日本大地震灾害救援对后备力量应急能力建设的启示

■ 兰州军区司令部动员部部长 张黎鸿

日本发生的世界有历史记录的第四大地震，以及接踵而至的超强海啸并引发的波及北半球大部分国家的福岛核泄漏危机，酿成世所罕见、史无前例的复合型灾难。剖析日本大地震灾害救援，既有初始响应迅速、专业程度较高、组织实施有序、民众自救能力较强等值得借鉴的成功经验，也存在救援力量不足、后续行动滞后、未能有效控局等需要吸取的教训。人类无法抗拒自然灾害的发生，但可通过未雨绸缪的积极准备，有效削弱自然灾害带来的损失。鉴此，就后备力量应急能力建设问题谈三点认识。

一、日本大地震造成的巨大破坏不亚于一场战争启示我们，要着眼非战争安全威胁明显上升的趋势，大力拓展后备力量急时应急职能

日本多灾多难的环境和历史，造就了民众习惯于应对自然灾害，并能泰然处之。然而，这次大地震造成的巨大破坏和带来的严重后果，远远超出了日本政府和民众的最坏预期。截至目前已造成2.7万余人死亡和失踪，东北部3个县、400多平方公里内的几乎所有基础设施遭到毁灭性破坏，日本电子、汽车、制造等支柱产业也受到重创。特别是愈演愈烈的核泄漏事故给生态和经济带来不可估量的深重影响，日本首相菅直人称，这次灾害是二战以来最严重的危机。有专家评估此次地震直接经济损失超过5000亿美元，而海湾战争中伊拉克和科索沃战争中南联盟的直接经济损失也仅2000多亿美元。从人员伤亡、基础设施破坏、经济损失等方面看，重大灾害带来的恶果绝不亚于一场战争。我们必须站在维护国家安全发展的战略高度，深刻认识当前所面临的非战争安全威胁的多样性、复杂性、严重性，切实增强加快后备力量应急能力建设的紧迫感和责任感。

（一）拓展应急职能是维护国家发展重要战略机遇期的客观需要。党的十七届五中全会强调，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。这是党中央在综合分析国际国内形势的基础上作出的重大战略判断。在大仗一时打不起来的大背景下，维护国家发展重要战略机遇期，军队肩负着拓展和深化军事斗争准备、全面提高以打赢信息化条件下局部战争能力为核心的完成多样化军事任务能力的重要使命。军队及其后备力量是一个整体，在共同的多样化任务面前，作为后备力量必须充分发挥寓军于民和地方性优势，更多地承担非战争军事任务，努力为军队一心一意谋打赢创造有利条件。要突破长期以来坚持打地面战争、打全面战争铺摊子建设应战队伍的思维定式，把服务经济社会发展大局、有效应对突发事件摆到更加突出位置来抓，下大力加强应急能力建设，积极承担急难险重任务，努力为维护国家发展重要战略机遇期作出应有贡献。

（二）拓展应急职能是应对非战争安全威胁的紧迫需要。非战争军事行动已经成为国家武装力量履行使命的基本实践活动。特别是各类自然灾害、事故灾难、公共卫生等事件爆发突然、危害巨大、影响深远，要求必须迅速形成快兵救急、精兵救难、重兵救援的有利布势，实现有效控局。从近年来遂行应急任务情况看，第一时间到达现场、执行任务时间最长的大多是民兵预备役队伍，充分彰显出后备力量分布广泛、组织健全、就地就近、反应快速的独特优势，具有其他武装力量不可替代的重要地位作用。要着眼首先使用、全程使用、重点使用，把后备力量进一步打造成应急救援的战斗队、生命救治的医疗队、救灾物资的运输队、基础设施的抢修队和维护稳定的治安队，使之成为区域性应急力量体系的重要基础支撑。

