无根本性的联系。同时，这种以前提假设为基础的观点还认为农民工在农村从事政治参与带有历史的必然性。[1]笔者认为，这种观点值得商榷。首先，这种研究的前提假设割断了农村与城市基层民主建设的整体性和互动性。农村与城市基层民主建设应当是具有互动性和整体性的，但目前学术界对于农民工政治参与的研究却造成了一种趋势，即将农民工硬性归于农村，增加了城市社区民主建设的流动性和不确定性，从而也增加了其发展的难度。其次，这种研究趋势导致农民工政治参与本身特性的模糊化，即与农民政治参与并无本质性区别。但事实上农民工政治参与有其自身独有的特点，“去特征化”的研究氛围将模糊农民工政治参与和农民政治参与之间的区别，从而也不利于农民工政治参与问题的顺利解决。

对于农民工政治参与的研究不能只关注农村或者只关注城市社区。针对农民工政治参与研究格局的分离状况，已有几位学者意识到这个问题，他们的研究同样表明农民工政治参与不是农村或城市单方面的事情，由此必须实现农村和城市的互动。[2]换言之，农村基层民主与城市基层民主的建设和发展不是相互分离的，而是相互联系互为条件，共同存在于中国民主建设的框架中。因此，对于农民工政治参与的研究必须将城市和农村结合起来，通过城市和农村的互动研究推动农民工政治参与的研究和发展。

一、当前我国农民工政治参与的特征与方式

（一）政治参与的特征：边缘化与流动

当前我国农民工政治参与的特征主要表现为：政治参与边缘化、政治冷漠与政治渴望并存、政治参与目标认识模糊和政治信任程度不高。[3]在对武汉农民工进行实地调查后认为，目前农民工政治参与主要体现出“体制性边缘人”、“流动中的政治人”等特征，调查结果表明目前农民工对于村民自治的政治信任程度较高，但对于城市政府和法院的信任程度则普遍很低。[4]根据对于长沙和广州两地农民工的调查，目前农民工的政治认知程度较高，但政治态度中的政治效能感、政治信任感和政治义务感的情况则不容乐观，同时农民工的政治参与方式呈现多样化趋势。[5]

农民工政治参与存在的问题主要集中在几个方面，包括制度化参与的虚设和非制度化参与的激增[6]、农民工参与村庄治理存有障碍[7]、农民工政治参与态度的漠视或极端化趋向[8]、农民工在城市的政治参与比例很低且缺乏组织性和认同感[9]等，总体来说问题主要表现为边缘化和流动导致的区域参与障碍两个方面。

虽然农民工政治参与依然存在很多问题，但伴随农民工群体逐渐被国家和社会关注，加之农民工群体自身内在因素的变化，农民工政治参与也发生了一些积极的变化，如农民工政治参与从无意识到有意识、从无组织到有组织、从非制度化到制度化、从参与的边缘到参与的中心，同时目前部分发达地区和农民工人数较多的地区已经开始尝试消除户籍制度，让农民工直接参与当地的选举和社区管理工作。[10]农民工政治参与的这种积极变化也为进一步解决农民工的政治参与问题提供了很好的外部环境和实践路径。

（二）农民工政治参与的方式：制度与实证

目前学术界对于农民工政治参与方式的类型学考察主要存在两种观点，一种观点认为目前农民工政治参与方式可分为制度化政治参与和非制度化政治参与两种，这种对农民工政治参与的分类标准主要是合法性和制度边界。对于何谓制度化和非制度化，学界的界定基本上是一致的，即认为制度化政治参与是指依据国家的宪法、法律、规章、政策、条例等所规定的制度和程序，参与公共事务和国家事务的行为；非制度化政治参与是指采取不符合国家宪法、法律、规章、政策、条例所规定的制度和程序进行的影响政治决策过程的活动。[11]制度化政治参与主要包括投票、信访和合法游行等，非制度化政治参与主要包括非法游行、越级上访、打击报复、暴力对抗等。[12]

第二种观点是基于实证调查基础上对农民工政治参与内容的分类，认为农民工政治参与主要包括议论性政治参与、选举性政治参与和公益性政治参与。议论性政治参与是指人们作为同事、作为朋友在完全非正式的生活场合中议论或谈论政治；[13]选举性政治参与就是参与选举活动的政治参与；公益性政治参与指从事社会福利事业、见义勇为等公益性政治行为。[5]这种基于内容分类的参与方式，一部分属于制度性政治参与，另一部分则属于非制度性政治参与。目前，农民工的内容型政治参与方式正呈现出多样化的发展趋势。