（三）拓展应急职能是推进后备力量科学发展的现实需要。新世纪新阶段，民兵预备役部队面对的安全形势、任务需求、社会环境发生了深刻变化，贯彻国防和军队建设主题主线要求，唯有解放思想、与时俱进、创新发展，拓展职能任务、调整建设重心、转变发展方式，构建与安全形势相适应、与经济社会发展相协调、与应对突发事件相衔接的新型力量，才能跟上军队和地方现代化建设步伐、保持建设发展的强大生命力。当前，后备力量建设面临一系列新情况新问题，如大而不强、建非所需的结构性矛盾比较突出，严重影响了后备力量职能作用的发挥。而拓展应急职能，既与肩负的使命任务相适应，也与地方所盼所需相吻合，不仅是破解建设难题、提高建设质量的重要途径，也是转变建设方式、实现科学发展的必然要求。

二、日本大地震凸显专业救援队伍的支撑性启示我们，要着眼充分发挥后备力量的独特优势，抓紧构建覆盖广泛的民兵预备役应急力量体系

此次日本大地震的危害不仅限于地震本身，引发的海啸毁坏了约15万栋建筑物，使日本东北部的铁路、公路、机场、港口、通信等基础设施受到严重损毁，灾难还造成至少82起火灾、140万户家庭断水、118万户家庭停电，祸不单行的又是高达7级的福岛核电站泄漏。为应对这场世所罕见的复合型灾难，日本先后动员10万自卫队员、6500名预备役军人和1128支紧急消防援助队投入抢险救灾，灾后三天内搜救出1.5万名幸存者，并将55万民众疏散到2100个避难所，显示出了日本救援力量的专业高效。但由于缺乏专业的核救援力量，致使核泄漏危机持续恶化。这些都使我们深刻地认识到专业化抢险救援队伍在应对大规模复合型灾难中的重要支撑作用。鉴此，后备力量应按照“队伍体系化、建设规范化、训练专业化、装备配套化、保障机制化、使用常态化、行动战斗化”的要求，统筹构建具有自身特色、功能多样、种类齐全、覆盖广泛的应急力量体系。

首先，要调整力量结构，解决应急队伍数量偏少的问题。充分考虑各地非战争安全威胁的种类、样式和程度，合理确定后备应急力量建设的规模和结构。基干民兵由现在的作战、勤务保障、应急、其他四类队伍调整为应急救援、勤务保障、防卫作战三类，重点是调整增大应急救援类队伍建设比重：一是加强反恐维稳力量。在继续巩固应急分队市地建营、县建连、乡（镇）建排的基础上，将村级治安分队纳入反恐维稳力量加强建设，使组织触角延伸到乡村、社区，及时将不稳定因素和苗头止于未萌、扼于未发。二是组建抢险救援力量。以遂行自然灾害、事故灾难抢险救援任务为牵引，调整组建应对地震、暴雨、山洪、冰雪、干旱、森林（草原）火灾、核生化泄漏的抗震、抗洪、抗旱、防火灭火、核生化救援、医疗救护等分队。三是充实基础设施抢修力量。着眼快速抢修恢复与群众生产生活密切相关的民生设施，编建相应的通信、道路、水电气等基础设施抢修分队。

其次，要优化建设布局，解决地域分布不够合理的问题。本着“任务牵引、就地就近、便于使用”的原则，合理组建各类应急队伍，形成以大中城市、交通要道、敌社情复杂和自然灾害易发地区为重点的建设格局。基干民兵应急维稳分队，营（连）主要组建在市、县政府所在地，排由过去主要组建在重点乡镇（街道）调整到所有乡镇（街道），并在重点村庄（社区、牧区）各建1支10人左右的村级治安分队。抗震救灾分队，主要组建在地震带上，每个市（地）各建2～3支。抗洪抢险分队，主要组建在一些易发洪涝灾害的山区和洪灾多发大江大河流域，每个县（市）各建1支。抗雪救灾分队，主要组建在高纬度和高寒地区，每个市（地）各建1～2支。抗旱救灾分队，主要组建在长江流域以北的干旱缺水地区，每个市（地）各建2～3支。防火灭火分队，主要组建在森林（草原）覆盖率较高的地区和油气管道沿线地区，每个县（市）各建1支。核生化救援分队，主要组建在核、生物、化工材料生产、储存、处理的企业和油气能源基地所在地区，每个市（地）各建1～2支。医疗救护、通信、道桥、供水、供电、供暖、燃气设施抢修等分队，原则上每个县（市）各建1支，任务较重的地区视情增建。