表一：农民工参与村委会选举方式统计表[4][5]

二、农民工政治参与的影响因素:外部与内部

学术界对农民工政治参与影响因素的探讨主要可以分为外部因素和内部因素两种分析路径。外部因素主要包括户籍制度、信息渠道、组织依托和经济因素等四个方面。在户籍制度方面，一方面农民工远离家乡而不能有效地参与到农村的民主选举中，另一方面由于现有的体制束缚，农民工又不能在居住地和工作地的城市行使自己的民主权利。[5]在信息渠道方面，农民工的信息需求由于供给不对称、支付能力不足等原因而形成信息不对称，信息不对称造成农民工信息能力的弱势，以致影响了农民工其他可行能力的扩展，[14]因此，应该进一步加强劳动信访等表达渠道的规范和完善[15]。在组织依托方面，目前农民工在城市的抗争多数表现为散兵游勇式的非组织化政治参与，工会还没有成为农民工表达和实现自己的利益要求、维护自己权利的有效机制。[5][15]在对农民工政治参与经济因素讨论中，认为农民工自身经济基础的薄弱使农民工政治参与成为奢侈的欲望[7]，有人则从理性人假设和成本—收益理论出发，认为在低收入的背景下，多数农民工不会支付高额成本而返乡参与政治活动。[8]除却以上四个方面的外部因素，有的学者还从其他的方面如城市本位主义的维度进行了分析，认为长期以来以户籍制度为核心的一系列传统制度安排，在造就巨大城乡差距的同时，也使城市社会衍生了强烈的优越感，城市本位主义进一步滋长，农民工进城后普遍困惑，在城市的现代化发展的本位主义意识形态这一非正式制度的惯性下难以融入城市政治空间。[16]

影响农民工政治参与的内部因素主要包括政治文化、农民工自身的素质和能力、农民工政治参与的利益驱动和政治效能感等三个方面。在政治文化方面，虽然流动改变着农民工的政治认知和心理，但传统政治文化和现代先进政治文化的生长却是个长期而艰难的过程，农民工在日常的政治生活中，更多的是受到传统臣民政治文化的支配，对政治生活表现出一种冷漠和顺应。[16]总体来说，农民工政治参与中缺乏一种参与型的政治文化作为主导型的认识取向影响城市农民工群体。在农民工自身素质和能力方面，学术界持有的主流观点是农民工政治参与意识淡薄、对自身社会地位的评判较低[8]、农民工自身身份认同模糊[16]、政治参与能力和文化素质普遍偏低[8]等。在利益驱动和政治效能感方面，目前农民工政治参与的利益驱动和政治效能感普遍较低，由此导致农民工政治参与率的持续性低水平。[17]

三、农民工政治参与的价值:积极与消极

农民工政治参与的价值大致可分为积极价值和消极价值，积极价值中的农民工政治参与更多表现为有序政治参与，[18]这种积极价值主要体现在和谐社会的构建、社会主义政治文明的构建和农民工个人能力的提高三个方面。就和谐社会的构建而言，农民工将有利于和谐社会中的经济和谐、政治和谐和文化和谐，[19]并将会有利于坚实和谐社会民主法治的基石和完善和谐社会的公平正义制度。[20]

农民工政治参与对于社会主义政治文明发展的积极价值主要体现在城市民主政治发展和农村建设等两个相对微观的方面。在城市民主政治发展方面，由于农民工群体的利益需求而导致的诱致性城市制度变迁将贯穿这个农民工流动的始终。[21]在农村建设方面，农民工政治参与对于农村政治、经济和文化建设均有积极的价值[3]。一些学者也从宏观方面就农民工政治参与对社会主义政治文明进行了讨论，认为农民工政治参与将有利于促进社会主义政治意识文明、制度文明和政治行为文明的进步[20]，还有人则从社会稳定、基层民主建设、依法治国和三农问题四个方面对农民工政治参与的积极价值进行了宏观分析。[18]在农民工个人能力方面，认为农民工政治参与将会有助于农民工自身的利益维护和政治成熟，一方面政治参与是农民工实现和维护合法权益、表达自己愿望的重要手段，另一方面农民工只有通过日益广泛的政治参与，才能逐步走向政治成熟[3]。