第三，要改进编建方式，解决人员专业素质不高的问题。积极适应遂行应急处突任务需要，将基干民兵编建思路由单纯按行政区域属地配置的传统方式，向“分专业对口编、按系统集中编、跨区域模块编”等多元化方式转变。本着专业对口、素质较强的原则，把有关专业分队编建在装备器材相通、专业技术相近的单位，充分利用地方通信、电力、医疗卫生、交通运输等行业系统和规模型企业，实施成建制成系统编建，确保人装结合、动用方便。对核生化救援、地震救援、抗洪抢险等专业种类多、技术性强的分队，要打破地域界限、行业系统限制，实行跨地区、跨行业、跨系统编建，最大限度挖掘各类专业技术人才，保证力量要素齐全、单元功能完备。要针对劳动力大流动、多流向的特点，增编一定比例的机动兵员，并健全完善动态管理信息系统，确保“编得实、管得住、召得来、起作用”。

预备役部队应在现行编制框架内压缩直接作战类部队、增大勤务保障类部队，将部分步兵、炮兵、高炮部队整建制改编为工兵、防化、后勤和装备保障等应急应战兼容型部队。要科学统筹民兵预备役部队应急队伍建设，原则上建有预备役部队应急队伍的地区（单位），不再组建民兵应急队伍；在兵员分配和装备保障上，要优先满足预备役部队编组需求。

三、日本大地震反映专业救援装备器材的极端重要性启示我们，要紧紧扭住应急能力生成的“瓶颈”问题，下大力抓好后备力量应急专业装备器材配套建设

专业装备保障是形成应急救援能力的重要物质技术基础。日本非常重视各类应急救援装备的预置预储。据有关资料介绍，日本自卫队抗震救灾用的破拆、搜救工具装备到中队（连）、小队（排）、分队（班），80人的中队装备有搜索音响探知器、伸缩梯、万能搬送具、瓦斯探测器、构造物探知器等；25人的小队装备有小型削岩机、背负式灭火器、吊钩和钢索、照明具、救助诱导棒等；10人的分队装备有电锯、多用组合式破拆工具、液压千斤顶、便携医药箱等。这些专用装备器材在救灾中发挥了突出作用。当前，受地区经济发展水平等条件影响，民兵预备役部队应急专业装备器材缺编较多、配套率不高。很多地区虽然建了不少应急力量，但装备的仅是锹镐等一些简易工具，遇有专业救援任务很难发挥应有作用。因此，后备力量必须依托军地两个渠道、发挥军民融合的优势，认真抓好应急装备器材配套建设，为有效处置突发事件奠定基础。

一是着眼整合军地资源理清建设思路。针对后备力量担负的反恐维稳、抢险救灾、应急救援任务，依托军地现有资源和潜力，按照“购置配备、预置储备、预编征用”相结合的思路，坚持统筹规划、军民融合，需求牵引、突出重点，整合资源、提高效益的原则，省级力量整建制配备、地级力量成套配备、县级力量重点配备，努力建成布局合理、规模适度、种类齐全、系统完善、管理规范的应急装备保障体系。

二是采取军地结合方式落实装备器材。按照“专业装备器材依托地方筹措、军用装备器材立足军队解决”的原则，采取购置配备与预编预征相结合和“急用先配、逐步完善、系统配套”的方式方法，抓紧为民兵预备役专业应急力量配备反恐维稳、抗震、抗洪、灭火、核生化救援、医疗防疫、抗旱、抗雪、防凌防汛、基础设施抢修等10类装备器材，其中专业装备器材主要由地方政府纳入经济社会发展规划、纳入各级政府应急物资器材保障体系统筹解决，军用装备器材纳入军队非战争军事行动能力建设范畴统筹保障。

三是建立科学管装用装长效机制。装备建设涉及军队、地方和动员系统，需要建立职责明晰、规范有序、渠道畅通的运行机制。要坚持科学管装用装、突出专业管装用装、依靠制度管装用装，确保装备的完好率和配套率。按照边建设边使用边形成应急能力的思路，利用配备装备资源积极组织专业训练演练，检验人装结合水平，促进应急能力的生成与提高。