消极价值中的农民工政治参与则表现为非制度性政治参与，这种消极价值主要体现在城市社会稳定和农村民主建设方面。在城市社会稳定方面，由于非制度性参与的不合法性，农民工非制度性政治参与通常采取个人问题社会化、群体事件方式，甚至采取非法暴力对抗方式威胁着城市的治安秩序与政治稳定。[21]在农村民主建设方面，由于农民工进城打工造成农村民主主体的缺位。这种缺位状况将会导致：一方面因人数不够影响基层选举活动的正常进行，另一方面严重影响民主选举和民主治理的质量。[21]

四、农民工政治参与的路径选择：环境、制度和自我能力

农民工的政治参与深刻影响着政治现代化的进程，但由于环境、制度和自我能力等因素的左右，农民工政治参与出现了边缘化的趋向。边缘化趋向使得农民工政治参与走向虚置状态，从而不利于农民工利益的正常表达。因此需要从环境、制度和自我能力三个方面推动农民工政治参与的发展。同时需要注意不能一味地寻求政治参与广度的增长，还应该注重质的提升。

（一）当代中国农民工政治参与：环境的文化、经济和社会评价

1、增加城乡政治文化的宽容、认同和理性内涵

“政治文化构成政治系统成员的内在的心理倾向和主观意识，他们所接受和具备的政治文化指导和决定着他们的行为”[22]。农民工的政治文化主要分为两个层面，即城市的政治文化和农村的政治文化。这两种建立在不同经济基础上的政治文化对农民工政治参与产生着重要的影响。就城市政治文化而言，市场经济的发展使得城市政治文化更趋向于理性和世俗，但面对农民工政治参与，城市政治文化似乎并没有展示自己的宽容与认同的自我精神。城市的管理者在户口制度的掩饰下将农民工拒之门外。就农村政治文化而言，特征主要表现在落后上。因此，在推动农民工政治参与发展的过程中，应该在城市和农村倡导具有现代政治精神内涵的政治文化。作为现代政治的政治文化，一般具有宽容、认同和理性等特征。倡导宽容、认同和理性的政治文化，一方面将有助于农民工在城市从事政治参与，另一方面也将提升农民工自我的现代政治认知。

2、促进农民工经济收入增加，完善农民工社会保障条件

在美国学者科恩看来，“如果群众中大多无衣无食，或者疾病缠身，指望这样的群众实行真正的民主，那是幼稚的。”[23]因此，推动农民工政治参与，就必须增加农民工的经济收入，减轻农民工的负担，为其能更好地参与政治提供物质保障。为此，作为发展经济的主体——政府——必须从发展经济和完善社会保障体系两个方面着手。要大力发展经济，积极创造各种不同类型的工作岗位，为农民工提供就业机会。同时政府要逐步完善我国现阶段的社会保障机制，为农民工正常生活和工作提供保障。

3、推动城市居民社会评价的积极转向

这里谈到的社会评价，主要指城市群体作出的，对农民工在城市政治参与和适应造成一定影响的评价。农民工政治参与不仅需要从文化、经济和制度等方面予以支持，还需要城市社会的积极响应。城市市民在能力和资源方面远远超过农民工，形成了一种天然的优越感，对农民工的社会评价也偏向歧视和冷淡，从而造成农民工进城后难以融入城市的社会政治生活。因此，城市居民在对农民工的社会评价方面，应该消除歧视心理，关注农民工的生活和工作，为农民工政治参与创造良好的人文社会环境。

（二）当代中国农民工政治参与：制度成长与统一

在制度决定政治发展的思维下，不难得出一个结论，即现代政治中的政治参与基本上是以制度作为实现条件的。区域制度的差异性在流动性社会中必然将导致参与的差异化。而目前农民工政治参与的情势正符合以上所描述的状况。第一，城乡二元体制的存在虽然不再限制人口的周期性流动，但是却不能保证流动人口的各种政治权利，从而导致政治参与的空间隔离。第二，虽然目前在选举权方面基本实现了城乡同票同权，但由于城市在资源方面远胜于农村，导致农村人口在参与能力方面对城市人口望尘莫及。基于此，只有实现制度的成长与统一才能从根本上解决农民工政治参与问题。

1、实现农民工政治参与身份的“有法可依”

与农民工政治参与关系较近的两部法律是《村民委员会组织法》和《城市委员会组织法》。但遗憾的是前部法律的对象是在农村的农民，后部法律的对象是在城市的市民。由于农民工特殊的身份，就使得农民工的政治参与显得无章可循。但这种无章可循与农民工本身并无多大关系，问题出在相关的法律和制度上。因此，需要对相关的法律进行调整，建议对目前的选举法进行改革，把以往以户口为依据的选民登记制调整为以居住时间为依据的选民登记制度，从而使农民工参与城市社区选举和人大代表选举合法化，实现农民工政治参与身份的“有法可依”。同时针对流动人口政治参与的管理工作，应尽早制定法律，使得流动人口的政治参与制度化、法制化。

2、改革户籍制度，消除城乡二元体制结构

城乡二元体制包括户籍制度、社会保障制度、选举制度等方面，其中户籍制度的二元化与农民工政治参与直接相连。因此，必须改革当前的户籍制度，实现户籍制度从二元走向一元。具体来说，应该在公平原则的基础上，赋予农民工更多的自主权，取消以城乡为界限的身份制度，整合政策规定，破除农民工政治参与的户籍政策屏障。在社会保障制度方面，政府应该制定跨行业、跨部门的覆盖全体农民工的社会保障制度体系，打破城乡分制的局面。在选举制度方面，应推进选举制度如提名制度、确定候选人制度等的改革，使农民工参与城市社区管理成为一种制度化、程序化和有效的事实。

（三）当代中国农民工政治参与：组织与自我能力

根据亨廷顿和纳尔逊的研究，提高政治参与水平同样存在两种渠道，即流动渠道和组织渠道。流动渠道涉及个人努力，它的逻辑是从改善物质生活出发，到达物质功效感，然后走向政治参与。与此不同的是，组织渠道牵涉到集体行动，它的发展逻辑是从群体意识感走向政治参与，然后改善物质福利和精神生活。[24]这里提及的组织具有多种外在表现形式，例如政党、公民社团，或者工人协会。本文在这里提及的组织是农民工政治参与组织，比如农民工同乡会。就主体而论，这里的个人主要是指农民工个体。虽然在更多的政治活动中我们看到的是组织和政治精英的身影，但就政治现代化而言，政治参与并不带有局部性和狭隘性，而更多呈现的是整体性和包容性。

1、实现农民工政治参与的组织化

组织是政治参与效能提升的有效条件。在组织的依托下，政治参与的效果会更加突出。因此，在发展农民工政治参与的过程中，同样应该提高其组织化程度增强政治参与的群体性。目前，农民工在城市中一般是以个体进行工作和生活的，因此不具有群体意识。即使有一部分农民工聚集在一起，也是因为血缘或者同姓、同乡的原因相互之间比较熟悉，但在政治参与的过程中还是处于比较分散的状态。在这种条件下，城市管理部门应该将农民工组织起来。一方面，组织起来的农民工可以较为集体地参加农村政治活动，提高政治参与度；另一方面，组织起来的农民工也便于城市管理部门的管理。

2、提高农民工政治参与能力

“学习历史、欣赏伟大的文学作品、从事与评论艺术、了解哲理探讨，所有这些都是人民管理好自己的事务时所必须具备的智力方面的条件”。[23]在美国学者科恩眼中，民主政治进步的必要条件是人民广泛涉猎知识的存在。换言之，民主政治进步的必要条件是人民具备相当的政治参与能力。

在此分析的基础上，提高农民工政治参与能力，需要做到以下几点：首先，提高制度的执行力和权威性。必须纠正基层政权中对制度的不尊重和忽视甚至轻视制度的行为，重塑制度的效力和权威；其次，加强农村文化的改造。现代政治的思维逻辑还没有深入农民的头脑，由此导致的结果是高参与率、低信任度，或者是低参与率、低信任度；最后，提升职业平等观。由于农村人口从事的更多的是农业，而城市人口的职业则更多与工业相关，职业观念的不平等造成了职业歧视，继而演变为身份歧视。因此，需要在全社会树立公正、平等的职业观。

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